我国地方政府债务风险研究论文

上海财经大学硕士学位论文我国地方政府债务风险研究PAGEPAGE44我国地方政府债务风险研究摘要近年来，我国地方政府债务规模呈现快速膨胀趋势，债务风险日益凸现，不仅为地方财政背上沉重的负担，而且给地方经济社会发展带来安全隐患。在目前的经济社会发展形势下，研究如何防范地方政府债务风险，维护正常的经济秩序，推进和谐社会建设，已成为一项紧迫的课题。本文透过地方政府债务及风险管理中存在的诸多问题，在对地方政府债务及风险进行一般理论阐述的基础上，重点对风险成因进行了分析，进而对风险防范问题展开了研究，提出了针对性较强的对策建议，客观上具有积极的现实意义。文章以地方政府债务风险为贯穿全篇的主线索，以风险防范为研究的重点和落脚点，循着提出问题、分析问题、解决问题的基本思路而创作。相对于同一主题的理论文章而言，本文的创新之处在于：①将地方政府债务的定义进行了扩展，文中所指的地方政府债务不仅包括了一般意义上的、有合约记载的债务，而且还包括政府基于法定程序、政策规定、担保承诺等要在未来某一时间由地方财政承担清偿责任的事项；②将地方政府债务风险危害的研究范围由地方财政收支层面扩展至经济发展秩序和和谐社会建设；③在风险成因分析中，除了常规研究所讨论的财政管理体制和债务管理系统这两个因素外，还分析了地方政府投融资体制和债务风险之间的联系，这是隐性债务及风险的主要成因；④城市公用事业民营化作为减少地方政府债务、防范债务风险的政策措施被提出，在同类文章中尚未发现同一观点。文章内容共分成五个章节。第一章为绪论部分。主要介绍文章的创作背景和现实意义，相关的理论观点，以及研究思路。第二章为地方政府债务的一般理论和债务管理现状分析。文章在对地方政府债务进行定义和分类的基础上，着重分析了我国地方政府债务管理中的突出问题，为下文分析债务风险的客观存在和形成机理作好铺垫。第三章阐述地方政府债务风险的主要问题。包括风险的定义、表现和危害，并对地方政府债务风险管理理论进行了研究和评述，从理论角度为风险成因分析和风险防范对策研究作好准备。第四章从体制和管理两个层面的因素来分析地方政府债务风险的成因。体制层面的因素主要有两个：一是地方政府投融资体制不完善，二是财政管理体制不完善。其中财政管理体制部分又分成①分税制财政管理体制②地方财政支出体制③地方财政预算管理体制三个方面进行研究。管理层面的因素，重点论述了现实中地方政府缺乏有效的债务管理体系这一观点。第五章为地方政府债务风险防范对策研究。文章有针对性地提出了三个方面的对策建议。一是完善政府投融资管理体制。基本思路：首先要加强地方政府投融资管理。要明确和尊重地方人大的决策和监督地位，强化政府投融资风险管理的预警机制；其次要解决地方政府的融资困境问题。要在体制、机制和制度上下功夫，推进地方政府投融资体制改革。公用事业民营化和推出地方公债制度是本文所主张的两个政策取向。二是完善财政管理体制。通过①完善分税制财政管理体制，稳定地方财政收入；②加强地方政府财源建设，壮大地方财政实力；③改革地方财政支出体制，提高资金配置效率；④改革地方预算管理体制，加强债务预算管理等四项措施来增强地方政府的偿债能力和抵御债务风险能力。三是建立健全地方政府债务管理体系。共提出包括管理机构建设、法规制度建设和完善风险防控机制在内的六项政策建议。关键词：地方政府债务风险形成机理防范对策LOCALGOVERNMENTDEBTRISKOFOURCOUNTRYSTUDYABSTRACTInrecentyears,thescaleofthelocalgovernmentdebtinourcountryhaspresentedahigh-speedinflationtendency.Thedebtriskproblemisbecomingsoseriousthatitnotonlyexertsheavyburdenonthelocalfinance,butalsobringshiddenproblemstothedevelopmentofthelocaleconomicsociety.Inthepresentsituationoftheeconomicsociety’sdevelopment,ithasbecomeanurgenttopichowtoguardagainstthelocalgovernmentdebtrisk,tomaintainthenormaleconomicorder,andtoadvancetheconstructionofharmonioussociety.Thispaperpointsoutmanyexistentproblemsofthelocalgovernmentdebtandtheriskmanagement.Onthefoundationofthegeneraltheorieselaborationofthelocalgovernmentdebtandtherisk,itmainlyanalysesthegenesisofrisk.Furthermore,itlaunchesresearchesonhowtoguardagainsttherisk,anditbringsupcountermeasuresandsuggestionswithadefinitepurpose.Objectively,ithasaggressiveandrealisticmeanings.Thepapertakesthelocalgovernmentdebtriskasthemainclueofthewholearticle,andregardsthemethodsofguardingagainstriskasthepointsaswellasbasics.Itiscreatedthroughthetrainofthoughtthatbringingupproblemsfirstly,analyzingthemsecondlyandsolvingthemthirdly.Theresearchislaunchedstepbystepwithanexplicitpoint.Thecontentofthepaperisdividedintofivechapterstotally.Chapter1istheintroductionpartwhichchieflyintroducesthecreationbackground,therealisticsignificance,therelatedtheoriesstandpoint,andtheresearchtrainofthought.Chapter2analysesthegeneraltheoriesoflocalgovernmentdebtandthepresentconditionofdebtmanagement.Onthefoundationofthedefinitionandclassificationoflocalgovernmentdebt,itemphaticallyanalysestheoutstandingproblemsoflocalgovernmentdebtmanagementinourcountry,andbuildsupagoodcushionfortheanalysisoftheobjectiveexistenceandtheformationmechanismofdebtriskinthefollowingcontent.Chapter3elaboratesthekeyproblemofthelocalgovernmentdebtrisk.Itincludesthedefinition,theperformanceandtheharmofrisk