我国巨灾保险的现状及发展策略

我国巨灾保险的现状及发展策略四川汶川特大地震发生后，中国人民保险集团公司在第一时间启动应急预案，全力组织抗震救灾理赔工作，并为参加抢险救灾的官兵、国家紧急救援队等免费提供意外伤害保险和医疗保险保障。这场地震灾害给当地人民群众的生命财产造成重大损失，使人们深切感受到建立巨灾保险机制的必要性和紧迫性。

我国是受巨灾影响最为严重的国家之一，加强对巨灾风险的管理十分重要和迫切

巨灾属于发生频率较低但破坏性极强、造成严重人员伤亡和经济损失的风险。我国幅员辽阔，气候多变，自然环境及地质构造复杂，是世界上自然灾害类型多、发生频率高、分布地域广、灾害损失严重的少数国家之一，其中以地震、洪水、台风所造成的损失最为惨重。巨灾对经济发展、人民生活以及和谐社会建设构成严重威胁，进一步加强巨灾风险管理、提高应对巨灾能力成为摆在我们面前的一项重要课题。

在巨灾风险管理方面引入巨灾保险机制，已成为全球通行的有效做法。巨灾保险机制是以保险的巨灾风险管理功能为基础、辅以政府必要的引导及财政税收等政策的支持和保障而形成的一套综合性巨灾保险保障制度安排，是巨灾风险管理的重要工具。从全球看，巨灾保险已成为各国综合灾害防范和救助体系的重要组成部分，在灾害防范、灾害应急处理以及灾后恢复重建等方面发挥了积极作用。2007年，全球保险业承担了40%的巨灾损失。

我国目前的巨灾风险管理是由国家财政支持的政府主导型模式，巨灾风险的补偿多采取财政补贴、救济和捐赠等方式进行。在这种模式下，巨灾风险往往给政府财政预算构成较大冲击，增加了政府当期财政支出的压力，加大了财政安排的不确定性，影响到其他方面的财政投入。而且，财政往往只能提供灾后的基本补偿，而仅依靠财政补助难以全面迅速地开展灾后重建以及恢复正常的生产生活。另一方面，由于巨灾保险机制不健全，保险的作用尚未充分发挥出来。保险公司由于缺乏相应的政策支持，加上巨灾风险的分散渠道有限，商业化经营无法单独承担巨灾风险。在今年初我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害中，保险业赔款仅占直接经济损失的5%左右。同时，由于巨灾发生概率低，人们存在侥幸心理以及过度依赖政府，加上缺乏基于公共赈灾的相关强制保险措施，因而我国公众主动购买保险的意识不足、意愿不强。

保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在巨灾风险管理方面具有独特优势，能够发挥更大作用

从全球的通行做法和近年来的灾害教训看，建立巨灾保险机制有利于构建包括政府、市场、社会的多层次巨灾风险补偿框架，对完善我国巨灾风险管理机制具有重要作用。但我国保险业处于发展初级阶段，尚难以满足社会的保险需求，尤其是保险补偿过低，满足不了社会巨灾保障需求。我国保险业发展滞后表现在保费收入、保险深度和保险密度等指标远远低于发达国家，甚至低于有些发展中国家。保险业发展与国民经济发展不相匹配，这不仅与保险业在我国经济生活中的地位不相称，而且与世界其它国家的保险业发展趋势及发挥作用严重不符。此外，我国保险业在灾害管理过程中存在以下问题：保险业整体实力不强，承保能力较弱自1980年恢复国内财产保险业务以来，经过二十多年的发展，我国财产保险市场取得了巨大的发展，其中财产保险的保费收入从1980年的4.6亿元增加到2005年的1229.9亿元，平均增长率为25%，高于15.9%的同期国内生产总值平均增长率；财产保险的保险深度与密度都以较快速度大幅度提高，财险密度从1980年的0.48元/人增加到2005年的94.06元/人，财险深度从1980年的0.10%提高到2005年的0.67%。但总体而言，我国原保险市场的巨灾风险分散能力仍非常有限。市场供给能力是整个保险市场最大能够承保的风险总量。为保证偿付能力，各国一般都要求保险公司的最大自留保费为资本金加公积金的一定倍数。因此，一国保险市场的资本金总量可以用来衡量一国保险市场的供给能力。而2001年我国财险市场前9家主要公司的最大自留承保能力仅为693.67亿元人民币，约合不到90亿美元，而2001年全球“财富500强”中排名最后的一家财产保险公司——日本安田火灾海上保险公司一家的营业收入就达到了113.06亿美元。可见，我国财险市场的供给能力非常有限。我国是地震、洪水等自然灾害的多发国家。随着我国经济发展，人口密度增大、财富集中程度上升，自然灾害造成的经济损失和人员伤亡日益严重，对我国经济发展和社会稳定构成了重大威胁。我国各类自然灾害造成的经济损失的补偿严重依赖于国家财政，使本已紧张的国家财政承受了巨大的压力。保险这种社会化的风险损失承担机制在管理巨灾风险方面的作用远未发挥出来。保险保障不足，给灾后群众的生活和重建造成极大困难。在广大农村，常年受到各种不同程度的自然灾害等袭扰，全国平均每年成灾面积占总耕地面积的10.7％，成灾率为40.3％，严重影响农业的丰收和农民的生活。尽管损失严重，但由于对低收入的农民来说，为不可预见的灾害事故购买保险是一项十分奢侈的支出，因此，他们很少通过购买保险预防灾害事故，享受不了相应的保障。近几年来，由于农民收入水平低、保险意识不强，缺乏相应的政策支持，商业保险公司缺乏经营积极性，导致农业保险逐年萎缩，险种不断减少，保费收入大幅下降。2005年我国农业保险保费收入7.5亿元，仅占全国财产险保费收入的0.6%。说明我国低收入阶层受到的保险保障程度低，也削弱了保险业在农村自然灾害管理中的作用。巨灾风险的管理水平低，技术不成熟目前，我国保险业尚未建立完备的风险数据库，灾害信息发布和统计不充分，相关信息不能够实现共享，对各类灾害事故的认识不足，客观限制了保险业防灾抗灾的能力，不利于保险业对数据进行统计分析，也不利于对防灾防损工作的指导。我国保险公司在扩展保险业务时，在承保前的风险评估能力不足，单纯注重保费收入增长，而防灾防损工作相对薄弱，特别是防灾技术不足，专业人才缺乏。此外，我国尚未建立应对灾害事故的保险制度，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，直接影响到保险业发挥灾害管理作用。当前我国巨灾保险业务是以商业化模式运作的，但由于巨灾保险风险较高，各家保险公司受偿付能力的限制，在20世纪90年代后期，分别对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模、有限制承保的政策，以规避经营风险。由于巨灾造成的后果十分严重，没有巨灾保险保障，对我国居民的家庭财产安全构成重大隐患。通过建立政策性家庭巨灾保险制度，确立社会成员、政府和保险机构合理的风险分担机制，可以在很大程度上减轻国家财政压力，转变目前巨灾损失补偿过分依赖政府财政的局面；也可以改变由于国家财力有限，损失补偿资金严重不足，受灾群众的经济损失得不到及时有效补偿的状况。建立完善的巨灾保险制度是一项艰巨的系统工程，巨灾保险因其风险的集中性和损失的巨大性，仅凭政府或单纯保险公司商业运作都无法完全承担。因此，通过政府的政策支持，充分发挥保险业在社会管理中的作用，让保险业充分参与灾害补偿对我国有极为重要的现实意义。整体性巨灾损失补偿机制的思路第一，从保险的定义和发展层面来看。保险是集中多数人的力量承担风险的机制；按照大数法则，调动所有面临相同风险的人身和财产等资源，本身就是一种资源整合机制。在风险分散与风险配置方面，保险机制有着自己独特的优势。

保险的起源与发展历程中，首先是1666年伦敦大火后，原保险（直接保险）出现；后来保险技术进一步发展，共同保险和再保险逐渐诞生，风险的分散超越了一个国家的范围而得以在全球范围内分散；通过保险、共同保险和再保险机制发挥作用可以整合全球保险业的资源，以应对巨灾风险对保险业的挑战。第二，从政府对巨灾的救助来看。政府可以调动全社会的力量应对巨灾事件，如综合运用法律、行政、经济等手段，集一国之力或地区整体力量应对巨灾。但巨灾损失的特性决定了其对社会造成严重影响，需要动用全社会力量综合解决，亟需转变以往的巨灾应对策略，即政府从灾害的事后补偿转变为事前预防事中应急管理和事后补偿并重，从注重工程手段（建坝、修水库等）转向非工程手段（或者二者结合），从单一的巨灾补偿机制转向注重灾害全过程、多因素整体性补偿机制转变。第三，20世纪末，保险市场与资本市场逐渐结合起来，巨灾风险被分散到实力强大的资本市场上，实现了保险市场与资本市场的整合。保险市场和资本市场的整合，拓展了巨灾风险的可保性，同时提升了人类应对巨灾的能力。第四，从风险管理的角度来看。主要是论述公司整体性风险管理概念的发展与保险的发展。其历程包括：（1）“二战”后公司风险管理出现整体性解决机制（方法）；（2）保险从原保险到再保险到ART等新型保险方式的演进。

