9第九讲-西方国家行政改革的理论背景1

行政管理学

赵成根教授PublicAdministration1第九讲西方国家行政改革的理论背景第一节新自由主义

第二节公共选择理论

第三节新制度经济学

第四节新公共管理

第五节第三条道路

第六节治理理论

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自20世纪70年代英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的持续了大约30年的政府改革运动，其共同点在于：改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展“社会科学”的主要选择趋向一致。这场改革也影响了发展中国家和转型期的国家的改革。一般认为，这场全球性行政改革的相关支持理论主要包括：新自由主义、公共选择理论、新制度经济学、新公共管理、第三条道路、治理理论、民营化、社群主义、第三部门等等。3第一节新自由主义

新自由主义（Neo-liberalism）是一个庞杂的理论体系，构成了西方乃至世界70-90年代的政治哲学和政治经济学的主导话语。狭义新自由主义主要是指由埃德温·坎（EdwinCannan）创立、以哈耶克为核心的伦敦学派，被认为是最彻底的自由主义。广义的新自由主义包括：货币学派（米尔顿·弗里德曼），理性预期学派（罗伯特·卢卡斯），公共选择学派（詹姆斯·布坎南），供给学派（阿瑟·拉弗、马丁·费尔德斯坦），新制度经济学（罗纳德·科斯道格拉斯·诺思），欧洲的弗莱堡学派（亦称奥尔多自由主义学派，瓦尔特·欧肯、弗兰茨·伯姆）等。在公共政策选择的层面上，美、英两国的右翼党派执政的政府，是新自由主义及其模式的最积极推进者。4新自由主义的代表性著作

哈耶克的《个人主义与经济秩序》、《通往奴役之路》、《自由秩序原理》、《自由宪章》；罗尔斯的《正义论》、《政治自由主义：批评与辩护》、《政治自由主义》；弗里德曼的《实证经济学论文集》、《消费函数理范》、《资本王义与自由》；卢卡斯的《理性预期与经济计量实践》（合着）、《经济周期理论研究》、《经济周期模式》；拉弗的《货币的危机》；瓦尔特的《国民经济学基础》、《经济政策原理》等。5一、主体理论

新自由主义是在亚当•斯密古典自由主义思想基础上建立起来的强调市场导向、主张贸易自由化、价格市场化、产权私有化以及以此为基础的全球化的理论和思想体系。哈耶克1944年《通向奴役之路》是“标志新自由主义创立的宪章”。本质上，新自由主义是资本主义全球化意识形态的右翼理论表现。新自由主义者认为，新自由主义是我们这个时代明确的政治、经济范式——它指的是这样一些政策和过程：相当一批私有者能够得以控制尽可能多的社会层面，从而获得最大的个人利益。新自由主义的主题理论：61、经济理论(强烈主张自由化、私有化、市场化)继承了古典自由主义经济理论的自由经济的思想，并推向极端。认为自由是效率的前提。以个人自由为基础的自由市场制度是效率最高的制度，因而也是最好的制度。

2、政治理论(否定公有制、社会主义、否定国家干预)社会主义就是对自由的限制和否定，因此是一条通往奴役之路，而在任何形式的国家干预都只能造成经济效率的损失。新自由主义的核心主张是尽可能弱化国家的作用，反对政府在微观层次和宏观层次调控市场，强调市场对经济的绝对统治，主张国家仅仅承担界定产权、确保合同的执行以及调节货币供给等有限的经济职能的。7