,andcarriesontheresearchintotheoriesofthelocalgovernmentdebtriskmanagement,andmakesgoodpreparationfortheanalysisofthegenesisofriskandfortheresearchoncountermeasuresofguardingagainstriskfromthetheoreticalangle.Chapter4analysesthegenesisoflocalgovernmentdebtriskfromtwolevels:systemandmanagement.Therearemainlytwofactorsfromthesystemlevel:oneisthattheinvestmentsystemofthelocalgovernmentisn'tperfect,theotheristhatthefinancemanagementsystemisn'tperfect.Amongthem,thefinancemanagementsystempartisdividedintothreeaspectstocarryontheresearch:①dividedtaxsystemofthefinancemanagementsystem②expenditureoflocalfinancesystem③localfinancebudgetmanagementsystem.Thefactorfromthemanagementlevelchieflydiscussesthestandpointthatlocalgovernmentislackofefficientdebtmanagementsysteminreality.Chapter5researchesintothecountermeasuresforguardingagainstlocalgovernmentdebtrisk.Thepaperputsforwardthreecountermeasuresandsuggestionswithadefinitepurpose.Inthefirstplace,perfecttheinvestmentsystemofthelocalgovernment.Thebasicideaistoenforcethemanagementoftheinvestmentofthelocalgovernmentatfirst.Besuretodefineandrespectthepositionofdecisionandsupervisionofthelocalpeoplerepresentation,toenhancetheearly-warningmechanismofthemanagementoftheinvestmentofthelocalgovernment;inthesecondplace,besuretoresolvethepredicamentproblemofthelocalgovernment.Besuretoputaneffortintothesystemandthemechanism,topushforwardthereformoftheinvestmentsystemofthelocalgovernment.Theturningofpublicutilitiesrunbyprivatecapitalandthereleasingofgovernmentbondssystemarethetwopolicypreferencesthatthispaperlaysclaimto.Inthesecondplace,perfectthefinancemanagementsystem.Therearefourmeasurestostrengthentheabilityofthelocalgovernmenttorepaydebtandtoresistrisk:①perfectingdividedtaxsystemofthefinancemanagementsystem,andstabilizingthelocalfinanceincome;②strengtheningtheconstructionofthesourceofthemoneyofthelocalgovernment,andenhancingtheactualstrengthofthelocalfinance;③reformingthelocalfinanceexpendituresystem,andraisingtheefficiencyofthefundsinstallment;④reformingthelocalsystemofbudgetmanagement,andstrengtheningthebudgetmanagementofdebt.Inthethirdplace,buildupasoundsystemofthelocalgovernmentdebtmanagement.Inall,thepaperbringsupsixpolicysuggestionsincludingtheconstructionofthemanagementorganization,theconstructionoflawsystemsandtheimprovementofdefendingandcontrollingmechanismofrisk.Keywords:localgovernmentdebtriskformationmechanismcountermeasuresofguardingagainst目录一、绪论………………（8）（一）选题背景…………………（8）（二）文献综述…………………（9）（三）研究思路与文章结构……………………（10）二、地方政府债务一般理论和我国地方政府债务管理现状分析…（12）（一）地方政府债务的定义……………………（12）（二）地方政府债务的分类……………………（13）（三）我国地方政府债务管理现状分析………（15）三、地方政府债务风险定义危害和风险管理理论研究……………（18）（一）地方政府债务风险的定义………………（18）（二）地方政府债务风险的危害………………（19）（三）地方政府债务风险管理理论研究………（21）四、地方政府债务风险成因分析……………………（23）（一）投融资体制不完善………（23）1、投资方面……………………（23）2、融资方面……………………（24）（二）财政管理体制不完善……………………（25）1、分税制财政体制方面………（25）2、财政支出体制方面…………（28）3、预算管理体制方面…………（28）（三）缺乏有效的债务管理体系………………（29）五、地方政府债务风险防范的对策研究……………（30）（一）完善政府投融资管理体制………………（30）1、明确主体，加强监管，强化投融资风险预警制约机制……（30）2、创新思路，拓宽渠道，推进地方政府投融资体制改革……（32）（1）公用事业民营化，减少地方政府负债……（32）（2）政府债务合法化，推出地方公债制度……（34）（二）完善财政管理体制………（35）1、完善分税财政管理体制，稳定地方财政收入，增强地方政府偿债能力…（35）2、加强地方政府财源建设，壮大地方财政实力，增强抵御债务风险能力…（36）3、改革地方财政支出体制，提高资金配置效率，缓解地方政府债务压力…（38）4、改革地方预算管理体制，加强债务预算管理，硬化债务预算的约束力……（39）（三）建立健全地方政府债务管理体系…………（39）参考文献…………………（42）第一章绪论第一节选题背景当前，我国地方政府大量负债的现象已经成为不争的事实。