渭河陕西段生态修复与建设对策建议

渭河陕西段生态修复与建设对策建议

“十三五”期间，渭河生态修复面临的主要问题有：水资源短缺，河道生态基流不足，水质污染状况有所反复，部分渭河沿河景观建设急功近利，以及管理体制机制有待创新等问题。对此，应探究制定《陕西省渭河流域生态修复建设规划》，抓紧落实《陕西省渭河流域“河长制”实施方案》，建立水权制度，实行水权管理，探究排污权交易机制，进一步完善渭河全线管理体制机制。多措并举，根据人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一的原则，推动渭河陕西段生态建设迈上新台阶。

渭河是陕西人民的母亲河，她的存在不仅是陕西关中地区传统农业浇灌的基础，也是沿岸大中城市现代文明的保障。渭河流域水环境对关中地区经济进展起到了强有力的支撑作用。渭河流域所在的关中地区，不仅是陕西省的政治、文化的中心，也是陕西经济最为活跃的区域。流域工业产值占全省90%，农业产值占50%，集中了陕西省64%的人口、56%的耕地、72%的浇灌面积和65%以上的GDP，其经济社会进展对推动全省的进展具有举足轻重的作用。

历史上，渭河流域曾经气候温润，水草丰茂，沃野千里。上世纪90年月以来，因过度取水以及沿岸城市无序排污，使得渭河水量削减、污染严峻。自2024年始，陕西省启动渭河综合整治工程，到2024年底，渭河全线防洪力量大幅度提升，水生态环境明显改善，沿岸的景观建设带动旅游观光、休闲消遣、特色农业等产业的进展，形成“景美-民富”的良性循环。

步入“十三五”，渭河治理进入到了一个新的时期。党中心把生态文明建设作为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的一部分，成为全面建设小康社会的重要组成部分，渭河生态环境治理迎来了新的契机。渭河的生态环境爱护与关中地区的经济进展并非相互对立，而是相互促进、良性循环的关系。渭河新一轮整治将以“生态修复”为关键词，把修复生态环境摆在首要位置，围绕渭河生态区的建设、爱护、开发、利用来做工作。

“十三五”期间渭河生态修复面临的主要问题

水资源短缺，河道生态基流不足

肯定的生态基流是维持河道基本形态，保证河流自净力量和基本的生态环境所必需的最小流量。随着关中地区城市化建设的推动，城市地面的硬质铺设使得雨水下渗力量降低，地面沟壑、水塘、湿地的消逝，造成雨水蓄滞力量下降，对水的时空分布、水循环及水环境产生了多重影响，从而对渭河流域集水区的自然属性也产生了较大的影响。

上世纪90年月以来，渭河地表水资源量明显下降，这其中既有降水削减、陕西段入境水量削减的缘由，也有人类活动的影响，例如水库蓄水、傍河取水、雨水蓄积、水窖蓄水、水土保持和浇灌工程等。其中，人类活动是造成渭河水量削减的主要缘由。

渭河流域原来就是资源性缺水地区，随着经济社会的快速进展和城镇化进程的加快推动，缺水问题日趋严峻。近年来陕西省通过对水库的联合调度、合理调度发电引水、加快实施“引汉济渭”、“引红济石”等调水工程，在很大程度上缓解了渭河的缺水问题。但这些还不足以从根本上满意渭河陕西段河道的生态需水，供水缺口巨大，缺水量逐年增加，渭河陕西段共有4市41个县缺水，日缺水量达55万吨左右。这又进一步加剧了渭河水污染及水质恶化。

水质污染状况有所反复

始终以来，点源掌握都是渭河水污染防控的重中之重。“十二五”期间，陕西省通过新建扩建污水理厂、关闭重污染、高排放企业，使工业废水和生活污水直排渭河的问题基本得到解决，渭河重污染支流的水质得到了显著改善，渭河全流域毁灭劣Ⅴ类水质。但依据省环保厅的抽查，排污口污染物超标的现象依旧存在，一些排污口不达标排放、甚至违法排放，使得渭河水质污染的状况有所反复。

