国有企业改制和股权多元化l李兆熙

国有企业改制

和股权多元化副所长、研究员一、国有企业改制情况、原则和方式二、国有大中型企业的主辅分离、辅业改制三、地方国有企业改制需要注意和解决的问题四、需要继续研究解决的几个问题五、继续完善企业改制政策6/21/20231一、国有企业改制情况、原则和方式

1、国有企业改制进展情况

a、完全由中央投资、中央管理的企业（186家）；b、地方国有企业（包括中央投资下放、中央地方共同出资）；c、跨行业跨地区形式各异的企业集团。企业集团的种类很多，有母子公司型，交叉持股型，契约型等。中央企业改制情况（国资委统计）超过8万亿资产中有8.1%的资产属于辅业资产；1000万职工中有1/3属于辅业职工。因此有6000万亿资产和300万职工需要剥离；到2004年6月底，有54家中央企业上报了主辅分离改制分流的方案；其中31家的方案已获得国资委、财政部、劳动保障部的联合审核批复。这31家涉及改制单位1401个，涉及三类资产396.4亿元、职工21.4万人。大约50余家任务较重，其中中石油、中石化、东风汽车占央企辅业总量的55%。目前进入实质性操作阶段，任务艰巨难度大。地方企业改制：沿海地区完成了90%,但内地（西北、东北）不均衡。6/21/20232所有权变更：将国有企业或者其部分股权出售给非国有投资者，2002年以来，有76%的国有股权通过各种方式出售给了经理人员和职工、国内私营企业、外国公司，以及通过IPO上市。沿海地区，例如浙江、广东，将近100%的市、县级国有企业出售了股权。职工身份变更：从永久性身份转变为非永久性身份。通过主辅分离、辅业改制，对富裕人员和下岗职工补偿基本的生活费和社会保险，对职工福利和社会保障做出安置。为再就业提供培训。到2000年底,已经有1,200,000,00人和65%的下岗职工再就业。国有企业改制的基本概念6/21/202332005年国务院发展研究中心企业研究所

与世界银行的抽样调查情况调查样本中44%的国有企业完成了改制，还有56%正在进行。调查样本中改制的国有企业中，有69%是国有股为第一大股东，有31%是非国有股为第一大股东。调查样本中大多数改制的国有企业的第二大股东为非国有股东。调查样本中70%的改制为非国有控股的企业，主要通过转变身份和给与补偿金的方式转变而来。调查样本中平均的转变身份补偿金和福利与社会保险安置费为每人33,400元。调查样本中51%的改制企业，经政府批准没有改变营业方式和注册地点。6/21/20234抽样调查结果的几点评价首先，我们看到中央企业的改制明显慢于地方企业。中央企业改制进展缓慢一些，在实际中有多种多样的原因，比如垄断性、寡占性企业较多，企业经济效益相对较好、或者中央部门可以动员的救助资源较多，因而缺乏改制的压力；中央企业规模比较大、人员比较多、办社会职能比较全，因而改制的技术难度比较大；中央企业对社会稳定问题有更多的考虑，等等。中央企业是否需要象地方企业那样进行改制？如果需要的话，应该如何规划和如何推进？其次，双重置换模式得到了普遍认同。大部分实现了非国有化的改制企业都一并推进了职工劳动关系的调整，通过支付经济补偿金的方法解除了职工与原国有企业的事实上永久就业关系。在此过程中，一些员工被辞退。同时，大部分改制企业实现了职工的社保并轨和福利制度调整。也就是说，国有企业改制不但是产权制度的改革，更是职工身份制度和相应的保障制度、福利制度的改革，这比单纯的产权改革本身更痛苦，可能受到的抵制更大。第三，大部分改制企业都形成了股权多元化的格局，相当多的改制企业形成了混合所有制。这样一种局面，一方面可以使国有企业改革渐进地推进，另一方面至少对公司治理提出了严峻挑战。各类不同股东如何在改制后的企业中实现共存、共治，并不是一件容易的事情。第四，职工持股的情况比较普遍。至少从表面上来看，不但职工为第一股东的情况要远多于经营层为第一大股东的情况，而且当国有单位仍然维持为第一大股东时，职工为第二大股东的也占有很高的比例。职工持股的渗透，必须要引起高度重视，因为职工持股比经营层持股更不容易规范、更不容易控制、更不容易处理。极易引起公司治理方面的问题。事实上，许多持股职工的合法权益难以得到保障，例如很容易为经营层所操纵。6/21/202352、国有企业改制的原则