据国务院发展研究中心地方政府债务研究课题组粗略统计，截止2004年底，全国各级地方政府债务至少在10000亿元以上国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，课题组负责人魏加宁国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，课题组负责人魏加宁根据《预算法》规定，我国地方政府不允许列支财政赤字，不允许发行地方政府债务《中华人民共和国预算法》第二十八条《中华人民共和国预算法》第二十八条“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”自亚洲金融危机以来，广大学者对国家经济风险展开了研究，其中虽不乏有涉及政府债务方面的内容，但也多是从国家宏观经济角度出发来进行探讨，对地方政府债务及风险的研究不是很多。笔者作为一名从事实际工作的财政干部，透过工作中显现出来的各种问题，发现地方政府面临的债务风险日趋严重。因此，对地方政府债务风险的成因和防范措施展开研究，客观上具有积极的现实意义。本文采用规范分析与实证分析相结合的办法，在深入分析地方政府债务风险形成机理的基础上，重点研究了现阶段我国地方政府防范化解债务风险的对策和措施。文章从解决实际问题出发，对地方政府债务风险问题作了有益的探索，这对于在债务管理中处于“拆东墙补西墙”、“借新债还旧债”、疲于应付的地方政府而言，可能会提供一些解决问题的思路和办法，产生一定程度上的借鉴意义。这也是创作本文的出发点、落脚点和意义所在。第二节文献综述目前，国内对地方政府债务风险的研究刚刚起步。综合已有的研究成果，学界和业界对地方政府债务风险的客观存在并无疑义。对于风险成因的分析，尽管从不同的角度有不同的论述，但基本观点还是一致的，不外乎体制和管理两个层面的因素。在如何防范和化解债务风险这个问题上，围绕着地方政府债务能否合法化，产生了两种不同的观点。地方政府债务能否合法化，其争论的核心是地方政府能否发行公债。一种观点认为，作为一种防范和化解地方政府债务风险的措施，发行地方公债既必要又可行。主要依据是，由于地方政府债务的隐蔽性极强，多为暗地操作，总规模很难摸清。与其偷偷摸摸，不如从法律上允许地方政府在具备一定条件的情况下以规范的形式发债借贷，将地方政府的隐形举债行为显形化魏加宁，《中国地方政府债务风险与金融危机》，《商务周刊》2004年第5期。从可行性看，我国有限度、有选择的发行地方公债的条件已经具备\o"魏玲"魏玲、\o"魏然"魏加宁，《中国地方政府债务风险与金融危机》，《商务周刊》2004年第5期\o"魏玲"魏玲、\o"魏然"魏然，《关于构建我国地方公债融资制度的设想》，《\o"科技创业月刊"科技创业月刊》2004年10期另一种观点认为，虽然我国地方政府债务问题非常严峻，但在目前的制度背景下地方政府不宜发债刘华、余维彬、张云峰，《中国地方政府发债的可行性分析》，《财贸经济》2003年2月1日。首先，我国实施地方公债的制度条件暂不成熟。一是中央与地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界不清，将会导致地方公债的使用方向模糊，降低“公共品”的提供效率，加重地方政府的债务负担。二是“分税制”财政体制改革不彻底，地方政府的经常性收入不稳定，这给地方政府发行债券的担保带来了不确定性和可变性。三是我国地方政府与地方人大处于信息不对称状态，地方政府在信息方面具有比较优势，地方人大对地方政府的监督乏力，地方政府存在“软约束”，赋予地方政府“发债权”可能被滥用。其次，现阶段赋予地方政府“发债权”有可能加剧地区间的不平衡。比如经济发达地区不仅“应债资源”丰富，而且会吸引不发达地区的资金流入，那么经济落后地区只有通过提高债券收益率才能防止资金外流。这样，既加重了经济落后地区的地方政府的债务负担，又使得该地区的资源大部分流向发达地区，加剧现有的地区间不平衡，出现“马太效应”刘华、余维彬、张云峰，《中国地方政府发债的可行性分析》，《财贸经济》2003年2月1日对于以上两种观点，笔者比较倾向第一种观点，一个简单的道理是大禹治水的经验，“疏”比“堵”管用。尽管发行地方公债亦有其种种弊端，但不能因噎废食，两害相权取其轻，而应该尽早出台法律法规，支持并支撑地方政府发行地方公债。这一论点将会在文章的第五章作具体详细的阐述。第三节研究思路与文章结构基于以上所阐述的现实意义和研究现状，笔者选择写作《我国地方政府债务风险研究》一文。本文的基本写作思路是：首先提出文章的选题背景和研究的意义所在。然后对地方政府债务和风险作一般的理论概括，突出阐明了地方政府债务及风险管理中存在的问题，为下文分析风险成因作好铺垫。最后重点论述地方政府债务风险的形成机理和风险防范的对策与措施。按照上述基本思路，本文的逻辑结构分为五个部分：第一章为绪论部分，介绍文章的写作背景，与文章相关的理论观点，以及研究思路；第二章介绍地方政府债务的一般理论和债务管理的基本现状；第三章论述地方政府债务风险的主要问题，包括风险定义、危害和理论研究现状；第四章从制度机制和管理两个层面分析地方政府债务的成因；第五章论述地方政府债务风险的防范对策，提出在目前的制度背景下切实可行的方法措施，这是全文重心所在，挥毫泼墨，篇幅较长。需要说明的是，由于我国目前尚未建立科学的地方政府债务风险管理的指标体系，文章尚不能对地方政府债务风险的大小进行定量分析和判断。所以本文在地方政府债务风险大小的衡量上只能通过其具体表现形式，对其进行定性分析和判断。虽然这会影响到文章的论证力度，但并不会改变目前地方政府债务风险正不断显现和积累的结论，更不会影响债务风险成因分析和风险防范对策建议的可行性和可操作性。第二章地方政府债务一般理论和我国地方政府债务管理现状分析第一节地方政府债务的定义从我国传统的统计结果分类来看，政府债务是以政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。地方政府债务也可以援用此定义。因此，地方政府债务是指地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。但是，根据我国《预算法》规定，地方政府不准搞赤字预算，所以中央政府禁止地方以政府名义借债。可在事实上，地方政府在发展经济、建设公用事业的过程中，已经举借了相当规模的政府债务。如：八十年代初，中央为支持经济特区、沿海经济开发区的起步建设，曾经向一些地方政府提供开发性贷款；经中央批准，不少地方政府在建设中也利用了一些国际金融组织和外国政府的援助性贷款；新旧体制转轨之际，一些地方政府曾为企业向银行贷款进行担保；一些地方市政工程项目，虽然是以企业名义向银行贷款投资建设，但是借款担保人和最后债务负担人还是地方政府。这些都构成了我国地方政府的现实债务。事实表明，确有一些项目债务最终还是依靠地方政府财政偿还，地方政府债务其实质就是地方财政的负债。目前我国的地方政府债务除了预算内的债务外，还有许多未被纳入预算的政府债务。这些债务虽然在现行体制下没有被纳入预算，但这并不能改变其政府债务的性质。另外，还有一部分债务，虽然性质上不是政府的债务，但是在未来可能会增加财政的负担。如：金融机构的不良资产损失、社会保障基金的损失和缺口、地方政府的违规担保等，只要某种不利因素出现，就会导致上述问题出现支付困难，出于某种意义上的考虑，地方政府会承担这部分债务的最后清偿责任，从而构成地方财政压力，经地方经济社会发展带来诸多不确定因素。针对这种非规范化的准地方债务，可以对地方政府债务进行更进一步的定义：地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式，或者是地方政府顾及法定程序、政策、担保承诺等必须或者可能在未来支付给公众的款项。