第五，从人与自然的关系来看。人类的行为对自然界造成巨大的影响，自然界又反过来进一步影响人类的生存方式。人类应当调整自己对待自然的方式，转变掠夺自然的理念，使人类与自然的关系更加融洽、和谐。第六，从哲学的高度来看。整体性损失补偿机制充分地体现了系统论的观点。从原保险与再保险的整合，到保险业与资本市场的整合，从微观企业的风险管理扩展到整个社会的风险管理，继而发展到社会各界运用各种有效资源，充分参与到巨灾损失补偿机制之中，最终达到最大程度的分散风险与补偿损失，减少巨灾所带来的社会连锁性冲击。这一切思路的出发点，就是将巨灾风险及其损失补偿机制视为一个前后联系、有机统一的整体，在唯物辩证法和系统论等哲学观点的指导下，构建整体性的巨灾损失补偿机制和制度。在雪灾和汶川大地震发生后，中国人保、中国人寿、中国平安、太平洋保险等立即启动了重大灾害理赔机制。针对今年初直接损失达1111亿元的雪灾，保险业共支付了10.4亿元赔款，所占比例不到1%，与发达国家平均36%的灾害保险赔付水平差距较大。而此次震灾属于保险理赔范围的险种仅占5%左右。几乎所有的发达国家都建立了巨灾风险保险体系，受灾群众可以通过理赔款重建家园，同时国家负担也相应减轻。为此，保监会正在酝酿建立相应的巨灾风险保险体系和巨灾基金。至于建立巨灾基金的具体操作模式，最有可能的情况是，巨灾基金由中央、省、地市三级财政共同出资。之后，各类保险经营主体可按商业再保险的原则，向巨灾基金购买再保险。2008年9月25日，由中国保监会和四川省人民政府共同主办的“巨灾风险管理与保险”国际研讨会在成都召开。来自国家有关部委、甘肃、陕西等5省市的领导、四川省政府各部门及市州政府、中国保监会系统、学术界、各中外资保险公司的200多位代表出席了研讨会。四川省省长蒋巨峰和中国保监会副主席周延礼分别作了重要讲话，15位来自政界、学界、业界的中外专家、学者，围绕研讨会主题发表了精彩的演讲，提出了许多建设性意见和创新性的观点，为推进我国巨灾风险管理体系的建立奠定了一定的理论基础。本次研讨会概括起来，有以下几个特点：一是以国家建立长期防灾减灾机制为着眼点，切合实际，主题鲜明。演讲嘉宾紧紧围绕“巨灾风险管理与保险”这个主题，从不同视角进行阐述，将涉及巨灾风险管理方方面面的问题进行了深层次的研究与探讨，总结了宝贵的经验。二是层次较高，得到了社会各界的高度重视。出席研讨会的既有各级党政领导也有来自海内外学界、业界的知名专家学者，既有理论研究人员也有资深实际工作者，都对巨灾风险管理与保险表现出极大的关注与热情，积极参与推进我国巨灾保险体系的建立与完善。三是理论研究有深度，内容丰富，视野开阔，涵盖面广。演讲中既有理论的论述，又有实践的探索，既有国外成熟经验的介绍，又有建立中国特色巨灾风险管理机制的建设性意见，较好地总结了海内外相关方面的理论成果。自然灾害已经成为人类社会面临的共同挑战。随着全球气候变暖趋势的加剧，世界经济发展和城市化进程的加快，资源、环境和生态压力不断扩大，自然灾害的发生频率及造成的损失呈明显上升趋势。特别是2008年我国发生的南方低温雨雪冰冻灾害和四川汶川地震、攀枝花地震，使我们应对自然灾害特别是巨灾风险的能力面临着前所未有的考验，也为我国积极探索巨灾风险防范和转移途径，减轻巨灾对社会经济发展和人民生活带来的影响，从而进一步加强应对全球气候变化方面带来了挑战和前所未有的推动力。这个研讨会的召开，为下一步建立我国巨灾风险管理体系中多项实质性工作的展开和工作框架设计提供了重要的参考意见。“巨灾风险管理与保险”国际研讨会，具有非常重要的理论价值和现实意义，对于更好地借鉴国际巨灾风险管理的作法和经验，建设符合中国国情的巨灾风险管理体系和巨灾保险制度，提高国家管理巨灾风险的能力和水平将会起到积极的推动作用。不容置疑，我国是一个自然灾害频发的国家，而且灾害种类多，分布地域广，造成损失重。当巨灾发生时，政府习惯地成为责任的第一承担者，而保险公司却在此时缺位，赔偿额金仅占损失总额的2%—3%，国民经济的成果被大量消耗。面对诸如汶川大地震之类的巨灾，如何构建政府与市场相结合的巨灾保险体系的发展策略呢？2008年5月12日14时28分，在我国四川省汶川地区发生8.0级特大地震，受灾面积超过10万平方公里，因灾死亡近7万人，受伤超过36万人，尚有近2万人失踪，截止5月30日为止，共发生余震6000多次，其中尤以5月25日16时21分发生在青川的6.4级余震为最，此次余震又造成四川广元、甘肃陇南、陕西汉中等地数人死亡，数百人受伤，千余间房屋倒塌。国际巨灾风险建模公司ATR环球公司目前对此次地震的损失进行了估计，认为本次地震造成的所有投保和未投保保险的财产损失可能超过1400亿人民币，而其中投保财产损失可能为20至70亿人民币。[1]

今年春节前后的雪灾又使南方诸省面临困境，此次雪灾波及范围之广、持续时间之长、损失之巨为百年所未见。截止到5月29日，5月末的一场特大暴雨已经造成55人死亡。

我国是一个灾害频繁发生的国家，灾害种类多，分布地域广，造成损失重。由于没有建立巨灾保险制度，巨灾补偿都是临时从政府财政进行调整，今年中央预备拨付700亿元用于地震灾后重建，相应减少国家机关预算5%。

从今年的这三场重大灾害事故来看，保险赔偿是相当低的，仅为灾害损失的2%—3%左右，[2]比重相当小。这说明在我国没有建立一个巨灾保障机制。虽然政府有充分的预案准备，并且准确及时地采取了救灾措施，使灾后人员伤亡和财产损失降低到很低的程度，但政府在事实上成为风险的第一承担者，这样会使过去几年取得的国民经济发展成果都变为救灾支出，使整个国民经济发展处于不平衡的状态[3]。

目前我国所处的整个国际经济环境不容乐观：2007年秋天积蓄多年的美国房地产泡沫开始破裂，不仅导致多只风险基金清盘，更导致许多著名的国际投行纷纷破产倒闭，美国第五大银行贝尔斯登被花旗收购；国际油价更是一路飙升至130美元，某位OPEC官员预测国际油价将突破200美元；国际粮食价格一直在高位运行，甚至许多国家因为粮食紧缺而爆发大规模的骚乱；美联储一再将息，导致美元的疲软，加重了人民币升值的压力，在5月26日人民币兑美元的中间价突破6.94，创汇改以来的第38次新高。国内通货膨胀的压力比较明显，今年4月份的CPI高达8.5%，中央今年要将全年的CPI控制在4.8%以内难度很大。可以说在巨灾面前，在内忧外“患”面前，国民经济的成果正在逐步被消耗。

5月12日发生在四川汶川地区的8级特大地震，受灾最严重的地区主要集中在四川省的成都、德阳、绵阳、广元、阿坝藏族羌族自治州。虽然由于人员伤亡、财产损失使保险公司面临巨额赔付的可能，但从四川省的保险业务状况及各公司在四川省的市场份额来看，四川地区的保险深度和保险密度比较低，各公司在灾区的保费收入占其总保费收入的比重比较小，特别是财产保险公司由于免责条款而受的损失更小。[4]（表1、表2的数据来源于2007年保险年鉴）