党的十六大：除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。党的十六届三中全会：大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。继续放开搞活国有中小企业。以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。6/21/202363、国企改制的重要政策文件（1）原国家经贸委等8部委联合颁发的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》国经贸企改[2002]859号文件，鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（简称“三类资产”），改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工，减轻社会就业压力（简称改制分流）。2003年12月16日国务院办公厅转发了国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》，针对前一阶段国有企业改制工作中出现的一些不够规范的现象、造成国有资产流失的问题，对批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益和管理层收购等十个方面健全制度、规范运作。既要积极探索，又要规范有序，以保证国有企业改制工作健康、有序、规范地进行。2004年1月初，国资委、财政部联合发布通知，颁布实施了《企业国有产权转让管理暂行办法》，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关法律、行政法规的规定，提出了规范企业国有产权转让行为、加强企业国有产权交易的监督管理、促进企业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整、防止企业国有资产流失的具体操作办法，明确了企业国有产权转让的程序、批准程序和相关的法律责任。这标志着企业国有产权转让开始步入规范化和法制化的轨道。6/21/20237国企改制的重要政策文件（2）2004年8月25日，国资委国资发产权[2004]268号《关于企业国有产权转让有关问题的通知》。就关于实施主辅分离、辅业改制工作中资产处置与《办法》有关规定的衔接问题、关于重要子企业的重大国有产权转让事项的确定问题、关于转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的有关操作问题、关于企业国有产权转让方案的制定及落实问题、关于企业国有产权转让信息公开披露问题、关于对意向受让方的登记管理问题做出了具体规定。2005年4月11日，国资委国资发产权[2005]78号《企业国有产权向管理层转让暂行规定》。对向管理层转让国有股权应当符合以下5项要求：（一）国有产权持有单位应当严格按照国家规定委托中介机构对转让标的企业进行审计，其中标的企业或者标的企业国有产权持有单位的法定代表人参与受让企业国有产权的，应当对其进行经济责任审计。（二）国有产权转让方案的制订以及与此相关的清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项应当由有管理职权的国有产权持有单位依照国家有关规定统一组织进行，管理层不得参与。（三）管理层应当与其他拟受让方平等竞买。企业国有产权向管理层转让必须进入经国有资产监督管理机构选定的产权交易机构公开进行，并在公开国有产权转让信息时对以下事项详尽披露：目前管理层持有标的企业的产权情况、拟参与受让国有产权的管理层名单、拟受让比例、受让国有产权的目的及相关后续计划、是否改变标的企业的主营业务、是否对标的企业进行重大重组等。产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款，以及其他有利于管理层的安排。（四）企业国有产权持有单位不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣（国家另有规定除外）；不得以各种名义压低国有产权转让价格。（五）管理层受让企业国有产权时，应当提供其受让资金来源的相关证明，不得向包括标的企业在内的国有及国有控股企业融资，不得以这些企业的国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等。6/21/20238国企改制的重要政策文件（3）2005年12月19日，国办发[2005]60号，国资委《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》。就严格制订和审批企业改制方案、认真做好清产核资工作、加强对改制企业的财务审计和资产评估、切实维护职工的合法权益、严格控制企业管理层通过增资扩股持股、加强对改制工作的领导和管理提出了具体要求。规范了国企改制必须让职工有知情权、参与权。2006年7月20日，国资委副主任邵宁在国有大中型企业主辅分离辅业改制工作会议上表示，主辅分离辅业改制为解决长期困扰部分国有企业的上市公司与存续企业并存的问题提供了现实途径。国企辅业改制中要积极引导辅业资产进场交易、引入战略投资者，变“关门改制”为“开门改制”。进场交易可以引入外来战略投资者和增量投资参与辅业改制，引入增量资金和资源，增大改制企业发展的后劲。同时，进场交易能够做到阳光操作，规范处置资产，妥善安置职工。对一些规模偏小、业务重合的企业进行合并。对产业关联较大的企业可以进行新的重组，通过重组消除改制企业进入市场的先天不足。也可以探索将部分非主业的专业性资产向其他国有企业同业划转，进行专业化重组。6/21/202394、国有企业改制需要具备的政策条件（1）需要明确中央和地方国家所有权的布局和结构调整的政策。积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。（2）大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制。（3）需要健全国资监管体制和国有股东代表职能到位。各级企业都应有明确的出资人。国资委是一级企业（集团公司、总公司）的出资人，母公司是子公司的出资人，子公司是孙公司的出资人。出资人应成为推动企业改制的主体。“谁出资、谁所有、谁转让”。（4）股权多元化和国有股权转让的操作过程必须依法合规。国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》对国有企业改制的全过程进行了规范，对批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、定价管理、转让价款管理、管理层收购等10个主要环节和方面，提出了明确的政策要求，并要求各地认真贯彻执行。6/21/2023105、国有企业改制的方式a、极少数国家独资企业（适用于全民所有制工业企业法）改制成为国有独资的有限责任公司（适用于公司法，国资管理体系第二层）；在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，区别不同情况实行绝对控股或相对控股（国资管理体系第二层或第三层），建立法人治理结构；b、其余多数国有企业（国资管理体系的第三层）积极推行股份制，实行投资主体多元化，完善法人治理结构。