由此可以看出，地方政府债务不仅仅是指狭义上的有合约记载的债务，而且还包括了所有与未来财政支付有关的广义债务。换句话讲，只要是由地方财政承担的支付责任，都可以全部归类为地方政府债务。第二节地方政府债务的分类根据世界银行专家的研究成果，政府债务均具有以下四个特征中的两个：显性的与隐性的，直接的与或有的刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。据此，可将地方政府债务分为四种：显性直接债务，隐性直接债务，显性或有债务和隐性或有债务。刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期显性直接债务。指建立在某一法律或者合约基础之上的、任何情况下都会产生偿债责任的政府性债务，这类债务通常在财政预算中列出。目前，我国地方政府的显性直接债务包括各种外债(如世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款等)、借入的财政周转金、国债转贷资金、银行贷款及个人集资款等，主要用来维护政府各职能部门的正常运转、公共建设、生产性建设、垫支税费。这些显性直接债务是各级地方政府必须偿还的。可问题在于，各级地方政府在借债时，没有认真考虑将来如何偿还的问题。有些地方甚至在还息或还本时，暂停对各职能部门的公用及事业经费和社会事业建设项目的拨款，以此来缓解还债的压力。因此，如果不能找出解决债务问题的措施，那么地方政权的正常运转就受到很大威胁。隐性直接债务。指政府一定会支出的，但又没有以立法、条约形式记载下来的政府支出项目。例如拖欠中小学教师及民工工资，拖欠社会事业建设工程款，社会保障资金缺口等。截止2001年底，安徽省30多个县拖欠工资总额14.44亿元刘向东，《农村税费改革后县乡财政困难的调查与思考》，《财税与会计》2003第4期刘向东，《农村税费改革后县乡财政困难的调查与思考》，《财税与会计》2003第4期对辽宁省贯彻落实国务院《决定》情况的督导检查报告，/edoas显性直接债务和隐性直接债务可归类为直接债务。国务院发展研究中心《关于中国的地方债务问题及其对策思考》研究报告中的粗略统计数字：整个地方政府债务至少在10000亿元以上国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，课题组负责人魏加宁国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，课题组负责人魏加宁显性或有债务。指政府以条约形式加以承诺的，在某些特定事件发生时必定会支出的开支项目。这类债务的典型例子是政府的担保行为。近些年，有些地方超越自己的经济实力，搞了一大批开发区、房地产、旅游区等“形象工程”、“政绩工程”，并带动了全国范围内的城建热、水泥热、钢铁热、汽车热、房地产热。放眼看去，在这些工程的背后，都能清晰地看到地方政府的影子。在他们看来，没有大规模的投资，就没有高速经济增长；没有高速经济增长，发展就成为空谈，政绩也就无从体现。那么投资建设钱从哪里来呢?地方企业经济效益差、地方财政收入有限，地方政府又不能发行公债。于是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款提供融资便利，无疑为各级政府寻找了一条出路。据统计，目前地方政府出面担保或变相担保，欠四大国有商业银行的款项至少在千亿元以上。如果加上地方政府对股份制商业银行和城市商业银行的贷款数额，这笔金额则更为可观。另外大多数地方国有企业产权改革严重滞后，政企关系不明晰，国有企业经营状况不佳，使得政府作为社会管理者、国有企业的出资人和所有者，在国有企业出现亏损或债务支付困难时，出于维护社会安定及国有企业的正常运转的目的，相应承担补亏和支付到期债务的责任。隐性或有债务。指没有正式确认的、在某一事件发生后才发生的债务。在许多国家，金融体系代表了最为严重的隐性或有债务。我国地方隐性或有债务的隐患也主要来自于地方金融机构。近几年来，财务公司、农村信用合作基金等名目繁多的投融资组织十分活跃，由于竞争的压力加大，这些组织在实际运作过程中，出现了许多违规违法的问题，如违规拆借、非法融资等，存在大量不良资产及支付缺口。许多地方银行以及地方非银行金融机构的不良资产损失都可能转化为地方政府的债务，由此产生的风险是难以估量的。1998年底，湖南省清理整顿农村合作基金会，为了给农民兑现存款，省政府以财政作担保向人民银行第一期借款20亿元，由于农村合作基金会的贷款质量很差，这20亿元的财政担保贷款实际上全部或绝大部分要由政府财政来负担。刘新安、方向阳，《必须重视和及时规范地方财政风险》，《财税改革纵论》，经济科学出版社2000版显性或有债务和隐性或有债务可归类为或有债务。或有债务发生的可能性以及履行责任所需的政府支出的规模难以预测，主要依赖于某些外部情况。故或有债务风险的防范更为复杂。第三节我国地方政府债务管理现状分析首先，多头举债，规模膨胀。从财政体制的角度看，因工资、教育等刚性支出而造成的收支缺口是“硬缺口”，地方政府希望通过上级转移支付来帮助解决。对于公路、环城路、培训中心、广场、旧城改造等方面的投资支出，地方政府认为上级政府不会给予相应的建设资金或政策安排，构成了地方政府收支的“软缺口”。为弥补这方面建设资金不足造成的“软缺口”，地方政府往往以政府的名义给关联银行或其他金融机构施加压力，或给城建方面的公司企业作担保，多方面、多渠道、多部门、多手法尽可能地筹集资金。结果，地方负债大大超过了其还款承受能力。在复杂的经济运行中，地方政府所背负的各种债务的总体规模在不断膨胀的同时，逾期债务余额也在快速累积。其次，隐蔽性强，透明度差。目前，我国地方政府正规、合法的债务融资，主要是由中央政府各部门转贷给地方政府的各种国内外专业项目贷款。如：1998年以后出台的中央政府国债转贷基金和财政周转金的借入等内债；各类国际金融组织贷款和外国政府贷款等外债；其他举债大都巧借名目，遮遮掩掩，举债行为十分分散。一些地方政府为兴办各种“政绩工程”、“形象工程”、“庆典工程”，以公司、企业或项目的名义进行债务融资活动，由于多数是由地方政府提供担保的一种或有债务，一旦项目失败或到期不能履约偿债，地方财政便直接负有清偿责任。除政府担保之外，地方金融机构的呆坏账、社保基金缺口、工资欠发、粮食企业亏损挂账等其他项目也属于以隐性或显性形式存在的政府负债。其中的隐性债务不仅规模大、种类繁多、风险度高，而且生成机理复杂，数据难以收集，其清欠和处理更为困难，债务风险更为突出。第三，偿债能力低，违约风险高。一些处于困境中的地方政府偿债能力低下，违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱，还债缺乏经济支撑。一方面，各种达标升级、“形象工程”导致债务持续增长；另一方面，因为债务不能按期偿还，本息不断堆积，市场融资能力下降，还债能力日益恶化。另外，农村税费改革对县乡财政能力有所削弱。我国大部分县乡级财政收入主要依赖农业税支撑，依据国家政策，2005年取消农业税，在合理的转移支付制度没有真正完善的前提下，取消农业税后县乡财力被削弱得十分脆弱，债务偿还能力进一步下降。此外，地方债务资金使用与管理混乱，也在一定程度上弱化了财政偿债能力。第四，举债缺乏统一管理，偿债责任难以落实。地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一机制，政府多部门融资，管理分散，基本处于融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的状态。