3、国际关系理论(主张以大国为主导的全球一体化)新自由主义的全球制度安排是由国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行(IBRD)即世界银行（WorldBank）、世界贸易组织（WTO）以及一系列强国的国际政治组织，如西方7国集团（theGroupofSeven）、经济合作与发展组织（OECD）、欧盟（EU）等制定国际规则，维持国际秩序。新自由主义者在提出普遍主义（universalism）的同时又提出了“世界主义”(cosmopolitanism)，强调用全球的而非国家的视角看待国家的界限问题，主张在经济一体化的时代开放国界，以实现世界主导经济的扩张。8二、形成与发展新自由主义产生于20世纪的20年代。20世纪20—30年代，发生了一场以哈耶克为首的新自由主义与以波兰经济学家奥斯卡·兰格（OskarLange）为另一方的关于经济计算问题的大论战。30年代的大危机，全面否定了古典自由主义经济原理：“供给会自动地创造自己的需求”的萨伊定律，以及人们愿意在手头持有更多货币的灵活偏好、边际消费倾向递减、投资边际收益递减等三大心理规律，凯恩斯主义应运而生。七十年代凯恩斯主义陷入困境，冷战结束，英美政府改革运动兴起，新自由主义经过三十年的理论准备，东山再起。西欧诸国的基本党派——中左翼社会党包括社会党、社民党和工党和中右翼基督教民主党，都成为新自由主义的拥护者。进入80年代，以全球化的网络为标志，西方兴起了以高、新科技革命为基础的“新经济”，生产力飞速发展。新自由主义成为以美国为主的国际垄断资本推行全球一体化的主要理论形式。“华盛顿共识”旨在推进自由化、私有化和市场化，标志着新自由主义嬗变为美国的主流经济学、主导价值观和国家意识形态。9华盛顿共识（WashingtonConsensus）1989年，约翰·威廉姆森执笔撰写了《华盛顿共识》。该文件被称为“由华盛顿为基地的机构设计给拉丁美洲国家的各种政策建议的最低公分母”。该文件概要提出了由美国国际经济研究所发起，国际货币基金组织、世界银行、美国财政部以及拉美国家、其它地区部分学术机构代表参加的“华盛顿会议”的10项政策主张：10(1)财政纪律。预算赤字应该被严格控制，以至于国家不必用征收通货膨胀税的方式来弥补财政赤字；(2)公共支出优先性的转变。支出应该从那些政治敏感领域撤出，重新配置到那些经济收益较高且潜在地有助于改善收入分配的领域；(3)税收改革。税收改革包括扩大税基和降低边际税率，其目的是增强激励，在不降低经济繁荣程度的前提下提高收入水平的平等性；(4)金融自由化。金融自由化的最终目标是利率由市场来决定，但是实践表明，在市场缺乏信心的情况下，市场决定的利率往往可能过高，以至于对生产性企业和政府的财务偿还能力产生威胁；11(5)汇率。各国需要统一的(至少是以贸易交易为目的)汇率体系，汇率应该维持在有足够竞争力的水平之上，以此刺激非传统部门的迅速增长，并保证这些出口部门在将来维持竞争能力；(6)贸易自由化。数量性贸易限制应该被迅速取消，而代之以关税，同时关税应该逐渐降低，直到统一的低关税水平10%(至多20%)；(7)外国直接投资。阻碍外国公司进入本国市场的各种壁垒应该被取消，外国公司和本国公司应该被允许在同等条件下进行竞争；(8)私有化。国有企业部门应该实现私有化；(9)放松管制。政府应该取消那些阻碍新企业进入或限制竞争的各种管制措施，并保证所有管制措施都应该以安全性、环境保护和金融机构的审慎监管为标准进行重新审视；(10)产权。法律体系应该在不导致过高成本的前提下提供安全有效的产权保护，并应该在非正式部门提供同样的产权保护。12华盛顿共识指导下的政策实践“华盛顿共识”全面和透彻地表现了新自由主义的价值基点和理论逻辑，实际上提出了新自由主义的经济模式。进入90年代以后，美国政府、国际货币基金组织、世界银行开始借改革之名，并利用贷款附加条件、市场准入等方式，推销“华盛顿共识”，强制性地推动拉美国家进行新自由主义的经济改革，拉美地区成为新自由主义公共政策的最大的试验田。在随后的东亚金融危机中，西方也以华盛顿共识为援助条件，将新自由主义的法则推广到东亚。13华盛顿共识的政策后果在华盛顿共识的指导下，改革初期，改革主观上得到了拉美国内新自由主义知识分子和政治力量的认同，客观上在一定程度上使一些国家实现了从封闭的进口替代模式向外向发展模式的转变，恶性通货膨胀得到有效控制，外资大量进入，国内生产总值年均增长较快，外汇储备增加，宏观经济环境逐渐稳定，甚至一度实现了经济繁荣。但是随后出现两个“失去的十年”，造成“拉美化”现象的严重后果。拉美化是指拉美地区国家在发展过程中出现的以经济危机、政权更迭和社会失范为特征的整体性危机。1997年“东亚金融危机”之后，美国政府、国际货币基金组织、世界银行以接受“华盛顿共识”的政策主张作为东亚国家援助条件，在帮助这些国家度过危机的同时，对其经济复苏和发展造成了严重和长期的影响。与此同时，随着美国“新经济”的泡沫化。“华盛顿共识”的可靠性、有效性，以至新自由主义的合理性、正当性，在发达国家同样面临挑战。14三、争议和反思1、拉美国家“失去的十年”2、“后华盛顿共识”3、“圣地亚哥共识”4、“安然现象”15对华盛顿共识的批评“华盛顿共识”因其浓郁的意识形态特征，被金融大亨乔治·索罗斯（GeorgeSoros）称之为“市场原教旨主义”。批评者认为，新自由主义在经济全球化的背景下过分强调资本和市场的世界属性，同时强调民族国家政府的无为而治，会导致两个方面的严重后果：其一，“弱政府”不能有效地解决国内严重的社会问题：贫富两极分化，生态环境恶化，社会保障缺失，国家防卫能力减弱，公共秩序混乱等等，进而丧失政治合法性的基础；其二，“弱国家”不能有效地应对国际问题，因而，别说占领世界“语义高地”，甚至可能丧失话语权、生存权，间接促成国际政治强权或强权政治。这与民主政治的基本理念是背道而驰的。161.拉美国家失去的十年八十年代的债务危机，“贝克计划”、“布雷迪计划”与拉美国家“第一个失去的十年”九十年代中期以后，墨西哥的“龙舌兰效应”和阿根廷的“探戈效应”与拉美国家“第二个失去的十年”172.“后华盛顿共识”(Post-WashingtonConsensus)1998年1月，经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（JosephStiglitz）提出“后华盛顿共识”的概念。斯蒂格利茨指出“华盛顿共识”的错误在于：（1）把金融自由化当成目的本身，而不是实现有效的金融体制的手段；（2）它将私有化视为比促进公平竞争更重要的目标，结果造成大量“私有化寻租”(即不平等地瓜分已有财富而非创造新财富)；（3）它依赖少数政策工具(如宏观稳定、贸易自由化和私有化)来实现短期目标(如GDP增长)，而忽视健康与教育、可持续发展，尤其是公平社会和民主的发展。18斯蒂格利茨更尖锐批评了以美国为主的发达国家在全球推行新自由主义式的结构调整。在他看来，世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织其实是单一统治秩序下的可互相调换使用的面具。它们共同制定许则，然后在许多国家推行“结构调整”的“四部曲”：第一步，产权私有化，准确说就是腐败化。第二步，资本市场自由化，允许资本自由流进流出。“拯救经济计划”的结果是投机“热钱”单方向不断流出。第三步，价格市场化。引发骚乱和动荡，进而引起资本出逃和政治动荡，使外国公司可以低价并购。第四步，贸易自由化，“消灭贫困计划”。导致这些国家的国际竞争力和国民生活水平进一步降低。19“后华盛顿共识”主张：（1）私有化和金融贸易自由化对制定宏观政策来说并不是目的，而只是促使市场更加有效率和活力的一种手段，而且这种手段必须与监管的竞争政策相结合。在这里，“关键不在于是否私有化或自由化，而在于必须建立一个监管的框架，使金融系统有效地运行，促使宏观经济稳定”；（2）如果不建立一个有竞争的市场，就不可能得到金融贸易自由化的好处.“私人垄断而无竞争对手，效率同样不高，也不会有创新。”；“政府应当成为市场的补充，采取行动使市场运行的更好，纠正市场的失效。”；（4）政府有必要应用更多的政策工具实现“更广泛的目标”，是“相对来说比较狭窄”的目标。所谓“更广泛的目标”，也就是“将发展和改造社会作为其核心目标”，包括提高生活水平，实现持续发展，均衡发展，民主发展，使所有社会集团都分享发展的结果。203.“圣地亚哥共识”1998年4月，鉴于“拉美化”的严重后果，美洲国家首脑在智利首都圣地亚哥举行会议，明确提出了以“圣地亚哥共识”替代“华盛顿共识”的主张。（1）必须减少经济改革的“社会成本”，使每一个人都能从改革中受益；（2）大力发展教育事业和卫生事业；（3）不应该降低国家在社会发展进程中的作用；（4）健全法制，实现社会稳定；（5）提高妇女和少数民族群体的社会地位和经济地位；（6）完善和巩固民主制度。214.安然现象刚刚进入新的世纪，在“新经济”的发源地美国，从“安然事件”开始，爆发了一系列的大公司的丑闻，形成了与“新经济”紧密联系在一起“安然现象”。“安然现象”展现了新自由主义经济模式的重大缺陷。在“新经济”的时代，这些大公司在貌似合法的名义下，屡屡突破道德的底线，违背诚信的原则，在自身获取超额利润的同时，把风险留给了广大的中小投资者，把问题推给了政府，进而引发了金融动荡和一系列的严重的社会问题，直至股市泡沫的破灭击碎新自由主义经济模式的“财富效应”，最后戳破了“新自由主义模式经济神话”。22欧洲自由主义支配地位的动摇欧洲自70年代末至整个80年代的私有化的浪潮，虽一度出现了经济繁荣，但却没有给欧洲带来持续、稳定的经济增长，而且还为此付出了比较惨重的社会代价。进入新世纪之后，以英国为代表，再次进入了周期性的经济衰退。不仅如此，世界范围内的反全球化的浪潮日间强盛，也促使欧洲人进行理性与良知的双重思考。由此导致欧洲广大的中下层民众和知识群体兴起了反对新自由主义及其模式的政治与社会运动，从而迫使西欧两大主要党派进一步拉开与新自由主义的思想距离，修正政治立场。社会党公开提出了其经济—社会政策的三原则，即公平价值与效率价值同等重要、市场手段和国家干预相结合以及积极的福利政策，从而形成与新自由主义对垒的“第三条道路”或“新中间道路”。23第二节公共选择理论