目前，渭河水污染主要有四个来源：一是城镇生活污水。2024年，城镇生活污水排放量已占到渭河污水排放总量的75%。伴随着城镇规模快速扩张和城镇人口的急剧增加，城镇生活污水处理压力逐年增加，来水高峰期污水溢流、排水管道不完善导致雨污合流，甚至污水直排河道，城镇生活污水处理力量亟待提升。二是工业污染。目前，渭河沿线仍布局有化工、食品加工、造纸、印染、有色等产业，污水排放量巨大，且存在治理效果不稳定性和少数偷排现象，存在重大环境隐患。三是农业面源污染近年来有所增加。随着对渭河点源污染掌握力度的加大以及掌握力量的提高，渭河的面源污染问题很快凸显出来，并且还在不断加剧。渭河面源污染主要来自于城乡结合部无污水管网的城区面源、农田集约化种植以及农村畜禽养殖业。污染的缘由主要包括：氮肥过量施用、滥用农药、大水漫灌、养殖废水处理率低和农村地区生活污水处理率低。四是底泥污染。渭河沿线的污水处理厂每天要产生约1743吨污泥，目前还不能全部得到无害化处理，底泥积聚、释放污染物，而治水不治泥，使治污效果大打折扣。

部分渭河景观建设急功近利

一些渭河景观建设违反“安澜优先”的原则，如宝鸡市渭河公园虽然改善了环境面貌，美化了城市，但公园占去河床三分之一的过水断面，严峻影响行洪平安。还有的景观建设存在超出渭河生态承载力、过度开发的问题。一方面，过多的人工建筑和人类活动，会在肯定程度上破坏渭河原有的生态景观和自然环境；另一方面，过度开发，经济投入规模巨大，可能在洪水来临时，使花费巨资修建的景观毁于一旦。究竟景观带是在渭河沿岸修建的，所以必需考虑到洪涝灾难的风险，符合成本收益原则。

渭河管理体制机制有待创新

依据2024年颁布的《陕西省渭河流域管理条例》，渭河流域陕西段的管理仍旧采纳条块分割的区域管理模式。由地方政府对行政区域内的渭河管理负总则，地方水利部门负责水资源利用、河道管理、防汛抗洪，环保部门负责水污染防治、生态爱护，省一级渭河流域管理机构负责渭河全段的综合协调、管理监督和行政执法。在这样的管理模式下，各地方政府仅从地方利益动身，缺乏从全流域考虑问题的意识，而流域管理机构不是详细的职能部门，更非权力机构，其议事及综合协调力量难以发挥作用。地方政府和职能部门、各职能部门之间事权划分不清楚，责权交叉过多，难以统一规划和协调。目前全国许多省份都在乐观探究全流域综合管理体制，创新管理模式。陕西省也应乐观创新渭河陕西段管理体制机制，形成统一的流域综合管理模式。

对策分析

渭河生态环境所面临的种种问题，归根究底是由于渭河沿岸城市和经济进展、人口规模扩大，导致对渭河水资源的开发利用超出了渭河的生态承载力。因此，渭河生态环境的修复，必需要重视沿渭河区域由于城市化进程加快所引起的渭河水环境问题，以及城市经济进展对渭河水资源提出的新的要求。我们要把渭河流域作为一个生态系统，把沿渭河各城市进展对水资源的需要，经济产业进展对生态环境的影响以及产生的后效联系在一起，对渭河流域进行整体的、系统的管理，以“可以承受的水资源开发”为原则，着力推动低碳、绿色、循环进展，形成资源节省和环境友好的空间格局、产业结构、生产及生活方式，着力打造关中城市群水生态文明体系。