采取的方式有：企业上市，向民营企业出售股权，向外商出售股权，向企业内部骨干和职工出售股权等。可以有后面三种方式的组合。6/21/2023116、当前的政策要点－明确提出了：需要支付改制成本－“改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等,由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。这项政策为大多数企业解决了改革劳动用工制度的成本支付渠道问题”。

谁来支付改制成本－“改制企业的国有净资产按规定进行各项支付的不足部分，应由原主体企业予以补足；剩余部分可向改制企业的员工或外部投资者出售，也可采取租赁、入股或转为债权等方式留在改制企业”。改制成本支付的财务处理－“改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等,由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。这项政策为大多数企业解决了改革劳动用工制度的成本支付渠道问题”。符合条件改制企业的优惠政策－改制为非国有控股的企业，“经有关部门认定，税务机关审核，可享受《通知》规定的三年内免征企业所得税的政策”。6/21/202312二、国有大中型企业的主辅分离、辅业改制1、国有大中型企业的主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的有关文件

关于主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的文件：

a、中发[2002]12号，《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，中央、国务院发文b、国经贸企[2002]859号，《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，经、财、劳、土、银、税、工商、工会8部委，2002－11－18c、国资分配[2003]21号，《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》，资、财、劳、税4部委，2003－7－4d、国经贸厅企改[2003]27号，《关于中央企业报送主辅分离改制分流总体方案基本内容和有关要求的通知》，经、财、劳3部委，2003－03－116/21/202313关于国有资产处置文件:a、财企〔2001〕325号，《企业国有资本与财务管理暂行办法》，财政部，2001－4－28b、财政部令第15号，《国有资产评估违法行为处罚办法》，2001－12－31c、财政部，《关于国有股持股单位产权变动涉及上市公司国有股性质变化有关问题的通知》，2002-10-11d、财企[2002]313号文，《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》，2002－8－276/21/202314关于劳动关系和经济补偿文件:a、劳部发[1994]481号，《关于印发〈违反和解除劳动合同的经济补偿办法〉的通知》，1994b、劳社部发[2003]21号，《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》，劳、财、资3部委，2003－7－31c、劳社部发[2002]20号，《关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知若干问题的意见》，劳、计、经、监、财、建、银、税、工商、编办、工会11部委，2002d、国经贸企改[2002]610号，《关于进一步推进国有企业分离办社会职能有关问题的补充通知》，经、财2部委，2002－8－196/21/2023152、国经贸企[2002]859号文件的适用范围

（1）关于国有控股企业的界定标准。859号文件规定国有大中型企业（以下简称企业）主辅分离、辅业改制的范围是国有及国有控股的大中型企业，其中国有控股是指国有绝对控股。根据国家统计局《关于印发〈关于统计上划分经济成分的规定〉的通知》（国统字〔1998〕204号），国有绝对控股是指在企业的全部资本中，国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。（2）859号文件提出的改制后为国有法人控股的企业指国有法人绝对控股。国有法人控股企业应尽量减少控股比重，一般不得超过75%。改制为国有法人控股的企业再改制为非国有法人控股时，符合859号文件适用范围的，按照该文件的有关规定执行。（3）关于国有大中型企业划分标准。按照原国家经贸委、原国家计委、财政部、国家统计局联合下发的《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企〔2003〕143号，以下简称143号文件）规定的企业划分标准执行。143号文件中的中小企业标准上限即为大企业标准的下限。（4）关于企业辅业资产的界定范围。企业要按照859号文件要求，以精干壮大主业、放开搞活辅业、提高企业核心竞争力为目标，合理确定企业辅业资产。实施改制分流的辅业资产主要是与主体企业主营业务关联不密切，有一定生存发展潜力的业务单位及相应资产，主要包括为主业服务的零部件加工、修理修配、运输、设计、咨询、科研院所等单位。（5）关于中央企业实施主辅分离改制分流的范围。由于部分中央企业经营业务较宽，主业和辅业的界线不易界定，辅业企业资产规模较大、人员较多，在实施主辅分离时，这部分中央企业辅业改制的范围原则上应确定为辅业中的中小企业。中小企业划分标准按照本通知第二条规定执行。6/21/2023163、总体思路和原则

鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（简称“三类资产”），改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工，减轻社会就业压力（简称改制分流）。

（1）正确处理改革、发展、稳定的关系，充分考虑企业、职工和社会的承受能力，整体规划，分步实施，确保稳定；（2）实施改制分流要与企业的结构调整、改制重组和做强主业相结合，符合国家产业政策，有利于加快企业发展，促进企业资产结构、组织结构、人员结构的优化；（3）实施改制分流要依法进行，规范操作，坚持“公开、公平、公正”的原则，维护国家、企业及职工的合法权益，防止国有资产流失和逃废银行债务。6/21/202317

国有大中型企业主辅分离，辅业改制，分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，凡符合以下条件的，经有关部门认定，税务机关审核，可享受《通知》规定的三年内免征企业所得税的政策。（1）利用原企业的“三类资产”；（2）独立核算、产权清晰并逐步实现产权主体多元化；（3）吸纳原企业富余人员达到30%（含）以上；（4）与安置的职工变更或签订新的劳动合同。4、改制分流形式和享受扶持政策的条件

具备一定市场生存能力的改制企业，可直接改制为非国有法人控股的法人实体；暂时不具备上述条件的改制企业，可保持国有法人的控股地位，但必须产权明晰、独立核算、面向市场、自负盈亏。改制企业要建立以产权关系为基础的法人治理结构。原主体企业在改制企业设立过程中，有责任帮助推荐考核经营者人选并监督其产生程序的合法性。防止恶意侵犯投资人和职工合法权益的行为。6/21/2023185、资产处置和债权债务关系

（1）改制分流过程中涉及资产定价、损失核销、产权变更等有关国有资本管理与财务处理的事项，按照财政部《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企[2002]313号）办理。（2）改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等,由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。这项政策为大多数企业解决了改革劳动用工制度的成本支付渠道问题。（3）改制企业的国有净资产按规定进行各项支付的不足部分，应由原主体企业予以补足；剩余部分可向改制企业的员工或外部投资者出售，也可采取租赁、入股或转为债权等方式留在改制企业。已完成改制分流的单位，原主体企业要按规定及时办理相关的资产转移、产权登记手续。6/21/202319

（4）按照国家和当地土地管理的有关法律法规，改制企业占用的原主体企业的行政划拨土地，只要不改变土地用途，经所在地县级（含）以上人民政府批准，可继续以划拨方式使用；需要转让土地使用权的，依法办理转让手续；需要改变用途的，应按照《划拨土地目录》（国土资源部令第9号）核定，改变后的用途符合《划拨土地目录》的可继续以划拨方式使用,不符合《划拨土地目录》的，应依法办理土地有偿使用手续，允许将土地出让收益用于支付改制成本，具体办法由各地人民政府制定。（5）原主体企业要做好改制企业的债权债务清理工作，进行必要的债务审计，落实债权债务人。防止利用改制之机逃废银行或其他债权人的债务。改制企业原为独立法人的，要继续承担和落实原有的债权债务关系；从原主体企业分立重组的改制企业，按商定的比例承担债务，并及时办理有关手续。（6）改制企业对所欠原主体企业的债务，要制定出切实可行的还款计划，按期偿还；原主体企业要按规定妥善处理拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题。6/21/202320

6、劳动关系的处理

（1）依法规范劳动关系。对从原主体企业分流进入改制企业的富余人员，应由原主体企业与其变更或解除劳动合同，并由改制企业与其变更或重新签订三年以上期限的劳动合同。变更或签订新的劳动合同应在改制企业工商登记后30天内完成。（2）对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权。（3）解除劳动关系的经济补偿标准（支付改制成本和有偿解除劳动合同）。按照劳动保障部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发〔1994〕481号）有关规定执行。根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资。其中，职工月平均工资低于企业月平均工资的，按企业月平均工资计发；职工月平均工资高于企业月平均工资3倍或3倍以上的，可按不高于企业月平均工资3倍的标准计发。企业经营者也应按照上述办法执行。（4）对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。（5）改制企业要及时为职工接续养老、失业、医疗等各项社会保险关系。6/21/202321严格掌握政策界限：（1）要按照国有资产管理的有关规定，搞好国有资产的评估和作价，防止国有资产流失；（2）合理确定有偿解除劳动关系的补偿标准，对政策已有明确规定的，要严格执行政策规定，对于政策规定不够明确的，要充分照顾到左邻右舍，避免相互攀比和差距过大等现象；（3）用资产支付职工的经济补偿金，要在充分尊重职工意愿的基础上决定其使用方式，不得强迫职工入股；（4）理顺劳动关系要根据职工的承受能力进行。