表1：灾区的保险密度及保险深度

保险密度（元）保险深度（%）

成都市894.733.59

德阳市320.092.28

绵阳市262.942.5

广元市154.142.84

阿坝州80.70.8

四川总计275.392.74

全国总计431.22.8

表2：各公司在灾区的保费收入占公司保费总收入的比重（单位：百万元）

在灾区的保费收入总保费收入占比（%）

财险人保1472.2871299.362.1

太保382.5118122.682.1

平安695.3416862.474.1寿险国寿4177.6183839.442.3

太保633.3537837.61.7

平安1607.4768988.852.2

以2007年保险年鉴的统计数据看，四川省2006年保险密度为275.39元，保险深度为2.74%，低于全国431.2元和2.8%的平均水平，保险公司进行赔付的覆盖面较小。特别是在震中汶川县所在阿坝州，财险公司仅有中国人保一家在此开展业务，而寿险公司没有在这里开展业务。[5]而从财险险种看，车辆险占比较大，各地区的车险占比都在75%以上，企业财产险占比较低，在5%左右，阿坝州企业财产险占比仅为3.2%，[6]但由于国内保险公司几乎都将地震作为除外责任，各保险公司可能基于通融原则作适当地赔付，但赔付比例不会很高。从寿险的险种看，主要涉及意外死亡和医疗的意外伤害险、健康险、学平险（中小学生平安险）等，因为寿险公司对地震造成的损失不存在免责条款，应该能够全额赔付。我国巨灾保险体系的现状

1、学平险保障额度低

此次汶川特大地震使众多鲜活的小生命逝去，伴随教学楼坍塌的是学生被埋，甚至死亡，聚源中学、新建小学、向峨乡中学、北川中学……到底有多少学生遇难，恐怕是惊人的让人难以想象。

据中国国寿统计，四川震中地区有11万人次投保国寿险种，其中5.8万是以学生和未成年人为承保对象的学平险。[7]根据现有规定，除了在北京、上海、广州等大城市，未成年人的人身意外伤害险的保障额度可以达到10万元外，其他地区最高不能超过5万元。

由于学平险的保费完全由学生家长负担，贫困地区（此次震中地区大部分为贫困地区）的家长往往选择最低的保费，甚至不参加保险，故而导致实际保额非常低。从现有灾区的理赔情况看，5月13日，中国人保财险陕西分公司向该省乾县高庙小学死亡的3名学生每人预付3000元，向受重伤住院的2名学生每人预付赔款3000元，[8]有些地区的理赔金额更低。

2、财产险免责

在计划体制下基于财政保障的保险制度，使我国一度成为世界上地震等巨灾保险普及率最高的国家，全国企业总资产的70%，家庭总户数的40%的财产都能获得地震等巨灾的保险保障。[9]保险公司在市场化运作过程中发现这种保险对于保险公司的风险，于是各家保险公司纷纷将地震等巨灾排除出基本责任之内。

虽然自2003年后，国家逐渐推出各种关于地震险的政策，但基本思路仍将地震险作为商业保险品种由各保险公司自主经营、自负盈亏、自担风险。保险公司在无力承担巨大风险的前提下，要么将保费提高到令人无法接受的地步，要么以种种理由回避消费者的需求，地震险一直都是镜花水月。此次汶川特大地震中，灾区所倒塌的上万平方的房屋中，基本上没有任何保险，即使存在财险，也是排除了地震等巨灾责任的一般保险。因此，房屋倒塌的风险只能由企业或个人自行承担。

3、房贷问题棘手

因地震影响涉及到商品房的还贷问题，央行以及各商业银行虽然出台了不催贷、不计算滞息等政策，但也彰示贷款不会免责，即使是在房屋倒塌的情形下。此次汶川地震会造成两种结果：一种是贷款人遇难，房屋倒塌；另一种是房屋倒塌了，但贷款人仍然幸存。对于前者，各商业银行只能将其纳入不良资产；对于后者，由于各商业银行基本上都是股份制运作，为维护股东的合法权益，不可能免除贷款人的贷款责任，但若强行催逼贷款人还款，又会带来道德上的风险。如何妥善地解决好这一问题，既是国家需要思考的问题，也是各商业银行亟待解决的。

保险的缺失，个人破产制度的缺失，不仅让贷款人背上沉重的债务，更使其在重建家园的过程中面临诸多限制，甚至困境。

如何在巨灾后，鼓舞灾民迅速投入到重建家园的战斗中，以及挽回其在巨灾中的财产损失，应该是我们国家急需解决的棘手问题。构建巨灾的保险体系，当是我们的首选，政府不应是风险的第一承担者，而应是风险的最后承担者。在建立巨灾风险体系方面，国外的许多先进经验值得我们借鉴。

二、国外构建巨灾保险体系的经验

（一）新西兰

位于地震多发地带的新西兰，地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。[10]

新西兰地震风险的应对体系分别由分属政府机构、商业机构、社会机构的地震委员会、保险公司和保险协会三部分组成。地震委员会设立专门基金，资金来源一部分是投资收益，另外一部分是居民购买财险时强制收取的震灾险。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿，房屋最高责任限额为10万新元，房内责任的最高限额为2万新元；保险公司依据保险合同负责超过法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。为了分散保险公司与地震基金的风险，保险公司通过国际再保险市场分散风险。[11]当巨灾损失金额超过地震委员会的支付能力时，由政府作为风险的最后承担者来兜底，但地震委员会每年须向政府交纳一定比例的保证金。

（二）日本

日本列岛位于地震多发地带，其建筑一般具有良好的抗震性能，灾害损失一般较小。日本建立了由政府和保险公司合作的地震灾害财产赔偿制度。根据不同的赔偿额度政府和保险公司的承担比例不同，额度越高由政府负担的比例越大，最高为95%。[12]除政府的积极介入外，保险公司不仅通过国内的再保险公司分担风险，而且利用国际再保险公司在世界范围内分散风险。

（三）德国

德国的方法比较简便，由购房者自主决定是否参保理赔范围相当广泛的房屋保险（包括水灾、火灾、飓风、地震、闪电、冰雹等常见的各种自然灾害）。不过，房屋保险的保费较低，总体上一般家庭住房每年的保费约为专业评估机构“再造房价”的千分之五左右。[13]

三、我国巨灾保险体系的构建

（一）政府转变观念

瑞士再保险公司根据主要经济数据、政府统计数据以及保险市场研究，对各种自然灾害情形下给中国造成的潜在损失进行了测算，地震、台风以及洪水等重大灾害可能导致远超过1000亿元的财产损失，而一场特大灾害可能造成超过1万亿元的经济损失。[14]而在上述潜在损失中，目前仅有极少部分有保险保障。到目前为止，因自然灾害而获得保险赔偿仅占极少的一部分，绝大部分由个人和企业承担，并最终由政府承担。

因巨灾而导致的突发性财政拮据，一方面会大量消耗国民经济发展的成果，另一方面也有悖于政府提倡的可持续发展的目标。在市场经济条件下，合理利用社会资源，是政府管理的一个重要突破。[15]政府实际上应该是社会的协调者，充分有效地发挥各种社会资源的作用，是政府面对巨灾时首先应该做的。当社会资源无法解决时再由政府来托底，可以称这处理规则为“民间救济用尽原则”。

事实上在我国，不仅立法上明确加以规定要建立国家财政支持的巨灾保险体系，[16]而且在实践中已经采取了相应的措施，成效显著[17]。政府在兜底承担风险之前，可以预设几道“防火墙”，第一道由公民自身承担、消化风险；第二道是风险转嫁机制，通行的做法是鼓励有条件的企业和个人把超过他们承受能力的风险，通过参加保险的形式转嫁给保险公司，保险公司通过境内、境外的再保险公司将超过其风险承受能力的部分转保出去；第三道是建立广泛的依靠国内外社会救济、慈善的服务系统。[18]当前述民间救济用尽的时候，最终由政府承担超出部分的责任。

政府的主要角色应是协调各方力量，合理利用各种社会资源，并最终承担风险。政府的观念应及早转变，以便符合市场经济的游戏规则。（二）巨灾保险体系的构建

1、巨灾保险

所谓巨灾保险制度，是指对由于突发性的、无法且难以预见的、无法避免且危害特别严重的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。[19]

巨灾险的承保范围应该包括我国常见的各种自然灾害所造成的财产损失和人员伤亡，如地震（据不完全统计，2003年以来，我国发生的5级以上的地震达15次[20]），台风（我国东南沿海诸省每年均遭受不同程度的台风袭击），洪水（我国长江流域、黄河流域、松花江流域、淮河流域等属洪水多发地区），海啸，飓风，干旱（2007年我国江南地区、华中地区遭受50年一遇之特大干旱），冰雪（2008年春节前后，南方诸省遭受百年一遇之冰雪侵袭，其中湖南、江西、浙江、贵州等地受灾严重），泥石流，山体滑坡等。