探究制定《陕西省渭河流域生态修复建设规划》

渭河生态环境的修复和建设是一项功在当代、利在千秋的事业，也是一项需要长期投入、长远眼光的事业。规划是维护渭河生态环境，开展治渭工作的基本依据。我们应当在陕西省委、省政府制定的《渭河流域水污染防治巩固提高三年行动方案（2024-2024年）》的基础上，制定《陕西省渭河流域生态修复建设规划》。在考虑足够生态用水的基础上，深化分析渭河水资源能够承载的人口与经济进展规模，包括经济结构、农业、工业的结构布局和城市人口的进展规模等，使渭河流域水资源能够持续支撑经济社会进展规模并维持良好的生态系统。同时，根据人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一的原则，设定渭河开发红线，给渭水留下更多的修复空间。

讨论起草《陕西省渭河流域“河长制”实施方案》

所谓“河长制”，是由各市（县）、区党政主要负责人担当“河长”，负责辖区内河流的污染治理。尽管《中华人民共和国环境爱护法》规定地方各级人民政府是本辖区环境爱护的主体，但从实践来看，很多地方政府爱护环境的主体责任没有落到实处。推行“河长制”，就是要把地方政府的环境爱护职责落到实处。中心全面深化改革领导小组其次十八次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》，鼓舞河长制在全国范围内推广。目前全国已有24个省（区、市）实行了河长制。陕西省也应尽快探究实行“河长制”，落实《陕西省渭河流域“河长制”实施方案》，树立牌子只是形式，关键在于提高渭河生态修复的行政效能。

建立水权制度，实行水权管理，探究排污权交易机制

水资源使用权包括取水权、用水权、排污权，分别对应着水资源开发、利用和污水排放三个环节，以及最严格水资源管理制度的“三条红线”。详细而言，取水权管理服务于用水总量掌握和水资源开发利用掌握红线；用水权管理服务于水资源优化配置和用水效率掌握红线；排污权管理服务于水环境爱护和水功能区限制纳污红线。因此，水权制度通过对水资源的占有、使用、处分等权利赐予法律上的爱护，成为落实最严格水资源管理制度的基本保障。

目前，陕西省《水权改革方案》《用水权确权登记试行方法》和《水权交易监督管理方法》正在审查中。接下来，我们应以完善取水许可制度为基础，因地制宜、分类推动水资源确权登记，明晰水权；探究建立水资源的宏观掌握体系和微观定额体系；以节省和高效利用为导向，乐观培育水权交易市场，搭建省级水权交易平台，调动社会节水的乐观性，使水资源自动流向高效率、高效益的地方。

乐观探究排污权交易机制，尝试以经济手段治理点源污染。排污权交易是在污染物排放总量肯定的条件下，给予排污者肯定的初始排污权，然后利用市场机制，使污染者之间自由交易排污权，来实现低成本污染治理。与渭河流域现行的以政府为主导、以命令掌握为主要方式、排污收费制度和征收排污税为手段的污染防治措施相比，排污权交易政策运行的成本低，可以实现总量掌握的目的，也能够引导企业乐观参加污染掌握。现阶段，我们可以实行排污权交易与排污收费相结合的策略，在排污企业较多的城市领先引入排污权交易，成熟后逐步向渭河沿岸推广。

进一步完善渭河全线管理体制机制

在新一轮渭河综合整治建设中，陕西省正在讨论确立渭河全线规范管理体制机制。目前，渭河生态区管理委员会已经批准成立，委员会下设机构组建方案已按程序报批设立，沿渭各地正在加快地方管理机构的组建。对渭河的管理体制机制改革可以借鉴辽河的改革阅历，形成“流域管理为主，区域行政管理为辅”的管理体制。

首先，明确渭河陕西段流域管理机构的设置和职能范围。应将原来分散在不同部门的职能、权限统一归渭河生态区管委会。省水利厅、环保厅、林业厅、交通厅、城建厅等主要部门担当的关于渭河生态区的相应职能均划归渭河生态区管委会。统一管理后的渭河生态区管委会的职能应包括编制规划、水质量管理监督、环境评价、项目审批等。

其次，强化流域管理机构的决策权、执法权与监督权。为强化其监督权和执行权，可以设立渭河生态区公安局，实行省公安厅