6/21/2023227、企业改制分流总体方案联合批复程序

（1）中央企业所属企业改制分流总体方案分别报国资委、财政部、劳动保障部，总体方案的批复采取国资委、财政部、劳动保障部分别审核、联合批复的形式，由国资委代章出具联合批复意见。各部门在接到企业的改制分流方案后20个工作日内出具批复意见。（2）中央企业依据批复的意见，对所属企业改制分流中利用“三类资产”和实现产权主体多元化的情况，逐个进行审核认定，并出具相关认定证明，分别报财政部和国家经贸委备案；其中规范劳动关系、吸纳富余人员的比例以及接续各项社会保险的情况，由改制企业所在地省级劳动保障部门审核认定，并出具相关认定证明，报劳动保障部备案。（3）改制企业可凭上述联合批复意见和有关认定证明以及税务机关规定的其他有关材料，向当地主管税务机关提出免税申请。具体办法按照税务总局、劳动保障部《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》执行。（4）地方企业改制分流方案的申报程序，由省级人民政府参照本办法和税务总局、劳动保障部《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》要求，另行规定。（5）企业的改制分流方案须经过改制企业职工代表大会讨论，充分听取职工意见。其中涉及职工分流安置和用于安置职工的资产处置等有关事项，要经职工代表大会审议通过；未经审议通过，不得实施企业改制分流工作。6/21/2023238、做好改制分流的政策要点（1）政策上明确鼓励有条件的国有企业通过主辅分离辅业改制、利用“三类资产”创办各类经济实体，分流安置企业富余人员，实现减员增效与促进再就业的有机结合。在主辅分离中要实行辅业改制，即将分离出去的辅业改制为产权多元化的经济实体，使其真正成为自主经营自负盈亏的市场主体。（2）辅业改制是对主辅分离改革的进一步深化，实行辅业改制后，国有企业的现代企业制度将进一步完善：一方面，主体企业通过重组改制、合资合作、股票上市等方式进行公司制改革，成为国有控股的规范的公司制企业，另一方面辅业逐步改制为非国有控股的完全市场化的企业。（3）对改制后的辅业，要按照出资额的大小派出国有法人产权的股东代表，通过法人治理结构进入企业管理，不论是国有法人控股企业还是非控股企业，都要严格按《公司法》等有关法规依法行使出资人职能，不再具有行政隶属关系。对于已经脱离原主体企业的改制企业，要按有关规定实行属地化管理。（4）对国有资产的处置必须依法进行，坚持公开、公平、公正的原则，并按规定的管理权限和程序报批，不允许随意打折出售或低价处置，更不能搞无偿量化，要采取切实有效的措施防止国有资产流失。同时在富余人员解除劳动关系的经济补偿、劳动合同的变更、社会保险关系的接续以及就业岗位的稳定等方面，要依法维护其合法权益，使他们中的绝大多数人成为改革的受益者。（5）实施主辅分离、辅业改制，是深化国有企业改革、分流和安置富余人员的一项重大举措，但并不是国有企业减员增效的唯一的方式。解决国有企业多年形成的人员负担，需要采取多种途径和方式，一个基本的前提就是要确保企业和社会稳定。6/21/202324

9、企业改制工作流程

（1）改制方案设计（2）清产核资（3）员工安排（4）债务安排（5）资产处置（6）股权结构和公司治理6/21/202325三、地方国有企业改制需要注意和解决的问题1、需要明确地方国有经济布局和结构调整的政策1999年9月，党的十五届四中全会提出国家必须控制的重要产业和关键领域明确为：“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”，同时要求：“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为”。实现这一方针，需要制定相应具体的国有经济结构调整政策，以解决国有经济布局分散，涉足的行业过多、领域过宽，国有资本涉及的企业数量过多、产权结构单一，大多数国有企业的生产组织结构落后、效率低下，不适应改革发展的矛盾。因此，国有经济结构调整的任务仍十分繁重。国家必须控制的重要产业和关键领域的企业主要在中央一级控制的大型和特大型国有企业，地方应按照中央的政策，因地制宜地制定相应的地方国有经济布局调整的政策，例如对涉及国家安全和提供公共产品与服务的领域、法律法规禁止非公有资本进入的基础设施和公益事业等领域加强控制力；而对其它竞争领域应该逐步放开，实行产权多元化。当前值的注意的问题是，有的地方政府在地方国有经济布局调整政策不明确的情况下，下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资者转让国有产权，并且不顾产权市场供求状况及其对价格形成的影响作用、不计转让价格和收益，低价处置和贱卖国有资产。6/21/2023262、需要健全地方国资监管体制和国有股东代表职能到位