2、巨灾保险体系

（1）巨灾风险基金

巨灾风险基金的资金来源可以从五条渠道筹集：一是通过国家财政，每年按照当年GDP的一定比例直接拨付，此项拨付应该优于其他需要；二是向特定对象（主要是企业）发行巨灾债券，它采用第三方托管的方式，将发行债券募集到的资金投资于高安全领域以解决风险突发时的即时支付问题，当巨灾出现时动用资金可能会导致债券清盘的风险；三是商业保险公司，从每年收取的保费中，按一定比例提取，提取的部分可以参照保险保障基金的方法进行管理；四是利用财政拨付和从保险公司提取的资金进行投资，以促进资金的保值增值，该部分资金的投资宜集中于低风险，甚至无风险的领域，诸如国债、企业债券以及其他低风险的金融衍生产品；五是国家可以利用财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险公司的营业税税率或者对巨灾险部分不征或减征营业税。

对于巨灾风险基金的收缴、投资以及日常运作，需要一个专门的基金管理机构来负责。我国可以借鉴新西兰的做法设立巨灾风险基金管理委员会，由该委员会负责从上述五种渠道筹集资金，并且在发生灾害后按规定进行赔付。委员会的资金运作应由审计部门进行定期审计，加强监管，保证资金运作的透明公开。

（2）保险公司

保监部门会同保险公司设计出合理的巨灾保险条款，根据报单持有人投保的保险金额在出险时进行赔付。若在全国范围内推行同一费率、同一赔偿额的保单，有失公允，保险公司必须对出险概率进行评估。以地震险为例，出险概率评估可以根据地震带的分布情况、建筑物的抗震级别（借鉴日本的经验应在地震多发地带逐渐淘汰预制板结构的住房，推行抗震级别高的住房），之前发生地震的年份（1676年汶川曾发生过大地震，其时房屋跨塌，男妇死伤无数）等数据进行综合考量，各保险公司也可以根据不同的方案、模型进行出险概率的评估，以确定在该地区的承保范围和具体保费。其中在2006年，人保财险启用由美国AIR公司开发的专门针对中国的地震模型，按照模拟的方法，进行全国范围内、特定区域和单一标的的风险评估，根据评估结果可以在承保前确定某一标的的损失概率，还可以在承保后确定可能带来的最大损失。[21]

对于保费的缴纳，可以借鉴之前在我国推定的能繁母猪险的缴纳比例进行缴纳，即由政府出资80%，企业或个人出资20%（应包括财险和寿险）。当然在地震高发地区或灾害频发地区就不应鼓励企业发展和个人居住，政府应在风险评估后决定是否提供财政补贴。

（3）再保险公司

再保险的基本功能是保险公司出于控制损失，稳定业务经营，扩大承保能力，增加业务量，有利于改善经营的需要而形成的一种保险机制。[22]根据保险惯例，专业再保险公司一般经营的范围不囿于境内，也接受境外的分出、分入再保险业务，不过按照再保险境内优先分保的原则，境内的再保险公司应该承担比较大份额的再保险业务。考虑到巨灾属于高风险的保险业务，根据国际通行的做法，一般都在国际范围内安排分保，这样既可以分散风险，也可以在出险时及时向投保人赔付。例如1995年1月17日在日本神户发生的7.2级地震损坏房屋、设施10万多所，死6000余人，伤3万余人，保险赔款超过25亿美元，由于存在再保险机制，地震灾后赔款很快得到了妥善解决。[23]

此次汶川特大地震，由于巨灾保险的缺位，保险赔款占损失总额的2—3%左右，境内外的再保险公司更无须为此次巨灾买单。完善的保险制度的构建，不仅对政府责任是一种减轻，而且对灾民来说更是一种重建家园的信心。

（4）社会救济

社会救济可以通过两种途径为灾区筹集救助资金：其一是企业、事业单位、各种社会团体、组织、个人通过自愿的方式向灾区民众进行捐款，这应该是社会救济的主要方式。截止5月29日，为汶川地震捐款的总额达到370亿元，这部分资金除某些定点捐助之外，其余将主要用于灾民安置和灾后重建。许多企业、事业单位、各种社会团体、组织、个人提供了各种各样的援助，其中红十字会、红新月会等和其他慈善组织发挥了积极的作用。其二是发行赈灾福利彩票，此次汶川地震发生以后，重庆市福利彩票中心即时发行了500万元的即开型赈灾彩票，民政部也将发行一定数量的赈灾彩票，所募集资金将捐献给灾区。

社会救济制度的发达，一方面说明社会主体的社会责任感增强，另一方面也说明将来在建立巨灾保险体系时不可忽视社会救济的力量。

（5）政府

政府在巨灾保险体系种的作用主要体现在以下五个方面：其一是为巨灾风险基金直接拨付资金；其二是通过发行巨灾债券的方式募集资金，充实巨灾风险基金；其三是利用财税的杠杆作用刺激保险公司的发展；其四是提供财政补贴，和企业或个人共同承担巨灾险的保费；其五是当巨灾风险基金、保险公司、再保险公司、社会救济等渠道尚无法满足因灾所致损失时承担最后的补偿责任。

当然在灾难发生后，政府首先需要充当的角色是救助者，动用人民解放军、武警部队、公安消防部队等力量参与救灾。而对于因灾所造成的人员伤亡和财产损失则应在用尽民间救济方法之后才承担兜底责任。

当保险事故发生时，首先由巨灾风险基金进行赔付，对此应设立最高赔付限额，比方将房屋赔付的最高限额设定为10万元，将屋内财产赔付的最高限额设定为2万元。然后由保险公司负担超过限额部分的赔付，由再保险公司承担超过保险公司赔付限额的部分责任。此外还要充分利用社会救济途径募集资金，用于灾民安置、灾后重建等。当这些民间救济手段不足以弥补损失时，由政府最后买单，相信此时政府所承担的责任应该不会很大。

结语

在法律的明确指引下，政府转变观念，构建由巨灾风险基金、保险公司、再保险公司、社会救济、政府组成的巨灾保险体系，不仅可以使我们从容面对诸如雪灾、地震等巨大的自然灾害，而且可以保持国民经济持续、健康、快速地发展。借鉴国外的成熟经验，探索适合我国国情的巨灾保险体系，是此次汶川特大地震给我们的启示，是我们需要迫切解决的制度建构。因巨灾而导致的突发性财政拮据，一方面会大量消耗国民经济发展的成果，另一方面也有悖于政府提倡的可持续发展的目标。在市场经济条件下，合理利用社会资源，是政府管理的一个重要突破。[15]政府实际上应该是社会的协调者，充分有效地发挥各种社会资源的作用，是政府面对巨灾时首先应该做的。当社会资源无法解决时再由政府来托底，可以称这处理规则为“民间救济用尽原则”。

事实上在我国，不仅立法上明确加以规定要建立国家财政支持的巨灾保险体系，[16]而且在实践中已经采取了相应的措施，成效显著[17]。政府在兜底承担风险之前，可以预设几道“防火墙”，第一道由公民自身承担、消化风险；第二道是风险转嫁机制，通行的做法是鼓励有条件的企业和个人把超过他们承受能力的风险，通过参加保险的形式转嫁给保险公司，保险公司通过境内、境外的再保险公司将超过其风险承受能力的部分转保出去；第三道是建立广泛的依靠国内外社会救济、慈善的服务系统。[18]当前述民间救济用尽的时候，最终由政府承担超出部分的责任。

政府的主要角色应是协调各方力量，合理利用各种社会资源，并最终承担风险。政府的观念应及早转变，以便符合市场经济的游戏规则。

（二）巨灾保险体系的构建

1、巨灾保险

所谓巨灾保险制度，是指对由于突发性的、无法且难以预见的、无法避免且危害特别严重的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。[19]

巨灾险的承保范围应该包括我国常见的各种自然灾害所造成的财产损失和人员伤亡，如地震（据不完全统计，2003年以来，我国发生的5级以上的地震达15次[20]），台风（我国东南沿海诸省每年均遭受不同程度的台风袭击），洪水（我国长江流域、黄河流域、松花江流域、淮河流域等属洪水多发地区），海啸，飓风，干旱（2007年我国江南地区、华中地区遭受50年一遇之特大干旱），冰雪（2008年春节前后，南方诸省遭受百年一遇之冰雪侵袭，其中湖南、江西、浙江、贵州等地受灾严重），泥石流，山体滑坡等。