比如，由于缺少统一的债务管理机构，地方外债的引进数额、引进项目、使用监督等缺少统一的规划，地方政府的外债管理分别由不同的政府主管部门分管。其中外债项目由国资委、财政、农业等部门向下归口管理，分别上报申请项目、引进项目；资金转贷部门则由财政部、省政府以及各专业银行等金融机构管理；偿债担保单位则由各级地方政府主管部门出任。由于各部门的权、责、利没有明确，且缺少沟通和信息交换，债务资金的使用缺少应有的监督，债务的到期偿还就缺乏统一管理，无章可循。目前对于地方政府的负债欠账项目，各级政府均缺乏统一的统计数据，不仅造成地方政府负债的真实规模无法统计，负债率、偿债率等监控指标无法运用，债务预警机制也因此无法建立。地方政府债务风险定义危害和风险管理理论研究第一节地方政府债务风险的定义虽然目前隐性和或有债务还不能构成地方政府的现实债务，但是一旦出现某些不确定因素，隐性和或有债务中的相当一部分必然由地方政府承担最后的偿债责任，即由地方财政来对这些债务进行清偿。由此可见，我国地方政府债务并不仅仅包括有合约记载的显性直接债务，而且还包括那些在未来可能导致政府资源流出的隐性债务和或有负债。地方政府债务风险也并不是仅指显性直接债务的偿债风险本身，而且还包括在经济社会发展过程中矛盾长期积累的结果。由于地方政府债务风险最终由地方财政承担并得以体现，所以从这个意义上讲地方政府债务风险也可以称之为地方财政风险。这是相对于显性直接债务风险来讲的一种广义上的地方政府债务风险的含义。比如：由于我国长期没有健全的社会保障体系而造成的社会保障基金缺口，由于国有企业问题和金融体系自身的经营管理等问题而造成的不良资产等，均对财政构成了直接或间接的压力，或者至少是潜在的压力。因此，地方政府债务风险应该是广义上的，是一种以财政支出风险为主要表现形式的经济社会发展深层次上的风险。或有债务是经济社会发展矛盾长期积累的结果。尽管这些债务在短期内不一定会形成债务风险，但由于其隐蔽性更强，影响面更广，防范难度更大，所以需要更长的时间来消化。我国地方政府或有债务较大的事实，一方面说明地方财政在未来一段时间内面临较大的财政负担和压力；另一方面也正好说明，目前我国地方政府的债务风险不仅来自政府的显性直接债务负担，更重要的是来自经济社会发展深层次上的不确定性。上文曾指出，地方政府债务风险最终由地方财政承担并得以体现，由此从财政管理活动的角度可以这样理解：地方政府债务风险是指各级地方政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政体制、制度和手段本身的缺陷，政府投融资体制不完善，以及其它各种经济因素的不确定性，造成地方财政收支矛盾激化，破坏财政稳固与平衡，给地方经济社会发展带来矛盾和困难的可能性。第二节地方政府债务风险的危害目前，地方政府债务问题正在日积月累，情况十分复杂，形势相当严峻，个别地方已经发展到引发金融危机、影响经济健康发展、导致社会动荡的程度，债务风险的不断累积所带来的危害日益显现。一是恶化社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方政府债务的延期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支的未支，该补的未补，该付的未付，直接损害人民群众的利益，影响政府职能的正常发挥。地方政府债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府性投资项目在筹资、投资和经营管理变得困难重重。二是积累庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方政府债务是转轨时期各地普遍存在的现象。地方政府债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。例如，2004年末我国中部省份某地级市的本级政府债务余额为52.75亿元，其中城市基础设施建设贷款为35.55亿元，所占比重为2/3强。由于该市的本级政府债务的构成具有相当的典型性，这里不妨以该市作为例子来分析一下我国的大中型城市的政府负债的基本情况。该市除城市基础设施建设贷款外，还有粮食风险基金借款0.27亿元，农业综合开发借款0.24亿元，国债转贷资金2.34亿元，国际金融组织间接贷款2.92亿元，化解地方金融风险借款8.50亿元，其它债务2.93亿元（表3-2-1）。并且更严重的是这些城建贷款均为2007年之前到期，而以下两个方面因素导致这些贷款存在着较大的到期偿还风险。（1）政策和规划变动风险。该市城建贷款主要用于土地储备、市政建设、交通项目和工业园区建设等方面，受宏观调控的影响较大。一是2004年开始国家为扼制投资的过快增长采取了开发区的清理、上收土地审批权限等措施，该市新建的开发区的后续征地工作也因土地政策变动而难度加大，建设进度减慢。二是该市通过贷款新建的一些收费公路项目（包括环城快速通道），或者因为政策限制停止收费而不能收回成本，或者因为规划原因而有路无车面临经营困难，都在很大程度上增大了还贷风险。三是信贷紧缩，地方政府贷款回旋余地缩小，项目后续资金不能到位，原有贷款又纷纷到期，目前只能由政府统筹安排资金归还转贷，由于政府财力有限，只能来回地借新债还旧债，一旦资金“断链”，不良贷款将陆续出现。（2）市场风险。地方政府贷款的还贷来源主要是土地出让金，尽管政府垄断了一级土地市场，收储了大量土地，但从调查情况看，土地出让计划执行性不强，缺乏对开发商可用资金总量的合理分析预测，造成土地流拍或土地出让价格偏低，出让后大部分土地出让金不能按期归集到位，造成银行贷款不能如期归还。某市本级政府显性直接债务构成情况表单位：亿元人民币借款项目借款金额占全部借款比重国内金融机构城建贷款35.5567.39％粮食风险基金贷款0.270.51％农业综合开发贷款0.240.45％国债转贷资金2.344.43％国际金融组织间接贷款2.925.53％化解地方金融风险贷款8.5016.11％其它用途贷款2.935.55％资料来源：该市财政局全市政府债务研究课题组的调研报告。三是影响政府的公信力和形象。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行贷款本息或拖欠工程款，使得他们疲于筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。四是降低经济增长质量。由于资金是从国家金融机构借的，项目也是国家的项目，在投融资决策时，经济效益在这里退居其次，而领导人的意志、地方官员的政绩效益上升为“路径优先”，导致的结果是许多地方政府不受市场规律制约，不考虑投入产出比例，大规模启动的投资项目效率不高，投资损耗极大，华而不实的“政绩工程”比比皆是，不仅给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。第三节地方政府债务风险管理理论研究亚洲金融危机过后，有些学者提出了金融危机更深一层次上的原因——财政风险问题。金融危机只是财政危机的一种表现形式而已，是一国政府财政已经不能够承担各种到期债务，以至于政府信用破坏，经济倒退或停滞，最终通过银行体系的彻底崩溃表现出来的一种危机形式。而中央政府的财政危机，其根源在于各级地方政府的财政危机。由此，又有许多学者开始提出对地方财政风险的研究，主要是对地方政府债务的分类、形成、风险和防范对策进行分析。对于地方政府债务分类，有的专家和学者根据我国统计资料上的分类方法，将地方政府债务分为内债和外债。其中内债主要包括金融机构借款、非金融机构借款、上级部门安排周转金借款等；外债主要是外国政府贷款、国际金融组织贷款等。