十六大确定了新的国有资产管理体制，其基本特征就是出资人到位。以国务院国资委成立和《企业国有资产监督管理暂行条例》颁布实施为标志，新的国有资产管理体制已初步形成，各级企业都应有明确的出资人。国资委是一级企业（集团公司、总公司）的出资人，母公司是子公司的出资人，子公司是孙公司的出资人。出资人到位为加快推进企业改制进程创造了条件。

出资人应成为推动企业改制的主体。在出资人缺位的情况下，企业改制方案，包括股权出让价格和方式等，往往由企业管理层设计和提出，这不符合“谁出资、谁所有、谁转让”的基本原则。尽管在“授权经营”的情况下，企业高层领导也往往是“出资人代表”，但身份的双重性也限制其作用发挥，尤其是向内部转让股权时，买卖双方几乎集于一身。而且，由内部人主导的改制还可能会损害普通员工和债权人的利益，甚至内外勾结，掏空企业。因此，需要由到位的出资人成为推动企业改制的主体，而且要落实出资人作为企业改制推动主体的责任。股东代表在企业改制和实现股东权益目标的过程中可能有若干情况，如“甩包袱”型改制可能表现为实现平稳、彻底的退出，“靓女先嫁”型改制可能变现为股权出让价格及现金回收最大化，因此，改制成果不能仅看帐面权益变化，而应综合考虑各种因素。要从企业实际出发，着眼于企业的发展。要建立竞争机制，充分考虑投资者搞好企业的能力，选择合格的投资者参与国有企业改制，引入资金、技术、管理、市场、人才等资源增量，推动企业制度创新、机制转换、盘活资产、扭亏脱困和增加就业，促进企业加快发展。6/21/2023273、需要选择适当的国有企业改制方式和方案

在国有企业改制中，行使出资人权益的国有股东代表应该从企业长远发展的角度出发，认真研究（或聘请中介机构和财务顾问）和制定改制后企业的投资组合方案，依据实际的企业价值、债务保全、企业规模、产业属性、以及对有偿支付解除劳动合同经济补偿金与欠缴社会保险费等费用的支付能力，因地制宜地安排对内部人（骨干、职工）和对外部人（外部投资者）的股权转让，并保证国有股权转让后的收益。因此，改制方案的设计和论证对于实现股东权益和企业改制后的公司治理与发展前景都十分重要。6/21/2023284、需要依法合规地执行国有股权转让的操作程序

在以前地方国有企业改制工作中，普遍存在一些改制过程不够规范的问题。比如，一些企业改制过程中财务审计不严、资产评估不实，出现了国有资产被低估贱卖的问题；有些企业改制过程的透明度不高，产权没有进场交易，存在暗箱操作；有些企业的改制行为损害了债权人的利益和职工的合法权益，造成债务悬空；也有些企业在改制过程中发生了内外勾结、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违纪违法行为。地方国有企业改制和实现产权多元化，必须依法合规地执行国有股权转让的操作程序，本文前述的三个重要文件就是规范运作的重要依据。上述文件中，对企业国有产权转让的程序做出了明确的规范，其中，强调了谁出资、谁所有、谁才有权转让和收益，“国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订”，禁止管理层“自卖自买”。强调了“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式”并“应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制”。

6/21/202329需要严格掌握政策界限的还有：

（1）目前关于企业改制财务问题的基本政策规定已比较全面，有一系列国有资产评估和清产核资的规定，有关于资产剥离、清偿职工欠帐、以净资产支付职工解除劳动合同经济补偿金、债务保全等方面的具体规定。要按照国有资产管理的有关规定，搞好国有资产的评估和作价，防止国有资产流失。国有企业改制涉及价值评估、资产处置、土地管理政策、债权债务清理与债务安排、和有偿解除劳动合同的安排，涉及出资人责任和相关审批制度，具体操作过程中政策性很强。（2）目前关于劳动关系问题的基本政策规定也比较全面，要合理确定有偿解除劳动关系的补偿标准，对政策已有明确规定的，要严格执行政策规定，对于政策规定不够明确的，要充分照顾到左邻右舍，避免相互攀比和差距过大等现象；还有可以用经济补偿金转股、股权转债权和债权转股权等方面的规定。（3）改制为非国有的企业，要按照有关政策处理好改制企业与职工的劳动关系。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等要按有关规定予以解决。改制后的企业要按照有关规定按时足额交纳社会保险费，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系。用资产支付职工的经济补偿金，要在充分尊重职工意愿的基础上决定其使用方式，不得强迫职工入股。理顺劳动关系要根据职工的承受能力进行。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。（4）向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。6/21/202330各级国资部门的责任：