2、巨灾保险体系

（1）巨灾风险基金

巨灾风险基金的资金来源可以从五条渠道筹集：一是通过国家财政，每年按照当年GDP的一定比例直接拨付，此项拨付应该优于其他需要；二是向特定对象（主要是企业）发行巨灾债券，它采用第三方托管的方式，将发行债券募集到的资金投资于高安全领域以解决风险突发时的即时支付问题，当巨灾出现时动用资金可能会导致债券清盘的风险；三是商业保险公司，从每年收取的保费中，按一定比例提取，提取的部分可以参照保险保障基金的方法进行管理；四是利用财政拨付和从保险公司提取的资金进行投资，以促进资金的保值增值，该部分资金的投资宜集中于低风险，甚至无风险的领域，诸如国债、企业债券以及其他低风险的金融衍生产品；五是国家可以利用财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险公司的营业税税率或者对巨灾险部分不征或减征营业税。

对于巨灾风险基金的收缴、投资以及日常运作，需要一个专门的基金管理机构来负责。我国可以借鉴新西兰的做法设立巨灾风险基金管理委员会，由该委员会负责从上述五种渠道筹集资金，并且在发生灾害后按规定进行赔付。委员会的资金运作应由审计部门进行定期审计，加强监管，保证资金运作的透明公开。

（2）保险公司

保监部门会同保险公司设计出合理的巨灾保险条款，根据报单持有人投保的保险金额在出险时进行赔付。若在全国范围内推行同一费率、同一赔偿额的保单，有失公允，保险公司必须对出险概率进行评估。以地震险为例，出险概率评估可以根据地震带的分布情况、建筑物的抗震级别（借鉴日本的经验应在地震多发地带逐渐淘汰预制板结构的住房，推行抗震级别高的住房），之前发生地震的年份（1676年汶川曾发生过大地震，其时房屋跨塌，男妇死伤无数）等数据进行综合考量，各保险公司也可以根据不同的方案、模型进行出险概率的评估，以确定在该地区的承保范围和具体保费。其中在2006年，人保财险启用由美国AIR公司开发的专门针对中国的地震模型，按照模拟的方法，进行全国范围内、特定区域和单一标的的风险评估，根据评估结果可以在承保前确定某一标的的损失概率，还可以在承保后确定可能带来的最大损失。[21]

对于保费的缴纳，可以借鉴之前在我国推定的能繁母猪险的缴纳比例进行缴纳，即由政府出资80%，企业或个人出资20%（应包括财险和寿险）。当然在地震高发地区或灾害频发地区就不应鼓励企业发展和个人居住，政府应在风险评估后决定是否提供财政补贴。

（3）再保险公司

再保险的基本功能是保险公司出于控制损失，稳定业务经营，扩大承保能力，增加业务量，有利于改善经营的需要而形成的一种保险机制。[22]根据保险惯例，专业再保险公司一般经营的范围不囿于境内，也接受境外的分出、分入再保险业务，不过按照再保险境内优先分保的原则，境内的再保险公司应该承担比较大份额的再保险业务。考虑到巨灾属于高风险的保险业务，根据国际通行的做法，一般都在国际范围内安排分保，这样既可以分散风险，也可以在出险时及时向投保人赔付。例如1995年1月17日在日本神户发生的7.2级地震损坏房屋、设施10万多所，死6000余人，伤3万余人，保险赔款超过25亿美元，由于存在再保险机制，地震灾后赔款很快得到了妥善解决。[23]

此次汶川特大地震，由于巨灾保险的缺位，保险赔款占损失总额的2—3%左右，境内外的再保险公司更无须为此次巨灾买单。完善的保险制度的构建，不仅对政府责任是一种减轻，而且对灾民来说更是一种重建家园的信心。

（4）社会救济

社会救济可以通过两种途径为灾区筹集救助资金：其一是企业、事业单位、各种社会团体、组织、个人通过自愿的方式向灾区民众进行捐款，这应该是社会救济的主要方式。截止5月29日，为汶川地震捐款的总额达到370亿元，这部分资金除某些定点捐助之外，其余将主要用于灾民安置和灾后重建。许多企业、事业单位、各种社会团体、组织、个人提供了各种各样的援助，其中红十字会、红新月会等和其他慈善组织发挥了积极的作用。其二是发行赈灾福利彩票，此次汶川地震发生以后，重庆市福利彩票中心即时发行了500万元的即开型赈灾彩票，民政部也将发行一定数量的赈灾彩票，所募集资金将捐献给灾区。

社会救济制度的发达，一方面说明社会主体的社会责任感增强，另一方面也说明将来在建立巨灾保险体系时不可忽视社会救济的力量。

（5）政府

政府在巨灾保险体系种的作用主要体现在以下五个方面：其一是为巨灾风险基金直接拨付资金；其二是通过发行巨灾债券的方式募集资金，充实巨灾风险基金；其三是利用财税的杠杆作用刺激保险公司的发展；其四是提供财政补贴，和企业或个人共同承担巨灾险的保费；其五是当巨灾风险基金、保险公司、再保险公司、社会救济等渠道尚无法满足因灾所致损失时承担最后的补偿责任。

当然在灾难发生后，政府首先需要充当的角色是救助者，动用人民解放军、武警部队、公安消防部队等力量参与救灾。而对于因灾所造成的人员伤亡和财产损失则应在用尽民间救济方法之后才承担兜底责任。

当保险事故发生时，首先由巨灾风险基金进行赔付，对此应设立最高赔付限额，比方将房屋赔付的最高限额设定为10万元，将屋内财产赔付的最高限额设定为2万元。然后由保险公司负担超过限额部分的赔付，由再保险公司承担超过保险公司赔付限额的部分责任。此外还要充分利用社会救济途径募集资金，用于灾民安置、灾后重建等。当这些民间救济手段不足以弥补损失时，由政府最后买单，相信此时政府所承担的责任应该不会很大。