对于政府债务的分类，也有的专家和学者考虑到了政府的隐性债务、各种担保以及各种不规则的制度等原因造成的财政负担。对于地方政府债务风险原因的分析，主要是针对现在乡镇财政困境提出的。导致财政入不敷出的主要原因是财政支出规模扩大，财政收入规模增长缓慢或者是停滞。地方政府债务风险的研究应该根据地方政府债务对经济社会的影响来分析。虽然当前的债务风险管理理论存在反对政府债务的观点，认为政府债务对经济社会生活有害，但是中外理论界也有赞同政府举债的学者和专家。反对政府债务的观点认为政府债务是在一定的前提条件下产生的一种风险，例如，如果政府增加债务用于纯消费性支出，新增加的债务会增加后代的税收负担，影响后代的消费、投资，产生“挤出效应”，进而对后代人的经济发展、社会福利等产生不良影响。李嘉图认为政府债务主要是通过投资和消费来影响储蓄，进而影响到经济的发展。他提到不同用途的政府债务(用于战争或者是消费性)是应当通过征税还是举债时，阐述了举债的本金、利息支付负担的分布及其对私人消费、储蓄和整个社会财富的影响。20世纪90年代后斯蒂格利茨从开放条件的角度来看政府债务的风险问题，并且提到政府的隐性负债。但是，凯恩斯则从政府债务影响储蓄和投资两方面说明政府债务的经济效应和就业效应。勒纳也提出政府债务的收入效应。我国学者结合经济发展状况探讨政府债务风险问题，主要包括政府债务的负担、数量界限、政府债务与财政赤字、通货膨胀、货币发行的关系等，而且还出现了关于我国是否出现财政危机的争论。因此，本文认为，地方政府债务风险应从地方经济社会发展更深的层次来讨论，而不仅仅局限于地方政府显性直接债务的本身。总体上看来，国际国内目前对于地方政府债务风险问题的关注程度不高，理论和实务研究较少。在地方政府债务风险日益扩大的情况下，本文将从地方经济社会发展的层面上对地方政府债务风险问题作一些有益的探索。第四章地方政府债务风险成因分析目前，我国中央政府与地方政府之间，地方各级政府之间的事权与财权并不对称，事权重心下倾，财权重心上移。与事权需要的开支相比，地方政府的财源明显不足，由于地方政府没有发债权，因而这种扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的矛盾，在我国各个地方都不同程度地存在。地方政府基本上处于自发寻求融资渠道和变相发债的状况，但由于制度缺乏和运作机制不健全，导致债务资金在使用和管理上出现问题，地方政府陷入日益严重的债务风险之中。本文将从政府投融资体制和财政管理体制两个制度性层面和政府债务管理层面，对地方政府债务风险的成因作出分析。第一节政府投融资体制不完善一、投资方面主要存在两个突出问题。一是对地方政府投资决策的监管处于虚化状态，政府性投资项目过多过滥，资金缺口日益扩大，导致地方政府无序举债进而累积债务风险。拉动经济增长的三驾马车中，地方政府对消费和出口的影响力极其微弱，唯有衷情于投资，这是地方政府能掌握主动权且十分有效地拉动GDP增长建立政绩的方法。现实经济生活中，地方政府对此也是乐此不疲，宠爱有加，于是不断有“项目先行”，“大上项目，上大项目”，“实施项目带动战略”等口号，也不断有媒体批露某地某市正在规划建设的宽度六十米以上的市政道路达数百公里的报道。这种现象有一定普遍性，并且带有明显的“首长工程”的痕迹。这些大量的政府性投资项目在作出决策时，根本没有考虑资金来源，潜意识里是“车到山前必有路”，“能卖地就卖地，不能卖地就借”，“不管以什么方式，弄来钱就行”。至于对举借的债务的偿还问题，在投资决策环节根本不予考虑。个别参与拍板决策的地方主要领导或许在想“还钱时我已经调走了”。在这种投资决策机制下，大量的投资项目被轻率地催生出来，依靠举债的资金匆匆上马，完全不考虑投资风险、债务风险和日常高喊的“加快经济增长方式转变”的问题。二是投资风险约束机制尚未建立，投资预算约束乏力，超项目预算建设的情况常态化，进一步加重了筹资压力和偿债压力。由于地方政府投资项目涉及面广，数量众多，准备仓促，政府本身是无暇顾及项目建设具体事务的，大多依托项目受益单位成立项目建设管理机构，而这些机构往往都是未来的项目所有人或法人，是项目最密切的受益方，这样就不可避免地形成建设单位为自己争取利益而潜意识地超越项目预算的局面。再加之临时成立的项目建设单位（某某建设挥部等）大量存在，专业人员严重匮乏，使得机构效率低下，漏洞百出，也为项目管理失控、投资预算失控、投资风险失控进而项目资金使用和偿还风险失控埋下祸根。二、融资方面首先，地方政府的融资渠道较为单一，融资方式以间接融资为主。目前地方政府为了弥补财政资金的不足，通过中央政府及部门或专门机构向外国政府、国际金融机构贷款、借款，或者以各种担保名义融资。由于外债的偿还具有强制性的特征，同时地方政府面临较大的汇率风险，一旦项目单位还款发生困难，地方政府就得动用财力垫付。这种做法的直接后果，既增加了政府债务风险的隐蔽性，又不利于对债务风险进行防范和控制，给地方经济社会发展留下隐患。其次，地方政府缺少规范的融资方式，一些常用的变通的融资方式容易导致债务风险。1994年以来，我国在投融资领域进行了一系列改革，地方政府投资权进一步扩大，但融资问题却迟迟没有提上议事日程。由于财力有限，地方财政预算内资金满足行政性支出后所剩无几。地方基础设施落后，国有企业面临诸多困难，地方政府的政绩动机强烈。为弥补地方建设资金的不足，地方政府只好在预算外资金方面做文章，违规收费、乱收费的情况屡禁不止，给当地企业和民众增加了压力。当预算外资金难以满足建设需要时，地方政府就有了内在的发债需求。但由于受到法律限制，地方政府只好通过变通的方式来进行融资活动。一是从中央政府发行的国债资金中转贷一部分到地方，由地方政府负责还本付息。近几年为了加快基础设施投资，地方政府频繁采取此类措施。实际上，这种作法是地方政府通过中央政府的“手”发行债券。如2001年中央政府发行的国债中这类资金占400亿元，2002年为250亿元根据《中国财政年鉴》整理。这些国债转贷资金有力地支持了地方某些公共设施和基础设施的建设，但这种完全由中央包办的举债方式，是在现行制度不允许地方政府发行公债的情况下的一种变通，是地方政府一种不规范的融资方式。从逻辑上说，分税分级财政体制应允许地方政府在一定约束条件下“名正言顺根据《中国财政年鉴》整理第二节财政管理体制不完善一、分税制财政体制方面首先，分税制体制下地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾导致了巨大的财政收支缺口。1994年在实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相对照的是，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行，尤其是地方各级政府之间的事权划分工作几乎没有展开。在1994～2002年期间，在中央财权财权与地方财权大体均等并呈逐年下降的趋势的情况下，中央事权与地方事权之比却达到30:70，地方政府财政收支缺口就有了存在的必然因素（见表4-2-1）。表4-2-1中央及地方财政收入概况单位：亿元人民币年度金额比重中央地方中央地方1994290723125644199532572986524819963661374749511997422744244951199848924984505019995849559551492000698964065248200185837803524820021038985155545由于地方政府财政收入弹性小，支出刚性强，地方财政入不敷出的矛盾已经加剧，而且呈逐年上升的趋势（见表4-2-2）。