地方各级人民政府及其国有资产监督管理机构、国有及国有控股企业，要高度重视国有企业改制工作，全面理解和正确贯彻党中央、国务院有关精神，切实负起责任，加强组织领导。要从实际出发，把握好改制工作的力度和节奏。在国有企业改制的每一个环节都要做到依法运作，规范透明，落实责任。上级国有资产监督管理机构要加强对下级国有资产监督管理机构的指导和监督，及时总结经验，发现和纠正国有企业改制工作中存在的问题，促进国有资产合理流动和重组，实现国有资产保值增值，更好地发挥国有经济的主导作用。6/21/202331四、需要继续研究解决的几个问题1、关于企业的真实价值

国有资产帐面价值并不能代表企业真实价值，往往既可能有土地使用权、“小金库”等未入帐资产，也可能有资产损失未予核销和潜亏挂帐等价值高估因素。帐外因素和隐性成本是对参与改制各方都至关重要的信息。资产评估出的净资产不能全面体现企业真实价值，需要全面考虑影响企业价值判断的各项因素，尤其是隐性负债的影响债务保全。

企业真实价值是股权公平转让的基础，需要在资产评估的基础上，借鉴国际通行的“尽职调查”方法（Duediligence，亦称“审慎调查”），要求改制企业向改制相关各方提供必要的、全面的信息，提高改制过程的公开性和透明度，并追究改制中故意隐瞒信息、提供虚假信息等欺诈行为的责任。

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2、以扣除改制成本的企业价值为基础进行股权转让

改制成本主要是指国有企业对职工的隐性负债，应在改制中及改制后予以支付。对职工而言，改制成本则是应得而未得到的社会保障。

改制成本可分为两类：用于支付在职职工的改制成本－财务安排已基本清楚。在职职工改制成本以解除劳动合同支付经济补偿金的形式支付，应在改制中一次性以现金解决。资金来源是改制企业的净资产，包括原有现金、资产变现和股权出让所得现金。用于支付离退休职工社保补差的改制成本－财务安排还不明确。（1）标准如何确定，即对已经离退休职工应负担哪些项目，医疗费等非固定支出如何预测，余命如何估计等问题还没有一致认识。（2）费用能否在改制中一次性从净资产中计提也没有明确规定。6/21/202333厘清改制成本可使股权转让定价更清晰以扣除改制成本的企业价值进行股权转让，对于卖方而言，通过支付改制成本妥善安置了原有职工，也同时解除了对职工承担的保障责任；对于买方而言，交易是更加公平的；对于职工而言，基本权利得到了保障。以支付经济补偿金形式解除在职职工劳动合同，而不是将企业产权量化给职工或优惠卖给职工，可以避免企业经营者利用改制侵占职工权益，更大程度上保护普通职工利益。尽管改制往往会造成国有资产帐面价值缩水，但只要是“挤水分”和支付改制成本，也就不应被视作国有资产流失。不宜鼓励“杠杆收购”，尤其是管理层操作的“MBO杠杆收购”。目前不允许贷款给个人进行股权投资，不鼓励管理层“杠杆收购”并不是限制管理层购买企业股权，也不是限制融资，而是限制其没有自身财力作担保的融资方式，避免将高风险传递给改制后企业。6/21/202334国企改制中的“管理人员持股”不等同于“MBO”