在法律的明确指引下，政府转变观念，构建由巨灾风险基金、保险公司、再保险公司、社会救济、政府组成的巨灾保险体系，不仅可以使我们从容面对诸如雪灾、地震等巨大的自然灾害，而且可以保持国民经济持续、健康、快速地发展。借鉴国外的成熟经验，探索适合我国国情的巨灾保险体系，是此次汶川特大地震给我们的启示，是我们需要迫切解决的制度建构。目前，我国尚未建立起成熟的巨灾保险保障体系。由于受到经营管理、产品技术设计开发以及偿付能力限制等因素制约，我国巨灾保险产品较少、保障面窄、保障程度地，发展不充分。保险公司提供的专门针对自然灾害损失设立的险种较少。可以说，巨灾保险在我国的国家灾害救助体系中的重要作用还没有完全发挥。今年年初的南方极端雨雪冰冻灾害和这次的汶川地震中，保险赔偿占直接经济损失的比重预计都不足3%，远低于世界上发达国家40%的补偿水平。我们以巨灾保险之一的地震保险为例，来说明巨灾保险在中国的发展历程。建国以来，我国的财产地震保险呈间断性发展的特点。1951年-1957年，地震保险责任作为普通火险的扩展责任自动承保。1958年-1979年，由于国内停止办理保险业务，财产地震保险也随即中断了21年。1980年随着国内恢复保险业务，地震风险作为财产保险的责任范围也重新恢复。地震保险的高额赔付及其发展趋势，给保险业带来了巨大的、潜在的经营风险，这使各保险公司不得不认真研究地震风险的承保与分散机制。1996年，中国人民银行在其颁布的新的企业财产保险基本险和综合险条款中将地震风险列为除外责任。但由于保险业务的特殊性和传统保险经营方式的制约，涉外保险业务使用的财产一切险条款多年来一直采用附加承保的方式扩展承保地震责任，家庭财产保险附加地震险也一直未中断经营。为了规避地震风险，促进保险公司稳健经营，*****于2000年规定：“在开展企业财产保险业务时，任何保险公司不得随意扩大保险责任承保地震风险。未经批准，不得接受地震保险的法定分保业务或采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险”。虽然保监会于2001年9月有条件放开商业财产地震保险的承保，但由于缺乏科学有效的市场费率指导以及各保险公司对地震风险的认识程度提高，地震保险的覆盖范围并未有大幅度的扩大，各公司均采取较为谨慎的地震保险方针。总体来看，目前国内保险公司以商业方式承保巨灾风险的能力非常有限，不能满足社会对巨灾风险管理的需求。二、现阶段开展巨灾保险面临的有利条件近年来，保险业加大了在巨灾风险管理方面的研究与探索，在承保技术及经验方面有了良好的积累。一方面，政府主管部门十分重视地震等巨灾保险工作。早在唐山地震以后的20世纪80年代初，我国就由国家地震局、民政部、中国人民保险公司及部分专家组成了地震保险课题组，负责地震等巨灾保险的研究。1996年，又由人民银行牵头组织开展了对地震保险的研究工作并形成了初步研究报告。2003年以来，保监会一直会同地震局、财政部、税务总局等相关部门，就推动我国家庭财产的地震保险制度进行探索和研究，取得了积极进展。同时在农业巨灾保险制度方面也进行了有益的探索。另一方面，保险公司在经营过程中对巨灾风险进行了数据及相关信息资料的储备和积累，可以为我国巨灾风险管理提供良好的技术支持。同时，政府有关部门对巨灾风险管理的认识逐步深化，人民群众的风险和保险意识也普遍增强。近年来我国大型自然灾害频发，人民群众生产生活因灾受到巨大影响。一方面，各级政府及相关部门日益认识到，需要充分发挥政策的调控作用，调动更多的社会资源参与巨灾风险管理，使巨灾风险能够在更广更大的范围内分散和承担，从而使得建立巨灾保险制度在政策方面更容易沟通与协调。另一方面，随着我国市场化改革的不断深化，居民的风险意识逐渐提高，尤其是目前住房日益成为家庭财产主要表现形式，居民寻求家庭财产安全，转移地震等巨灾风险的需求将日益扩大，这为扩大巨灾保险覆盖面、建立和完善巨灾保险制度奠定了基础。三、建立巨灾保险制度的挑战一是缺乏足够的法律支持。巨灾保险制度的建立需要政府、行业、个人的共同努力，仅靠市场的力量难以建立起能够有效、持续、健康运转的保险体系，这就需要国家通过立法来给予支持。国际上建立了巨灾保险制度的国家基本上也都有相应的专门法律。目前在中国，虽然在相关的法律中对巨灾保险有所提及，但都只是原则性的概括，有的只是一句话提到了，指导性不强。二是缺乏足够的数据积累。开展巨灾保险需要有大量的灾害数据为支撑，建立起符合我国实际的巨灾模型以及巨灾数据库，为巨灾保险的费率测算、防灾防损等提供科学依据。目前我国在巨灾数据方面的积累还缺乏系统的整理，没有建立一个巨灾保险制度赖以依托的全国性的巨灾风险术语标准、数据采集标准和风险数据平台，数据基础还比较薄弱。三是缺乏系统有效的巨灾保险研究。中国巨灾保险制度的研究在理论和实务上已经历了一段时期的艰难探索。但这些研究所提出的相关方案及政策建议都存在一定局限性。第一，缺少量化研究，没有依据科学的风险分析技术及现代风险管理的方法建立巨灾风险模型。从世界发展趋势来看，巨灾保险体系设计应着重从建立风险模型开始，建立科学有效的风险评估平台，制定与之相应的风险分散和转移机制。第二，缺乏整体规划，没有形成一个国家层面的整体性的中国巨灾保险体系方案。尽管政府许多部委（地震、气象、海洋、国土、水利、农业、林业、环保、安全生产、进出口检疫等）都从自身行业需要提出过风险管理的方案，但是由于部门间缺乏协调和沟通，过多地集中在部门职能和部门利益上面。四是保险业实力较为薄弱。巨灾保险需要以较为成熟的保险市场为保障，而我国保险业发展时间较短，基础比较薄弱，覆盖面不宽，保险技术还不成熟。作为巨灾保险体系的重要参与者，商业保险还需要加快自身的发展。四、建立巨灾保险制度需要明确的几个问题从国际上看，各国巨灾保险制度的建立都是有其特定的历史、地理、经济社会发展的背景，虽然总体制度安排上有类似，但运作机制却各有不同。我国建立巨灾保险制度应在借鉴国际经验的基础上，综合考虑我国具体国情。总体上来看，我国的巨灾保险制度应该是以政府为主导的，以商业保险体系为支撑的，以国家救济、社会捐助、社会慈善为补充的，多层次的巨灾风险管理体系。初步考虑，巨灾保险制度应主要回答以下几方面问题：一是明确政府在巨灾保险制度中的作用。巨灾保险制度需要政府支持，仅依靠某一个部门或保险业自身都难以建立。一方面需要政府予以资金上的支持，至少在巨灾保险基金建立之初应拨付一部分启动资金；另一方面需要给以政策支持，包括立法、税收等。同时，政府还应在防灾减灾方面发挥重要作用。二是明确保险业在巨灾保险制度中的作用。巨灾保险制度的设计，是以保险业的基本规律为基础，包括巨灾保险条款的设计、费率的厘定等。并且，巨灾保险制度需要依托商业保险机构来运行，需要利用保险机构在承保及理赔等方面的资源。三是明确巨灾保险的保障程度。巨灾保险制度应是具有社会保障功能的政策性保险制度，即为受灾人民群众提供基本的生产生活保障。在承保原则上宜坚持“广覆盖、小保额、循序渐进和非盈利”，这主要是考虑到目前我国人民群众尚承担不起较高的保费，采取小额保险的方式来运作，可以使巨灾保险为更多更广的人群提供基本保障。美国加州的地震保险基本上也是采取了这样一种方式。四是明确巨灾风险的承保对象。我国的地震等巨灾保险的承保对象应是居民财产，不应包括企业财产。企业应在巨灾保险制度之外寻求市场化的途径分散巨灾风险，例如购买商业保险。同时，需要对建筑物和家庭财产规定相应的上限保险金额，对于家财地震及其他巨灾保险，要根据区域、建筑物结构等因素来确定巨灾保险的费率标准。五是明确是否强制投保。在国际上，巨灾保险推广方式有两种：一是法定强制投保，一是自愿投保。实行哪种方式，取决于财产保险的渗透率、民众的保险意识、巨灾风险的地域分布以及巨灾风险是否足以激发民众通过保险转嫁风险的需求。结合我国的实际情况，保险的渗透率和民众的保险意识尽管有所提高，但相对发达国家而言仍较低，再加上巨灾风险的地域分布不均衡，如果完全自愿投保，则发展会很缓慢，不利于巨灾资金积累。从这个角度看，我国采取强制投保方式实行巨灾保险要比采取自愿投保方式有效。但如果完全强制难以推行，也可以考虑采取半强制的模式。六是明确巨灾保险的风险承担机制。可以考虑由政府牵头，组织相关机构、保险公司、再保险公司等建立巨灾保险基金。在巨灾保险制度下，风险分担应是不同层次的：在损失较小时，由购买保险的个人自己承担免赔额以内的损失；如果损失大一些，应由巨灾保险基金承担；如果损失再大就由再保险人承担；如果损失程度更为严重，再由政府介入。七是明确相关政策支持。对地震等巨灾基金及其投资收入免征印花税、营业税、所得税等相关税收。