邓肯·布莱克在20世纪50年代首创了公共选择的研究方法。之后，经过詹姆·斯布坎南等人的创造性的努力，公共选择理论（PublicChoiceTheory）在60年代逐渐成型，70年代发展壮大代表人物及著作

邓肯·布莱克的《论集体决策原理》布坎南的《政府与市场》、《两种截然对立的国家观》、《自由，市场与国家》安东尼·唐斯、威廉·尼斯坎南、曼库尔·奥尔森、丹尼斯·缪勒……

24一、理论特点1、问题界定和问题导向公共选择理论指向，政府公共政策的失败和政府公共管理的无能，针对的是凯恩斯主义指导下的国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端，试图解决社会经济持续发展的活力问题。“公共选择”是公共选择理论的切入点。简单地说，公共选择是公共法权和社会法权主体——政府、官僚、政党、选民等的选择，是非市场的集体选择。

公共选择是“集体”以公共产品为对象，通过政治市场按照一定的政治程序做出的选择，

市场选择则是个人以私人产品为对象，通过完全的经济市场做出的选择。25在公共选择理论看来，无论哪种市场、哪种选择，规则都具有极其重要的意义，而公共选择的问题，恰恰在于规则的偏差、缺失和模糊。从“问题”出发，公共选择理论界定了三个研究主题：第一，公共选择行为主体的行为特征；第二，现实民主政治的运行方式，以及如何选择制度、途径、程序以提高公共效率；第三，政府具有天然的自利倾向，而不同的决策规则产生不同的结果预期，因此，有必要重新制定关于公共决策的基本规则。262、传承和借鉴：