Managementbuy-out(MBO)，指在全流通的资本市场条件下，上市公司经营不善、绩效不佳时，遇到敌意收购和控制权市场的争夺，为了避免被外部敌意收购者夺取控制权而导致管理人员下岗，管理人员通过向银行贷款和向信托投资公司融资，或联合外部投资者，以用于收购而注册的公司资产或未来收购的资产作抵押，进而收购原上市公司的控股权或全部股权的一种杠杆收购(LBO)行为。收购后该上市公司退出股票市场，待取得足够业绩后重新上市。这种做法虽然承担很大风险，但如果改组成功，将使企业能够继续经营，企业管理人员和企业职工都不致于失业。MBO与中国国企改制中的管理人员和职工持股有很多不同之处：市场条件不同。发达国家股票市场全流通，资本市场竞争激烈，上市公司存在控制权市场争夺和敌意收购的威胁。我国企业改制中的管理人员持股，是来自企业股权多元化的需要，而主要不是来自敌意收购的威胁。融资来源不同。发达国家杠杆收购资金的主要来源一部分是由企业管理人员自行筹集，另一部分主要由商业银行贷款，并要以盘购公司或被盘购公司的资产抵押担保。对这种做法，银行要仔细评估收购后公司的未来收益，承担着很大风险。我国的《贷款通则》至今明确规定不得用贷款从事股本权益性投资。即不允许用股权抵押贷款收购，因此缺乏杠杆收购的条件，而且国内向投资信托公司贷款的渠道尚窄，而且有限。许多国有中小企业改制中管理人员和职工购买国有股权的资金来源，一部分来自经济补偿金的自愿购股，一部分来自自筹资金。而从银行贷款购股在法律上行不通，即使有也是违法行为。收购目标不同。发达国家的MBO是上市公司业绩低下时，在争夺控制权的市场上为了避免敌意收购，管理层为了保持和获得更多的控制，通过建立一个新的控股公司，然后收购目标公司的股份。我国企业改革的目标，不是要形成新的个人或少数股权一股独大。收购的结果不同。发达国家是上市公司实现MBO以后，改变了原来公众公司的性质，变成了私人有限责任公司，因而从股票市场退出。待创造出足够的业绩后，可以重新申请上市。我国企业改制，是在还没有建立起完善的公司治理结构的情况下，由上级机构，如财政、国资部门或上级国有母公司批准的方式进行的。尤其上市公司更为复杂，由于我国目前处于股权分置状态，管理层收购的价格计算尚未解决，涉及到众多社会股东和机构投资者的利益。况且，对上市公司的管理层收购，多数不是敌意收购威胁的原因。管理层一般没有能力收购控股权，收购一部分股权后也没有变成有限责任公司从而退出股票市常如果没有按照股票的市场价格收购，这对广大社会股东是不公平的，甚至是一种掠夺。6/21/2023353、需要进一步完善因国企转制变更和解除职工劳动关系的政策

目前多数企业的实际做法：

不论职工是分流进入改制企业，还是原来就是该改制企业的，都解除和重签劳动合同，支付职工经济补偿金。好处是：（1）有利于改制企业职工就业；（2）由于补偿金在一定条件下可以折成改制企业股份，有利于改制企业股份多元化；（3）在中国目前劳动社会保障体系尚不完备的情况下，给分离出国企的职工适当的“经济补偿”，有利于较平稳地改变国家和职工实际上存在的长期劳动合同关系；（4）为改制后企业规范处理劳动关系创造条件，改制后企业再解聘员工，只需根据员工在改制后企业的工龄计算经济补偿金即可。6/21/202336仍然存在一些问题：（1）在任何市场经济国家，都不会因为企业股份变动解除劳动合同，给予经济补偿金后再雇佣。因为股权关系变化和劳动合同关系变化是两回事。（2）带来是否以后企业只要股份关系变化就有劳动关系变化的疑问。（3）引出前几年已经改制的企业（包括院所改制、中外合资中方控股企业等转为非国有控股的企业等情况）职工是否有要求经济补偿金的追索权的问题。（4）容易导致两种偏向，效益好的企业职工可以就地解除变更劳动合同而获得补偿，或量化到个人的资产，改制积极性高；而效益差的企业职工因补偿金少，改制积极性不高。6/21/2023374、经济补偿标准问题仍需进一步研究

现行劳动法规规定的解除劳动关系经济补偿金的计算依据为“根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金”。其中：劳部发[1994]481号文明确规定“最多不超过十二个月”，对经济补偿金的补偿标准是按所在企业的平均工资和个人工资就高不就低原则支付。而与主辅分离文件配套的处理劳动关系办法的文件（劳社部发[2003]21号）却规定“对从其他国有单位(包括国家机关、事业单位和国有企业)调入本单位的职工，其在国有单位的工龄可计入本单位工作年限”，并且没有提及最高十二个月的限制；计发工资标准给出了高限“职工月平均工资超过企业月平均工资3倍以上的，按不高于企业月平均工资的3倍标准计发。企业经营管理人员也应按照上述办法执行”。6/21/202338实际操作时往往出现补偿金差别可能很大等不平衡的问题。这主要是由于：（1）富余或辅业人员所在企业差异大，可能是亏损的，也可能效益非常好、薪酬市场化水平较高；（2）一些职工在集团内多个企业调过工作，这种调动往往与集团安排有关。问题主要在两个方面：（1）现行政策主要是考虑国企职工中的弱势群体的，因此更宽松些，而辅业企业中有的效益很好、工资很高，因此易