免除的税收收入全部纳入巨灾基金，以保证风险准备金的快速累积和理赔后基金规模的迅速恢复。目前，我国尚未建立起成熟的巨灾保险保障体系。由于受到经营管理、产品技术设计开发以及偿付能力限制等因素制约，我国巨灾保险产品较少、保障面窄、保障程度地，发展不充分。保险公司提供的专门针对自然灾害损失设立的险种较少。可以说，巨灾保险在我国的国家灾害救助体系中的重要作用还没有完全发挥。今年年初的南方极端雨雪冰冻灾害和这次的汶川地震中，保险赔偿占直接经济损失的比重预计都不足3%，远低于世界上发达国家40%的补偿水平。我们以巨灾保险之一的地震保险为例，来说明巨灾保险在中国的发展历程。建国以来，我国的财产地震保险呈间断性发展的特点。1951年-1957年，地震保险责任作为普通火险的扩展责任自动承保。1958年-1979年，由于国内停止办理保险业务，财产地震保险也随即中断了21年。1980年随着国内恢复保险业务，地震风险作为财产保险的责任范围也重新恢复。地震保险的高额赔付及其发展趋势，给保险业带来了巨大的、潜在的经营风险，这使各保险公司不得不认真研究地震风险的承保与分散机制。1996年，中国人民银行在其颁布的新的企业财产保险基本险和综合险条款中将地震风险列为除外责任。但由于保险业务的特殊性和传统保险经营方式的制约，涉外保险业务使用的财产一切险条款多年来一直采用附加承保的方式扩展承保地震责任，家庭财产保险附加地震险也一直未中断经营。为了规避地震风险，促进保险公司稳健经营，*****于2000年规定：“在开展企业财产保险业务时，任何保险公司不得随意扩大保险责任承保地震风险。未经批准，不得接受地震保险的法定分保业务或采取向国际市场全额分保的方式承保地震风险”。虽然保监会于2001年9月有条件放开商业财产地震保险的承保，但由于缺乏科学有效的市场费率指导以及各保险公司对地震风险的认识程度提高，地震保险的覆盖范围并未有大幅度的扩大，各公司均采取较为谨慎的地震保险方针。总体来看，目前国内保险公司以商业方式承保巨灾风险的能力非常有限，不能满足社会对巨灾风险管理的需求。二、现阶段开展巨灾保险面临的有利条件近年来，保险业加大了在巨灾风险管理方面的研究与探索，在承保技术及经验方面有了良好的积累。一方面，政府主管部门十分重视地震等巨灾保险工作。早在唐山地震以后的20世纪80年代初，我国就由国家地震局、民政部、中国人民保险公司及部分专家组成了地震保险课题组，负责地震等巨灾保险的研究。1996年，又由人民银行牵头组织开展了对地震保险的研究工作并形成了初步研究报告。2003年以来，保监会一直会同地震局、财政部、税务总局等相关部门，就推动我国家庭财产的地震保险制度进行探索和研究，取得了积极进展。同时在农业巨灾保险制度方面也进行了有益的探索。另一方面，保险公司在经营过程中对巨灾风险进行了数据及相关信息资料的储备和积累，可以为我国巨灾风险管理提供良好的技术支持。同时，政府有关部门对巨灾风险管理的认识逐步深化，人民群众的风险和保险意识也普遍增强。近年来我国大型自然灾害频发，人民群众生产生活因灾受到巨大影响。一方面，各级政府及相关部门日益认识到，需要充分发挥政策的调控作用，调动更多的社会资源参与巨灾风险管理，使巨灾风险能够在更广更大的范围内分散和承担，从而使得建立巨灾保险制度在政策方面更容易沟通与协调。另一方面，随着我国市场化改革的不断深化，居民的风险意识逐渐提高，尤其是目前住房日益成为家庭财产主要表现形式，居民寻求家庭财产安全，转移地震等巨灾风险的需求将日益扩大，这为扩大巨灾保险覆盖面、建立和完善巨灾保险制度奠定了基础。三、建立巨灾保险制度的挑战一是缺乏足够的法律支持。巨灾保险制度的建立需要政府、行业、个人的共同努力，仅靠市场的力量难以建立起能够有效、持续、健康运转的保险体系，这就需要国家通过立法来给予支持。国际上建立了巨灾保险制度的国家基本上也都有相应的专门法律。目前在中国，虽然在相关的法律中对巨灾保险有所提及，但都只是原则性的概括，有的只是一句话提到了，指导性不强。二是缺乏足够的数据积累。开展巨灾保险需要有大量的灾害数据为支撑，建立起符合我国实际的巨灾模型以及巨灾数据库，为巨灾保险的费率测算、防灾防损等提供科学依据。目前我国在巨灾数据方面的积累还缺乏系统的整理，没有建立一个巨灾保险制度赖以依托的全国性的巨灾风险术语标准、数据采集标准和风险数据平台，数据基础还比较薄弱。三是缺乏系统有效的巨灾保险研究。中国巨灾保险制度的研究在理论和实务上已经历了一段时期的艰难探索。但这些研究所提出的相关方案及政策建议都存在一定局限性。第一，缺少量化研究，没有依据科学的风险分析技术及现代风险管理的方法建立巨灾风险模型。从世界发展趋势来看，巨灾保险体系设计应着重从建立风险模型开始，建立科学有效的风险评估平台，制定与之相应的风险分散和转移机制。第二，缺乏整体规划，没有形成一个国家层面的整体性的中国巨灾保险体系方案。尽管政府许多部委（地震、气象、海洋、国土、水利、农业、林业、环保、安全生产、进出口检疫等）都从自身行业需要提出过风险管理的方案，但是由于部门间缺乏协调和沟通，过多地集中在部门职能和部门利益上面。四是保险业实力较为薄弱。巨灾保险需要以较为成熟的保险市场为保障，而我国保险业发展时间较短，基础比较薄弱，覆盖面不宽，保险技术还不成熟。作为巨灾保险体系的重要参与者，商业保险还需要加快自身的发展。四、建立巨灾保险制度需要明确的几个问题从国际上看，各国巨灾保险制度的建立都是有其特定的历史、地理、经济社会发展的背景，虽然总体制度安排上有类似，但运作机制却各有不同。我国建立巨灾保险制度应在借鉴国际经验的基础上，综合考虑我国具体国情。总体上来看，我国的巨灾保险制度应该是以政府为主导的，以商业保险体系为支撑的，以国家救济、社会捐助、社会慈善为补充的，多层次的巨灾风险管理体系。初步考虑，巨灾保险制度应主要回答以下几方面问题：一是明确政府在巨灾保险制度中的作用。巨灾保险制度需要政府支持，仅依靠某一个部门或保险业自身都难以建立。一方面需要政府予以资金上的支持，至少在巨灾保险基金建立之初应拨付一部分启动资金；另一方面需要给以政策支持，包括立法、税收等。同时，政府还应在防灾减灾方面发挥重要作用。二是明确保险业在巨灾保险制度中的作用。巨灾保险制度的设计，是以保险业的基本规律为基础，包括巨灾保险条款的设计、费率的厘定等。并且，巨灾保险制度需要依托商业保险机构来运行，需要利用保险机构在承保及理赔等方面的资源。三是明确巨灾保险的保障程度。巨灾保险制度应是具有社会保障功能的政策性保险制度，即为受灾人民群众提供基本的生产生活保障。在承保原则上宜坚持“广覆盖、小保额、循序渐进和非盈利”，这主要是考虑到目前我国人民群众尚承担不起较高的保费，采取小额保险的方式来运作，可以使巨灾保险为更多更广的人群提供基本保障。美国加州的地震保险基本上也是采取了这样一种方式。四是明确巨灾风险的承保对象。我国的地震等巨灾保险的承保对象应是居民财产，不应包括企业财产。企业应在巨灾保险制度之外寻求市场化的途径分散巨灾风险，例如购买商业保险。同时，需要对建筑物和家庭财产规定相应的上限保险金额，对于家财地震及其他巨灾保险，要根据区域、建筑物结构等因素来确定巨灾保险的费率标准。五是明确是否强制投保。在国际上，巨灾保险推广方式有两种：一是法定强制投保，一是自愿投保。实行哪种方式，取决于财产保险的渗透率、民众的保险意识、巨灾风险的地域分布以及巨灾风险是否足以激发民众通过保险转嫁风险的需求。结合我国的实际情况，保险的渗透率和民众的保险意识尽管有所提高，但相对发达国家而言仍较低，再加上巨灾风险的地域分布不均衡，如果完全自愿投保，则发展会很缓慢，不利于巨灾资金积累。从这个角度看，我国采取强制投保方式实行巨灾保险要比采取自愿投保方式有效。但如果完全强制难以推行，也可以考虑采取半强制的模式。六是明确巨灾保险的风险承担机制。可以考虑由政府牵头，组织相关机构、保险公司、再保险公司等建立巨灾保险基金。在巨灾保险制度下，风险分担应是不同层次的：在损失较小时，由购买保险的个人自己承担免赔额以内的损失；如果损失大一些，应由巨灾保险基金承担；如果损失再大就由再保险人承担；如果损失程度更为严重，再由政府介入。七是明确相关政策支持。对地震等巨灾基金及其投资收入免征印花税、营业税、所得税等相关税收。免除的税收收入全部纳入巨灾基金，以保证风险准备金的快速累积和理赔后基金规模的迅速恢复。近几年，我国重大自然灾害频发，如2008年南方雪灾和汶川地震令我国遭受巨大的人员伤亡和财产损失。单靠政府财政拨款和民间捐款等传统救济方式已无法满足现实需要，巨灾保险法律制度素来具有“减震器”之称，在防范巨灾风险和抵御重大损失方面具有显著的制度优势。因此，探索和制定适合我国国情的巨灾保险法为现实所必需。