表4-2-1中国地方政府收支概况单位：亿元人民币年度财政收入财政支出赤字金额199849847673-2689199955959035-34402000640610367-39612001780313135-53322002851515281-6766资料来源：2003年中国统计年鉴，2003中国金融年鉴再加之地方各级政府所承担的加速经济结构调整及产业升级换代、扩大城市基础设施建设和推进国企改制等促进地方经济发展的责任不断增大，财政增收却相对滞后，支撑经济运行的财力更为匮乏。据有关资料显示，我国存在财政赤字的县占全国县级单位的比例1985年为22%，1990年超过60%，1996年为50%，1997年约为45%。上海财经大学公共政策研究中心，《2000年中国财政发展报告》，上海财大出版社2000版上海财经大学公共政策研究中心，《2000年中国财政发展报告》，上海财大出版社2000版其次，中央与地方政府之间的财政关系缺乏法律和制度保障。作为制度变迁主导者的中央政府，在没有法律约束的情况下，随时有可能根据自身的利益来调整方案，如所得税变成共享税的例子，由此造成了财政体制缺乏内在的稳定性。同时，我国目前尚未形成透明、统一和公正的转移支付制度，中央政府向经济落后地区的各类纵向转移支付金额不断增加，但由于省级以下政府间转移支付制度亦尚未真正建立，相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助量的多少没有明确和严格的事权为依据，分配不具有透明性，难以排除拨款的随意性，不能保证向所有地方政府提供足以满足最基本服务需要的财政资金，致使财力匮乏地区举债运营。第三，与公共财政职能相对应的政府职能没有转变到位。由于地方政府的作用与市场作用的关系尚未理顺，政府对经济社会微观领域事务干预过多，地方政府仍然做着许多本应由市场、由企业去做的事情。很多地方政府一提到发展经济，首先想到的是直接投资上项目。政府投资是由政府官员决策和经营的，由于体制、机制、决策和经营才能等诸多方面的先天不足，有的地方政府直接介入生产性、竞争性领域，投资失败承担了大量的本应是市场承担的风险，造成负债累累。第四，地方行政层级过多机构繁杂造成了财政负担过重。目前，我国行政架构由五个层级所构成，每级政府班子齐全，上下一般粗。我国县市级地方政府一般常设机构近40个，还有不少非常设机构。乡镇5大班子俱有，“七站八所”齐全，财政负担的人员从过去10人左右增加到目前的几十人甚至上百人，不仅导致行政效率不高、财政负担过重，而且使得地方政府的财源受到很大制约，债务需求日趋强烈，举债活动日趋频繁，债务日积月累，风险日益显现。二、财政支出体制方面经过20年的改革，地方政府新的职能范围得到了进一步拓展，原有职能得到进一步加强。例如政府的社会治安、司法保护、工商活动和经济秩序维护、卫生保健、社会保障、市政建设、基础设施投资、教育和培训、公用事业等都有了前所未有的发展和加强。但是地方财政职能没有得到相应的调整，许多应由市场和社会承担的支出并没有分离出去，支出内容和支出范围尚不规范，支出管理中“缺位”与“越位”现象并行存在，且支出的随意性较大，导致支出预算的软约束。由于没有健全的财政支出体制，政府仍然为本应自负盈亏、自行发展的国有企业提供资金，比如财政对国有企业改制的补贴、挖潜改造支出等，而且还为其进行大量的违规担保。1995年出台的《担保法》规定，经国务院批准，地方政府可以为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷提供担保。一些地方政府把担保口子扯得越来越大，为内债也提供大量担保，甚至搞违法担保，将财政置于十分被动的地位。一旦被担保的单位、项目或企业无法按期还款，债权人就会诉诸法律，追究地方政府的责任，就形成新的财政支出负担。不应忽视的还有社会保障支出缺口和地方金融机构数目不少的呆、坏账。支出范围的不明确构成了地方政府大量的隐性负债。三、预算管理体制方面作为政府债务风险的测量手段，现行的预算编制仅仅记录了现金流量，不能全面准确地反映政府收支活动，不考虑负债的增加、或有债务或过去承诺的未来成本，存在明显的缺陷。因为预算度量的是现金流量而非负债，短期支付责任而非长期风险，所以政治家有动机和机会以一种掩盖真实成本的方式来操持经济社会事务，这会引发未来财政状况的恶化。在经济发达地区，无法适当控制和说明风险，会增加未来预算的负担和阻碍经济的增长；在经济发展地区，这种缺陷会减缓发展和抵消刚取得的经济利益；而在经济发展落后地区，由于无法充分地处理风险，从而会使业已存在的暗淡的经济前景更为悲观。第三节缺乏有效的债务管理体系就债务的管理效率而言，以水平低下来描述我国地方政府的债务管理水平显然并不为过。因为到目前为止，还没有任何一个部门能够说清楚地方政府到底有多少负债。融资总量都没有准确把握，债务管理体系就更无从谈起了，债务管理水平也可见一斑。其一，债务管理制度滞后，缺乏相应的偿还机制和责任机制。表现为：一是地方政府债务管理的权责不明。目前地方政府的大量债务融资主要是依托地方商业银行或相关职能部门所属的信托投资机构，由于这些机构本身具有商业性，其经营目标的决定既考虑自身的经济利益，又要兼顾地方政府的政策性投资需求，所以，债务融资的决策主体与融资主体之间在责、权、利等关系的界定上十分模糊，一旦决策失误，面临信用危机，都会自然而然地依赖政府来偿还债务，这种倾向在外债的偿还上表现得尤其明显；二是地方政府举债缺乏整体规划和科学论证。政府债务的多部门开口分散管理，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划，就单一项目而言，不仅“首长项目”频频出现，而且项目的立项往往多从政绩出发，一方面项目论证不实，甚至于流于形式，债务资金使用低效甚至无效，另一方面较少顾及债务结构和实际偿债能力，其结果是要么为了提高举债的信用度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致债务融资规模膨胀；要么是由于配套资金不足，项目建设半途而废。其二，债务管理条块分割，各自为战，难以进行有效的债务风险的量化管理。就地方政府通过中央政府及其部门所转贷的外债资金来看，基本实现了地方政府部门的统一管理。除此之外，地方政府大量的对内对外举债以及项目融资的管理依然十分分散，融资总量难以把握。因此，控制债务风险的各种量化指标也就无法进行操作，财政部门也就不可能将有关债务的偿还纳入年度预算，及早安排偿债资金，而只能到了还本付息时才被迫介入。第五章地方政府债务风险防范的对策研究地方政府债务风险防范是一项复杂的系统工程，不同的债务类型和不同的地方政府，风险防范模式也不尽相同。从地方政府债务和风险成因看，债务风险形成的原因是复杂的，既是宏观经济体制改革的产物，又是微观经济运行的结果。既有财政自身的原因，又有非财政因素。既有债务管理的原因，又有地方政府投融资体制和财政管理体制方面的因素。既是经济运行故障的反映，又是政治道德制度示范的表现。因此，必须采取多种措施，积极防范地方政府债务风险。第一节完善政府投融资管理体制一、明确主体，加强监管，强化投融资风险预警和制约机制。针对地方政府投融资监管乏力甚至出现空白问题，要从地方投融资管理制度和机制建设入手。从宪法精神看，对地方政府的公共管理活动的监管，除了来自上级政府以外，主要还是基于地方人大及其常委会。对于地方政府的投融资活动，地方人大及其常委会才真正是能决策拍板的权力机关，地方政府只是执行人大决策的执行机关。现实中，地方人大和地方政府的关系恰恰相反。政府决策上的项目，在建设过程中由地方人大去视察进度和建设情况，相互之间的位置恰好摆错方向。所以要改革地方政府投融资体制问题，在很大程度上要理顺地方政府与地方人大之间的关系，真正落实宪法关于二者之间的职能分工的精神要求，改变地方人大“橡皮图章”和“举手同意”的不正常形象。