公共选择理论直接继承了亚当·斯密古典经济学的“经济人”的概念、假设以及基本理论，并作为自身的理论基点，同时借鉴了美国的联邦主义和宪政主义的理论，又吸收了19世纪末20世纪初瑞典经济学家、瑞典学派的代表克努特·维克塞尔（KnutWicksell）以及意大利财政学派的用边际价值分析来说明公共行动决定的理论、投票数学理论等理论，进而构筑了包括经济人理性行为假定、个人主义的行为偏好、交换的普遍性这样三个维度的综合研究视角，形成了颇具冲击力的“公共选择理论”。273、理论开创和方法创新公共选择理论把传统经济学的理论和方法直接应用于政治行为的分析过程之中，分析的重点在于理性经济人的行为在政治生活领域中表现，即政治的理性经济人如何决定和支配政府行为的集体选择，以及彼此间的交互作用和制约的方式，由此弥补了传统经济学界将政治过程与经济过程截然分开的研究缺陷，进而“提出了公共选择者追求利益最大化与利己主义本性和政治交换过程的性质，即相互尊重契约双方的利益，是经济秩序赖以建立的前提，也是政治秩序赖以建立的前提”的观点，形成了“政治交易”市场的概念和理论。“公共选择”，实际是非市场的集体选择，或者“政治市场”的集体选择。“指的是人们通过民主的政治过程决定公共物品，即把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。这种过程或机制表现的是关于资源配置的非市场决策。”28二、政治与官僚制度的失败理论（一）“政治人”的人性假定存在谬误。传统政治学的“国家”是一种道德神话，政府官员也具有“经济人”的理性思维的利益取向。（二）政府具有犯错误的天然倾向。所谓“天然倾向”，主要指基于经济人的自利动机以及现实的制度设计和制度安排，政府决策失误或失败不可避免。原因包括：第一，政治家与选民都是经济人。在“政治市场”中政治家可以利用优势谋利，而选民缺乏约束。第二，利益集团影响。第三，选举规则问题。简单多数制决策反映中间选民利益，不是最优。第四，决策代价权衡。第五，扩大和延伸决策错误。29（三）政府具有低效率的天然倾向。政府的低效率，主要指政府不能制定和执行确保社会资源得以最佳配置的公共政策，因为:第一，政治家和官员存在追逐私利的倾向。第二，缺乏竞争机制。第三，缺乏激励机制，尤其缺乏降低成本的激励机制。第四，缺乏监督机制。第五，政府存在不断扩张的倾向。30三、政策主张公共选择理论认为，西方社会出现的诸多问题，并不是市场制度的失败，而是政治（政府）制度的失败，准确说，是政府制度安排的失败。所以，有必要以宪政改革为基础，建立一个能够有效地制约政府公共行为的政治决策体系，即公共选择制度。（一）宪政改革。其重点，在于重新确立足以约束政府权力的规则和程序。（二）引入竞争机制。其基本途径，在于打破传统政府机构关于公共物品生产的垄断权，形成竞争结构，进而形成部门间的竞争关系，从根本上消除导致政府低效率的最大障碍。31（三）建立激励机制。其要点，在于引入商业式的利润观念，建立与个人和部门利益直接挂钩的财政预算制度。（四）改革税制。改革税制的基本思想，在于确立对政府无限权力的宪法性约束，改革要点在于确立关于政府税制的制度性约束，即公民的以税基、税种、税率结构为要项的公共选择制度。应当从两个方面控制公共预算制度：其一，收支平衡，通过政府公共财政预算批准程序，保持公共预算收支平衡；其二，增长平衡，即要求政府的收支增长，直接与国民经济的增长挂钩，保持合理的比例。（五）监督政府。通过外部专家委员会，定期审核政府工作，是对政府进行有效监督的新的方式。应采取随机抽选和打破格式化工作方式等设计消除弊端。32四、争论（一）关于经济人假说。批评者认为，“公共选择理论作为一种对政治行为动机的描述是不真实的”。作为公共选择理论的逻辑起点，经济人假并不是关于人类动机的一种全面的看法。关于人类动机的全面的看法是，“人类行为中普遍共存着关心自己和关心他人的动机”，人不但是“经济人”，而且是“社会人”，不但是“简单人”，而且是“复杂人”。（二）关于方法论。批评者认为，公共选择理论的研究方法的缺陷，导致了其结论的偏误：其一，建立在单一经济人动机基础上之上的理论体系，存在一个无法解决的矛盾，即单一经济人动机不能创造和支撑法律、文化和伦理道德的存续，进而，根本无法产生他们所推崇的有效率的生产组织和有效率的市场关系；其二，其分析论证更多是基于假设性或先验性的逻辑推导，而不是基于对实际过程的全面、深入的观察，因而缺乏必要的实证基础。33（三）关于政府失败。过分强调市场对政府失败的纠正作用而拒绝承认政府对市场的纠正作用，于事实判断和价值判断都是偏颇的。全面和客观的观点是，政府与市场其实都存在先天性的缺陷，又都是维系社会存在、推动社会进步的基本力量、基本形式、基本需要。政府与市场性质和功能完全不同，二者之间此消彼长的动态平衡推动了社会的持续发展。我们的任务不是简单地削弱政府，而是要寻求政府作用和作用方式的合理的界限，寻求理解市场，并懂得如何与市场共舞的明智的政府。34第三节新制度经济学