从国外巨灾保险发展的历史来看,日本政府于1966年颁布了《地震保险法》，美国于1973年通过《国家洪水保险法》，法国于1982年通过了《自然灾害保险补偿法》，上述国家都将巨灾保险的发展模式、保险人和被保险人的权利义务等在上述法律中加以明确，从而在分散巨灾风险方面发挥了极大作用。我国时至今日，仍然没有制定出一部关于巨灾保险的完整的法律法规，巨灾保险法亟待提上我国立法日程。我国的巨灾保险立法应主要对以下内容作出规定：

首先，将巨灾保险定位为政策性保险。发达国家巨灾保险制度发展的历史表明，政府在这一制度的建立和实施中所起的作用不可或缺。由于巨灾风险较大，巨灾保险业务具有高赔付率、低利润的特点，因而该保险产品都具有准公共物品性质。商业保险公司以追求利润为经营目标，在风险与收益无法成正比的情形下，常常视巨灾保险为畏途。因此，巨灾保险无法像商业保险项目能够在市场交易中自发产生，需要政府建立相关制度和提供政策，以矫正市场对该准公共产品供应不足的“失灵”状况。

其次，巨灾保险是自愿性保险。在不同的保险法律制度中，巨灾保险既可能是强制性保险，也可能是自愿性保险。欧盟现有的27个成员国中，除法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5国建立了强制性巨灾保险体系，通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买外，其他国家大都实行自愿性巨灾保险，即投保人可自行选择是否购买巨灾保险。巨灾风险的低概率和我国民众平均收入的低水平客观上要求我国的巨灾保险应当是自愿性保险。现阶段，应主要通过国家扶持政策和提高居民收入水平以提高巨灾保险的投保率。

再次，建立巨灾风险基金。巨灾风险基金数额庞大，可从以下几方面获取:第一，每年的巨灾保费收入。第二，国家每年从财政预算中按一定比例划入一部分。第三，国家可另行向保险公司按应缴营业税额或年财产保费收入的一定比例提取巨灾风险准备金，充入巨灾风险基金。从以上渠道获取的巨灾保险基金，全部滚动积累，实行单独建账，长期积累，专款专用。巨灾保险基金应由资信良好的基金管理公司进行保值、增值运作，以应对巨灾风险带来的巨额赔付。

第四，确立再保险制度。再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散保险公司风险的经营形式。巨灾风险极高，为分散风险，减轻保险经营主体的负担，将来出台的《巨灾保险法》应规定，保险经营主体必须与再保险公司建立再保险业务关系。在目前再保险公司都不愿意接纳巨灾再保险业务的情况下,国家可安排专款组建政策性的全国巨灾再保险公司，或对现有的再保险公司经营巨灾再保险业务产生的亏损给予财政补贴。

第五，确定巨灾保险的业务监管机构。巨灾保险涉及的地域、行业较广，与之发生业务管理关系的部门较多。如作为保险业务，保监会可对其进行监管；作为主要的行业保障，农业部正积极推进巨灾保险的实施；作为资金保障，财政部在巨灾保险事业中居于重要地位；此外，还有一些其他部门直接或间接地参与巨灾保险的监管工作。这种没有牵头机构运作的管理体制对巨灾保险制度的运行十分不利，因此，有必要从有利监管和统一协调的角度出发，在法律中确定主要的业务监管机构，避免可能出现的部门多头负责的情形。今后可由主管全国保险工作的保监会牵头，会同有关部门负责巨灾保险的推进和监管工作。

第六，给予巨灾保险财税优惠。缘于巨灾保险的政策性特点，国家应依靠“有形之手”对该保险项目予以财政和税收优惠扶持。就财政工具而言，应当对巨灾保险项目给予额度不同的投保人保费补贴。补贴标准可视财政状况以及风险程度、经济效益、政府产业政策等因素综合研究确定。就税收工具而言，为提高巨灾保险经营主体的自我积累能力,对巨灾保费收入应免征或减少征收营业税和所得税，并鼓励保险公司将每年的盈利结余资金转入巨灾保险风险基金。20世纪90年代以前，我国的自然灾害平均年损失为500多亿元，90年代以后，洪灾发生的周期越来越短，频率越来越高，范围越来越广，每年仅水灾造成的损失就高达数百亿元。从地震灾害看，上个世纪，我国共发生8级以上地震9次，7—7．9级地震100余次。1994年发生5级以上地震48次之多。1995年1—8月就发生5级以上地震30多次。历史上除浙江省和贵州省外，其余各省区均发生过6级以上的地震；我国的地震震源浅、烈度高，2／3属69KM以内的浅源地震，释放能量大，烈度普遍高地震区内大中城市多，资产集中。324个城市中有一半位于基本烈度以上地震区。20个百万以上人口的大城市有70％位于上述地区。我国目前尚未建立相应的风险控制制度，保监会目前只是积极组织国内部分保险公司与科研单位，开展地震等巨灾保险的研究。而在有关结果未完成之前，据保监会最近的通知，各中外产险公司不得承保地震风险，以免影响保险公司的稳健性。我国现有巨灾保险模式的缺陷主要表现在：巨灾风险责任没有与一般风险责任加以区分，巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险的准备金缺乏有效的积累，巨灾保险资金利用渠道狭窄。目前这种保险模式造成的最大问题就是偿付基金难以承受年年巨大的损失支出，既使保险公司不堪重负，又使国家财政背上沉重的负担。保险公司经营地震等巨灾保险，必须拓展有效的再保险渠道。否则，受资本金和后备基金的限制，只能限制可以接受的风险数目或承保数额很低的保险。同时，再保险人能够接受风险的价值总额也受其资本金和后备基金的限制。在国际市场上，巨灾保险的再保险有两种方式一种是认保法，即由大批再保险人每人承保一很小的限额。因为爱再保险人本身的资本金和后备基金的限制，只能依靠他们支付损失中较小的部分。一种是分层法，就是设置若干层次的超赔分保。在这种再保险合同中，第一层的起赔点就是分出公司的自负责任额，第二层的起赔点或称基数为第一层自负额与再保险责任额的合计，第三层的起赔点则为第二层的起赔点加上再保险责任额，以下各层依此类推。这种分层再保险可充分满足分出公司对巨灾保险的巨额分保要求，有利于巨灾风险在各接受公司间的风险分散，保证分出公司巨额推赔额的兑现。这里的关键是要确保风险信息的质量，必须占有充分的材料，才能计算出符合实际的风险保险费，使再保险人确信所接受的价格是最合理的价格。巨灾准备金来源于总保费中的意外附加部分，保险公司如果没有应付超常赔款的准备金，就会在经营过程中的某一时刻面临破产。因此，在大多数年份里，保险人或再保险人都会从保费中提取一部分以建立足够大的风险准备金，用来在较大灾害损失发生的年份中支付赔款。另外，国家财政可以从每年的预算中按一定比例划拨部分资金，还可以对保险公司按应交营业税额的5％提取巨灾风险准备金。同时从各保险公司的年财产保费收入中每年提取5％作为巨灾风险准备基金。建立起来的巨灾保险基金，滚动积累，实行单独建帐，专款专用。巨灾保险基金可由资信良好的基金管理公司进行保值、增值，以应付巨灾风险带来的巨额赔付，增强保险公司和国家应付巨灾风险的能力。90年代以后，西方发达国家保险公司通过金融衍生工具和证券化工具，将巨灾风险转移到证券市场。如发行巨灾债券、巨灾指数期货和期权交易等，从总体上扩张了保险企业风险转嫁的能力和效率。我们应当加强这方面的研究和探索，在资本市场趋于完善的情况下，探索开发出金融衍生工具和证券化工具，以转移巨灾风险。在这样的前提下，利用债券市场分解保险风险具有极大的作用和现实意义。利用债券来分散巨灾保险的风险，在中国乃至亚洲的保险市场上有巨大的发展前景。在亚洲，这一部分的市场至少有2．5万亿美元。“9·11”事件后，北美的不少保险公司处境危急，濒临破产。保险公司的自身力量难以应付地震、台风、洪水等巨大灾难带来的巨额财产赔偿。可以将各种赔偿的风险集合起来，在债券市场上发售出去，通过分摊，将巨大风险分散。据统计，在亚洲，包括各种高层建筑在内的保险标的物的总价值超过2．5万亿美元。保险资金与资本市场关系总体概括起来就是互惠双赢的关系，一方面保险公司在资本市场的地位日趋重要，资本市场同时又给保险公司提供了一个长期稳定的投资渠道，保险公司许多新产品的开发，要依赖于资本市场这样一个工具，此外，许多上市的保险公司可以借助资本市场融资，扩大自己的资本金，提高承保能力。保险顾问的专业技能，在巨灾风险的转移过程中，为政府、保险公司和企业起着重要作用。去年9月，佛罗里达飓风以每小时110英里的速度，在美国本土登陆，粗略估计造起美国本土内的财产损失超过15亿美元。灾害发生过后，对于政府来说，最重要的是了解灾情；对于保险公司及再保险公司来讲，尽快了解最准确的损失数字是当务之急。美国著名的保险顾问公司E．W．博朗公司创立的灾害损失测算系统及巨灾分析数学模型(即飓风及洪水灾害预测系统、加利福尼亚州政府地震数学模型)，为政府、保险公司及工商企业在灾后的损失测算方面提供了依据。在巨灾风险面前，保险顾问政府为其他类型的客户提供服务时，需要具备的技术包括软件技术水文工程技术，地理信息系统环境和设备，风险模型的建立，图象开发技术，损失模型的建立，数据库设计和管理技术，概率分析技术，数据集成。同时，还需要下列数据的支持：气象数据，地形数据，地质、水文数据，财产清册，历史数据。可见培育一支专业的高技能的保险顾问公司，对于处理巨灾风险发生后的理赔和施救起着事半功倍的作用。继今年初我国南方特大冰雪灾害给地方经济造成重大损失后，“５·