地方人大在对地方政府投融资决策行使最后决策权时，其监管的效率要取决于是否能准确地衡量和把握“政府活动公共性”的原则，即要非常精确地把握好在什么项目上应由政府作为投融资主体，在什么项目上应由市场调节，严格区分二者的界限，既要尊重政府的投融资主体地位，也要尊重市场在投融资活动中的不可或缺的地位。竞争性项目投融资应强化市场调节。竞争性项目投融资主要指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投融资。对于此类项目，应确立企业为投融资主体，将其全面推向市场，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投资、建设和经营。对现有政府已经参与投资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性投资项目建设；已批准尚未开工的投资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为按新的方式筹措资金，政府对这类项目投融资主要是加强政策指导，而非直接参与其中。公益性项目应完善政府投融资管理制度。公益性项目投资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。公益性项目投融资主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，应建立标准化、规范化的投融资管理制度。政府要有大业主的概念和意识，可成立政府投融资管理常设机构，全权代理甲方，作为政府投融资主体，负责专业化运作政府投融资建设的公益性项目，统一管理，提高资金使用效益，并做好项目的事后评价工作。要将建设单位和受益单位分离开来，对政府投融资工程实行“交钥匙工程”的模式进行管理，建设工作完成后交由受益单位使用。建设资金管理上要实行财政国库集中支付制度和会计委派制进行全过程监督。基础性项目应在政府主导下拓宽投融资渠道。基础性项目投融资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础和支柱产业项目的投融资。这类项目多数属于政策性投融资范围，具有超前性、社会性和公益性等特点。政府在这一领域中的投融资决策上仍应起主导作用，积极拓宽投融资渠道，创新投融资管理方式，实行政府主导、市场运作的模式。政府主导的内容有：制定和执行基础设施和社会发展中长期发展规划；确定这一领域的重大项目；统筹预算内外资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；制定市场运作所需要的各项配套政策；根据发展的要求，管好价格水平与服务质量；协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题。市场运作的基本要点有：凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围；政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作，项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作；打破所有制界限和行政隶属关系，采取各种措施，吸引社会各类投融资主体进入这些领域；加大银行贷款、股票、债券等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层(政府层、企业或项目层)市场运作的格局。投融资风险预警和约束机制应得到强化。这一点对于由政府主导或参与的投融资项目，意义更为重大，化解了投融资风险也就意味着在某种程度上防范了债务风险。只有增强投融资主体的风险意识，严格投融资决策责任制，才能真正提高投融资项目的效益，保证资源的合理利用。一要积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。二要实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。三要建立严格的投融资决策责任制。投融资体制必须在明晰企业产权和明确政府经济职能方面有突破性进展。二、创新思路，拓宽渠道，推进地方政府投融资体制改革。解决地方政府债务问题，防范债务风险，从目前情况看，当务之急是对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的，应制定一个切实可行的偿债计划，逐步列入政府以后年度财政预算安排，借新债还旧债的想法要坚决摒弃。从长远来看，按照社会主义市场经济体制的要求，建立公共财政下的政府投融资体系，是地方政府投融资体制改革的方向。本文试从以下两个方面作出探讨。（一）公用事业民营化，减少地方政府负债。2004年初，建设部推出城市公用事业特许经营权管理办法，这为一部分有收费的公用事业逐步走向民营化开辟了道路中华人民共和国建设部令第126号《市政公用事业特许经营管理办法》2004年实践中，BOT（建设、运营、转让）、TOT、BT是三种可供选择的特许经营制度的操作模式。在BOT方式下，政府把一个长时期的基础设施运营、管理和收费的权力特许授予中标的民营企业，由该中标企业自行筹资建设此项基础设施，建成后在特许经营期内自行管理运营。特许经营期一般要长达20年以上，以保证中标企业在清偿建设负债后还能获得合理的投资回报。TOT方式是地方政府把已经建成的基础设施转让给民营企业，收回建设资金并清偿自身债务，民营企业在经过特许经营期的管理运营后再把该项基础设施转让给政府。BT方式是由民营企业筹资建设，建成后转让给政府。现阶段下，采用这些特许经营方式加快基础设施建设，客观上具有相当的可行性。其一，有助于地方政府合理地规划自己的财力和负债。BOT方式下，政府可以完全不负债，也得到了完善基础设施的效果。采用TOT方式，政府可以提前收回用于基础设施建设的资金，并偿还了债务，减少自身的负债。如地方政府暂时不宜负债，又一时没有足够的建设资金，但在基础设施建成后仍有负债能力，或能够积累起所需资金，可以采取BT方式。具体采用何种方式，可以根据地方政府的财力情况和负债能力的逐年变化，灵活决定。其二，能够设计出比较完备的信用结构以保障债务的安全和债权人的权益。得到特许经营权的企业不一定非要自己挨门挨户地去收费，事实上原来的国有单位本来就有收费的人员队伍，也被用户长期认可。BOT或TOT的中标企业可以与当地政府签订“照付不议”的付费合约，合约规定，只要该企业在一定时间内完成了事先约定的服务，比如供应了约定数量的自来水，或处理了约定数量的污水，政府就有义务按照合约约定的价格付费给企业。对政府来说，就必须要求自己的收费部门按时足额把费用收上来。这样的“照付不议”合约也可以在中标企业与地方政府指定负责收费的国有企事业单位（如自来水公司、热力公司等）之间签署。其三，金融机构可以得到高质量的债权以控制信用风险。BOT或TOT的中标企业向金融机构借贷融资时，可以把“照付不议”付费合约的所有权益质押给债权人，若该企业在偿还债务时违约，则债权人就行使质押权，直接从合约的付费方取得资金偿还债务。这种债权保护方式，有《合同法》、《担保法》等现行法律的规范和保护，与直接贷款给地方政府的空壳代理公司比较，担保是完全落实的，风险小得多，信用保障有效得多。综合说来，采取特许经营权方法会给有关各方都带来好处。对于地方政府来说，这种办法把基础设施建设的任务与地方政府的负债能力脱钩，地方政府可以自身少负债而多办事，加快基础设施建设步伐，促进城市化进程。对于中标企业来说，得到了业务发展