罗纳德·科斯1937年发表《企业的性质》，标志着新制度经济学（NewInstitutionalEconomics）的开端。1960年《社会成本问题》发表后，由于其中的关于产权和交易成本的新颖和深刻的经济思想而迅速引起了广泛的关注。以上两篇论文奠定了科斯交易费用理论（TransactionCostTheory）的基础。35科斯定理1966年，乔治•斯蒂格勒（GeorgeStigler）在教科书《价格理论》中加入《社会成本问题》一文，明确定义了“科斯定理”（CoaseTheorem）。“科斯定理：在不存在交易成本和谈判成本的条件下，受外部性影响的各方将会就资源配置达成一致意见，使这种资源配置既是帕累托最优的，又独立于事先的产权安排。皮古的观点是错误的；要解决外部性问题，无需政府的干涉。”一般认为，科斯定理包括两部分：第一定理是：在交易成本为零的条件下，权利的初始界定的重要性并不影响效率，即不管如何界定产权，市场交易都将导致资源处于帕累托最优状态；由于现实中交易成本不可能为零，资源配置的帕累托最优状态是不可能实现的，引出科斯第二定理：在正交易费用条件下，交易权利的初始配置将影响交易效率，由此揭示了界定产权的重要性。36新制度经济学的代表人物和著作道格拉斯·诺思（DouglassNorth）的《制度、制度创新与经济绩效》、《经济史中的结构与变迁》、《西方世界的兴起》等，奥利弗·威廉姆森（OliverWilliamson）的《反托拉斯经济学——兼并、协约和策略行动》、《治理机制》、《资本主义经济制度》等，哈罗德•德姆塞茨（HaroldDemsetz）的《企业经济学》、《所有权、控制与企业》、《竞争的经济》，阿蒙·阿尔钦（ArmenAlchian）、约伦·巴泽尔（YoramBarzel）、加利·贝克尔（GaryBecker）、希克斯·阿罗（KennethArrow）、乔治·斯蒂格勒等。1974年，这些以制度为中心逐步发展起来的庞杂的学说经威廉姆森命名被称为新制度经济学。37一、理论创新

新制度经济学创造性地提出和论证了新的基本的理论命题：

制度是经济发展和经济运行中的内生变量。1、修正和扩展新古典经济学关于理性经济人的理论假定。科斯指出：当代制度经济学应该从人的实际出发来研究人，因为实际的人是在由现实制度所赋予的制约条件中活动的。“制度经济学的目标是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中做出决定和这些决定又如何改变世界”。2、创造性地提出和论证了产权制度、交易成本、信息、制度创新等新的概念以及以制度作为内生变量的分析方法，探讨了制度变迁的规律及其对经济发展和运行效率的影响，进而引发了经济学革命，并且在法学、政治学、社会学等领域产生了广泛而重要的影响，甚至为整个社会科学注入了活力。38科斯在《企业的性质》中提出了“交易费用”的概念交易费用是达成一桩交易所要付出的时间、精力和金钱（不包括作为交易费用的某种商品的价格）。在交易费用的基础上，科斯指出“企业是市场的替代”，认为当市场上的交易费用大于企业内部的生产成本时，企业就不会在市场上购买，而会在企业内部生产。市场机制总是能把企业对市场的替代限度调节到能使社会总成本最小的程度。科斯在《社会成本问题》中，提出了“产权界定”。科斯认为，传统的通过政府管制解决外部性的办法并不合理，合理的替代性的选择在于界定产权。只要产权明确，市场就可以自行解决交易问题。因为，只要明确界定双方的产权或权利，双方就会通过市场机制自行寻找使各自损失最小化的合约安排，使社会成本最小，而不需要政府的干预。这一研究开创了“法-经济学”研究的先河。科斯认为，如果交易费用为正，那么不同的以界定产权为核心的制度（法律）安排会促成不同的资源配置及其结果，即制度安排直接影响经济效率。进而，采取什么样的制度安排取决于何种形式的交易费用或交易成本最低。这样，制度就成为经济学的分析对象和内生变量，可以互相替代，进行选择或安排。39“诺思悖论”“诺思悖论”：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。诺思悖论描述了国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系。国家通过提供作为公共产品的制度，介入产权安排和产权交易、界定、保护和实施产权，追求国家或公共利益最大化,成为强制性变迁的主体。在此意义上，没有一个明智政府的积极促进，任何经济增长都是不可能的。与此同时，国家及其代理人政府官员要追求国家利益、个人利益的最大化。国家权力介入产权安排和产权交易，致使国家及其代理人可能与旧制度中的既得利益集团结合在一起，形成资源垄断，进而形成对个人财产权利的限制和侵害，造成所有权的残缺，导致无效的产权安排，使任何创新都变得毫无疑义，导致经济的衰落。诺思使人们进一步理解了在关于长期变迁的分析中，国家是经济史研究的核心。40诺斯从制度变迁的角度，回答了一个重大问题，为什么有的国家可以持续几个世纪的经济快速增长，有的国家却停滞不前甚至每况愈下？《西方世界的兴起》指出，“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在欧洲的发展正是西方世界兴起的原因所在”。在诺思看来，原因就在于有的国家建立了明晰的产权制度，进而通过制度安排对发明创造的产权实行了有效的保护和激励。结论是：无论国家或企业，率先的制度创新如同率先采用先进的机器设备一样，可以得到超过平均利润的社会回报。41二、主要理论

制度制度是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”制度是一种稀缺性的资源，是一个非常重要的经济变量。制度能够降低交易费用，为合作创造条件，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，优化资源配置，提高经济效率，因而是经济增长的关键性因素之一。新古典经济学解决的是资本、劳动力、土地等生产要素的稀缺及其配置问题，新制度经济学要解决制度稀缺如何在市场竞争的条件下通过制度创新达到最佳配置的问题。

42国家国家因其界定和明晰产权、降低交易费用的独特职能而在制度合成的过程中发挥着不可替代的作用。但是，从历史上看，国家使社会福利最大化与使统治者岁入最大化的双重属性，经常导致国家产生低效率的所有权，即国家的所有权制度安排偏离社会经济持续增长的方向。不仅如此，关于国家的初始的制度安排不仅会限定当期的资源组合，而且会导致制度变迁的某种“路径依赖”（pathdependence）。这就形成了诺斯悖论。

43解决悖论在于不断进行制度创新。制度创新是一定的社会行为主体基于潜在的外部收益条件的改变（经济规模扩大、技术进步、风险或交易费用降低等），进而产生使外部收益最大内在化的获利动机及现实诉求，为此通过复杂的交互作用的过程促成的新的制度安排。制度创新可以在一个动态变化的过程中不断界定和明晰产权，从而形成关于创新的激励机制，降低‘搭便车’等机会主义的可能性，降低交易费用，解决制度的不均衡问题，并减少未来的不确定因素，不断实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换，最终促进经济的不断增长。政府发动的制度创新由于不存在“搭便车”的自利行为倾向，而且实现一致性的组织成本较低，具有明显的创新优势，然而，政府主导的制度创新亦存在“政策失败”的潜在风险。44三、关于新制度经济学的争论

批评意见认为，新制度经济学是在新古典主义经济学的分析框架内修正和扩展的，所以，同样不可避免地具有新古典主义经济学的理论局限性。1、“经济人”基本假定存在悖论“新制度学派一方面希望突破新古典的局限，从人的实际出发来研究人，一方面又受新古典的局限，不可能正视现实人的社会性；一方面改良了经济人的非现实性特征，一方面又不能不拘泥于超现实的经济人假定。”2、“制度节省交易费用”基本命题上存在悖论制度自身成本高昂，使制度选择成为重要的问题。45（三）假设条件错误。第一，假设交易费用为零。在进行经济活动过程中，交易者为自愿缔结契约和达成协议交易所必须耗费的各项费用的总和就叫交易费用，包括市场调查、信息收集、条件谈判、起草合同等等活动所要付出的成本。交易费用不可能等于零的。第二，忽视“策略性行为”。所谓“策略性行为”，即交易者利用现实存在的条件使个人利益最大化的行为选择。“策略性行为”是现实社会普遍的人类行为。因此，即使交易费用为零，由于“策略性行为”的存在，社会仍然达不到最有效率的状态。第三，忽视现实收入分配的效应。“科斯定理所追求的只是最低的成本和最大的产值，至于说谁来支付最低的成本或享用最大的产值则不在该定理涉及的范围之内。”46第四节新公共管理

新公共管理（NewPublicManagement）亦称管理主义（Managerialism），“后官僚制理论”、“市场化公共行政理论”、“企业化政府管理理论”、“服务行政理论”、“新治理”(New

Governance)等等。新公共管理理论对近数十年发达国家行政改革的过程中有相当的影响。被冠之以多种名称，如“新公共管理派”、“新公共管理思潮”、“新公共管理运动”等。新公共管理理论及其指导下的行政改革实践不尽相同。47新公共管理的代表著作克里斯托弗·波利特（ChristopherPolitt）和海尔特·鲍克尔特（GeertBouckaert）的《公共管理改革：比较分析》，波利特的《管理主义和公共服务》，欧文·休斯（OwenHughes）的《公共管理导论》，简·莱恩（Jan-ErikLane）的《新公共管理》，汤姆•克里斯滕森（TomChristensen）和佩尔•靳格莱德（PerLagreid）的《新公共管理——观念与实践的转变》，巴瑞·波兹曼（BarryBozeman）和杰夫·斯特劳斯曼（JeffreyStraussman）的《公共管理战略》，世界经济与合作组织的《公共管理发展》，以及戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》，戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克（PeterPlastrik）的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》、《政府改革手册：战略与工具》，丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗的《制高点—重建现代世界的政府与市场之争》等等。48一、基本概念

理论假设：“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”另一假设：政府需要大大提高公共管理的绩效，而私营部门的效率普遍高于公共部门。推论：政府过行政改革进行自我解构(deconstruction)，全面引进私营部门的管理模式，塑造“企业型政府”，是政府改革和发展的方向。49三种观点：

1.新公共管理主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则构成。强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。

2.新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估,以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。

3.新公共管理有这样几个中心学说:以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。50

二、主要理论

伦敦经济学院院长克里斯托弗·胡德将新公共管理概括为:1.向职业化管理的转变；2.标准与绩效测量；3.产出控制；4.单位的分散化；5.竞争；6.私人部门管理的风格；7.纪律与节约。51经合组织（OECD）公共管理委员会认为：公共管理的新范式已经出现，其主旨意在不太集权的公共部门中培养绩效取向的文化。其特征是：1.从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果；2.用分权式的管理环境取代高度集权的科层结构3.灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制；4.极大地关注由公共部门直接提供服务的效率，5.其核心目的是为了强化指导政府发展，52另有学者认为，新公共管理的主要特征集中在8个方面：1.政府的宏观调控替代了政府直接提供公共服务；2.公共决策程序的简化与灵活化；3.节约公共开支以开展革新实践；4.公共权力分散化、决策与执行机构相分离并建立常任文官主导的自治执行局；5.为竞争而实行私有化政策；6.推重灵活的领导风格与人事管理程序；7.伴随着决策权、管理权的放宽而产生了公务员的公共责任制；8.实现以客观事实、既定结果（政府绩效）和“顾客”为导向的公共政策选择。53还有学者认为，新公共管理是一种范式，作为管理方法具有以下特点:1.这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法(强调效率、结果和服务质量)。2.分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身,由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其它利益团体的反馈。3.可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法,从而提供成本节约的政策结果。4.关注权威与责任的对应,以此作为提高绩效的关键环节,这包括强调明确的绩效合同的机制。5.在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。6.加强中央战略决策能力,使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。7.通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。8.宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。54公共事务研究一种与新公共管理有着密切联系的研究方向是公共事务（Publicaffairs）。他们主张，应当随着社会的发展，对传统的公共行政进行再认识，公共行政应当向公共事务（Publicaffairs）领域拓展。后者是一个“介于‘政府行政管理’与‘营利性工商管理’之间的一个宽广的‘中间带’”。作为一种具有代表性的观点，《美国新闻和世界报告》（USNewsandWorldReport）于1998提出了“公共事务”所涵盖的10大领域：都市管理、犯罪管理、环境管理、卫生政策与管理、信息与科技、非营利管理、公共财政与预算、公共管理、公共政策分析、社会政策。55三、政策主张

针对传统行政理论，新公共管理提出了截然相反的“政府有限”论和必须以市场来解救“政府失灵”的新公共管理典范。其政策主张大体可归纳为：

1、改造公共部门2、引入企业管理模式3、建立顾客导向4、引入竞争机制5、重视行政结果6、推行社会合作56其中，改造公共部门的直接目标包括:(1)提高公共部门的资源配置的效率和工作效率；(2)增加政府的各种计划、项目的有效程度；(3)通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模，削减政府的预算开支；(4)丰富和改善公共部门提供的产品和服务的质量；(5)增强公共服务对公众需求的反应力，使之更加容易获得公共服务；(6)增加行政行为的透明度，使公共权力内部化的机会最小化；(7)完善公共机构的责任机制，使公共机构及其主管人员更好地对政务官和议会负责。为了实现以上目标，有必要实行另外一些新公共管理的原则和方法。57其中，建立顾客导向的意义在于：公共目的即实现公民和公众利益，才是关于公共行政研究和政府管理的最终价值判断标准，才是人们真正关注的焦点，公民和公众才是公共行政研究和政府管理的最终评判者。因此，建立顾客导向制度是开创民主行政研究和服务型政府的基础。为了实现顾客导向制度，公共部门有必要提出明确的服务标准，向顾客做出服务承诺，实行顾客意见调查，以实现改善公共服务质量的目的。58其中，重视行政结果目的是实现由规则驱动型组织向任务驱动型组织的转变。“解决问题”是新公共管理的核心理念。其中，推行社会合作是指政府与企业，政府与非政府组织合作59四、关于新公共管理的争论

1、意识形态狂热2、背离公共部门社会价值3、理论基础存在偏差4、“顾客满意”值得怀疑5、放弃政府职责、逃避政府责任60批评认为——1.管理主义是一种意识形态狂热，其主体理论是“新泰勒主义”，在其中心主旨——降低成本方面并没有明显的成效。政府的公共开支仍然巨大，公共服务却不如从前。在理论上和实践上并无建树。2.一般管理论混淆了公私部门之间的本质区别。其根本错误在于忽视了公共行政的源于民主政治理念的“公共”本质，而这种忽视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性，而公共性的丧失将导致公共管理正当性的丧失，最终丧失公共管理的价值。61公共管理与私人管理在所有不重要的层面上是相同的，而在所有重要的层面上却是不同的。公共管理与私人管理的目标不相同。私人部门以赢利为基本目的，利润是其价值基点，具有单一使命和单一价值。为此，私人部门合乎逻辑地要强调“三E”即经济、效率与效能等工具理性。公共部门必须承担维护国家宪政原则和宪政体制的使命，维护自由、民主、平等民主社会的基本价值，兼顾国家利益、民族利益、公民权力、公民权益、公共利益、公共道德、社会正义、社会公平、社会责任、国际义务、国际道义等结构复杂的多元价值。因此，公共部门不能，也无法追求工具理性。一般管理论以效率为导向的工具理性引导人们关注手段而非目的，在根本上背离了公共部门社会价值。更何况，“在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法”。623.管理注意的自由主义经济学基础存在太多的争论4.顾客满意标准令人怀疑。政府和公民具有多重身份和相互关系，将公民降低为顾客是不恰当。多元社会中评价主体的确定也是一个问题。政府是公共服务的提供者，但同时也是法律的执行者和管制者，需要抑制公民的某些需求。5.新公共管理的市场化的改革措施，放弃了政府的公共服务职能，逃避了政府责任。市场化使公民对政府的诉求和监督将转换为与为与组织和利益集团间的博弈。扭曲了民主社会的基本价值。另一种潜在的可能，是政治领导人基于政治立场而选择高级文官，诱发政治腐败，或者政府官员变成了“老板”，诱发权力滥用。63第五节第三条道路

“第三条道路”（TheThirdWay）是西方国家面对新世纪的挑战所选择的一套理论和政策的体系。寻求经济发展和社会公平分配之间的平衡点，是第三条道路关注的核心问题，既能保持经济的可持续发展，又能逐步改善中下阶层的社会福利，是第三条道路的目标。20世纪90年代，美国总统克林顿率先把其新的政治经济策略称之为“第三条道路”。第三条道路逐渐演变成欧美国家以至新兴国家的一种新的政治思潮、新的政治运动，成为欧美中左派政党的政治标识，并成为以美国的克林顿政府、意大利的普罗迪政府、法国的若斯潘政府、英国的布莱尔政府、德国的施罗德政府为代表的许多国家政府的公共政策的基调。64第三条道路的最有影响的著作安东尼·吉登斯的《超越左和右》、《第三条道路：社会民主主义的复兴》、《第三条道路及其批评》、《失控的世界》布莱尔的《新英国：我对一个年轻国家的展望》、《第三条道路：新世纪的新政治》

65一、概念和理念

安东尼·吉登斯认为，第三条道路的紧迫性来自当前正在发生的两场革命，即全球化和知识经济。正是全球化和知识经济的全面渗透，催生了新的政策议程和新的政治文化。新的政策议程的中心问题，是如何实现两个融合（two

inclusions），即与世界融合为一体和实现国内的社会融合，超越传统的左与右的两难境地，使古老和传统的社会正义所包含的那些价值重新焕发生机。66第三条道路的6项原则：1.超越左、右划分的旧思维；2.国家、市场和市民社会之间的有效平衡；3.责任与权利相平衡的新的社会契约；4.发展一套广泛的供给经济学的政策以使经济增长与福利国家的结构性改革协调一致；5.平等与社会多样性原则的统一；6.重视全球化。

67二、主要理论

1、在政治价值方面，主张打破传统的“左”与“右”的两分法

第三条道路在继承老左派的社会正义观点并作为自己的核心价值的同时，抛弃了阶级政治，转而寻求一种跨阶级的支持。与此同时，第三条道路一方面拒绝新右派的极端自由主义，主张个人自由依赖于集体资源，认为好政府是自由发展和扩散的必要支持，另一方面又反对威权主义和排外主义。2、在经济体制方面，倡导一种混合经济不是要在国有和私有之间取得平衡，而是要在管制与解除管制、社会生活的经济领域与非经济领域之间取得平衡。683、在国家功能问题上，试图分解国家的权力

第三条道路认为必须超越社会民主党扩大政府干预范围与新自由主义者缩小国家作用的主张，认为民主制度现在面对的是民主之间不平衡的危险而非敌人，自由民主的衰落是因为它的民主性不够。新的合法性的源泉就在于分解国家的权力，明确新的民主国家的特征，其中，不断扩大共同体，复兴市民社会是基本的路径。4、在国家主权问题上，强调建立世界主义的民族国家全球秩序不可能以完全市场化的方式继续下去，有必要重新肯定民族国家作为稳定全球秩序的一种力量的重要性，在一个世界主义的世界中为民族国家寻找到一个新角色，即世界主义的民族国家。世界主义的民族国家认同在其它民族国家的认同上更为开放、更令人信服。5、在福利国家问题上，主张变社会福利国家为社会投资国家第三条道路承认福利国家存在致命弱点，但同时坚持“享有社会福利是公民合法权利”，主张对福利国家进行彻底的改革，实现两个转变：“社会福利国家”向“社会投资国家”的转变，“消极福利”向“积极福利”的转变；一个平衡：社会保障制度中权利与义务的平衡，同时广泛建立风险共担（stakeholding）的新的社会关系和社会机制。69三、关于第三条道路的争论1．虚无空洞，难于把握，而且没有方向。“第三条道路”是在与古老的社会民主和新自由主义对比的基础上以否定形式作出定义的。没有给出积极的定义。具有模糊性。2．没能保持左派的适当观点，滑向了保守主义。专注于政治中间路线与左派的目标毫不相容。关注中间阶级是“传统而又落后的观念。”其保守还体现在它关于家庭和控制犯罪的观点中。留给个人自由的空间太少。3．接受了新自由主义的框架，特别是其对全球市场的关注。第三条道路的主要关注点是全球化和信息革命。但它把全球化看作是既定的事物，没有对收入、财富和权力的不平等表示异议。在限制政府和国家的作用方面，又接近新自由主义者。批评者们认为，国家与市民社会并非水火不容。704．本质上是盎格鲁—撒克逊的方案，深深刻着它得以产生的社会的烙印。在盎格鲁—撒克逊社会不平等突出的背景下提出的政策对社会正义更发达、具备更全面的福利保障的社会（如北欧国家）而言，没有多大意义。反而是一个倒退。5．除了让市场说了算之外，没有明确的经济政策。这使得第三条道路政治易于摇摆不定，漫无目标。第三条道路正赶上了一轮经济繁荣期，一旦出现经济下滑，它将难以应对。6．同它的两个主要辩论对手一样，第三条道路除了象征性的承认之外，对生态问题没有有效的应对方法。第三条道路接受了全球化，支持技术变革，默认和漠视生态破坏。生态主义者则认为，预防是惟一出路。71第六节治理理论英语的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。1989年，世界银行首次使用了“治理危机”(crisisingovernance)来概括当时非洲的糟糕的发展情形。与国家的公共事务相关的管理活动和社会经济领域以及政治发展研究中，治理理论（GovernanceTheory）是一种关于政府与公民共治的价值追求。72治理理论代表人物和著作詹姆斯·罗西瑙（JamesRosenau）的《没有政府统治的治理》、《面向本体论的全球治理》，鲍勃·杰索普（BobJessop）的《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，罗伯特·罗茨（RobertRhodes）的《新治理：没有政府的管理》，格里·斯托克（GerryStoker）的《作为理论的治理：五个论点》，让-彼埃尔·戈丹（JeanPierreGaudin）的《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，弗朗索瓦-格扎维尔·梅理安（FrancoisXavierMerrien）的《治理问题与现代福利国家》，戴维·赫尔德（DavidHeld）的《全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化》，奥兰·扬（OranYoung）的《国际规制》，拉尔夫·达伦多夫（RalfDahrendorf）的《论全球化》，马丁·休逊（MartinHewson）的《走向全球治理理论》等。73一、治理概念区分治理（governance）与统治（government）是正确理解治理的前提条件。少一些统治，多一些治理（lessgovernment,moregovernance）。观点之一：治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为：治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用。74观点之二：全球治理委员会1995年发表的《我们的全球伙伴关系》报告提出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动,而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。75观点之三：格里·斯托克梳理了5种主要的观点。（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任；76（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任；（5）治理意味着办好