创新思路采取措施加强政府投资工程的造价管理

创新思路采取措施加强政府投资工程的造价管理摘要：我国尚处在转轨时期，由于法制不健全，市场不成熟，机制未建立，使用政府投资工程的造价未得到有效控制。随着工业化、城市化步伐的加快，如何合理确定和有效控制政府投资工程造价是摆在各级造价管理机构面前的一个重要课题。本文从宏观和微观的角度，就政府投资工程的决策、设计、招标投标、施工和竣工结算阶段的造价控制，在创新思路、采取措施上作了一些探讨。近年来，针对量大面广的政府投资工程，各级政府和建设、财政、审计等主管部门研究探索政府投资工程有效管理的方法和途径，建立公务局。培育代建制，深化招标投标模式，加强全过程的跟踪审计等等，对保证工程质量和安全。提高投资效益起到了积极作用。但由于转轨时期，法规不健全。机制未建立，市场不成熟，使政府投资工程建设的管理．特别是工程造价的合理确定和有效控制仍然存在大量的不容忽视的问题。如何实施政府投资工程造价的有效控制已成为各级政府及工程造价管理机构的首要任务和重大课题。一、加强政府投资工程造价控制势在必行当前政府投资工程存在以下几方面问题：(1)项目决策机制不科学，可行性研究缺乏深度，导致建设项目“先天不足”。如中部某省一中等城市，人口60万，城市人均收入不足5000元。却投资数亿元建一座容纳3万人的体育场和1万人的体育馆。(2)违反基本建设程序。有的工程未开展必要的可行性研究，有的工程编制初步设计文件时未编制工程概算，有的用初步设计图纸代替施工图招标，有的工程边勘察、边设计、边发包、边施工。(3)设计图纸深度不够，设计质量较差。由于设计行业缺乏竞争和制约机制，设计人员只管出图．不管结构、方案的合理性、经济性，使得限额设计流于形式：缺、少、漏项目较多。(4)招标投标活动和合同管理不规范。未体现公开、公平、公正和充分竞争的原则。一些发包方任意肢解工程规避招标，未将工程价款的确定、变更、调整和结算条款在合同中予以明确和细化．有的甚至签订阴阳合同。(5)变更签证缺乏有效的制约措施。随意变更且不履行变更手续的现象屡见不鲜。如某工程合同价为2560万元，因设计变更、签证造成的造价增加达924万元之多。(6)结算审核把关不严，出现高估冒算、甲乙方方与中介机构串通弄虚作假等不规范行为。上述问题不但影响工程的质量和安全．更重要的是使政府投资工程造价失控，造成概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象未能得到根本扭转。2006年，我国固定资产投资109870亿元，国有及国有控股投资45212亿元：江苏省固定资产投资10063亿元，国有及国有控股投资2528亿元。据统计，江苏去年招标发包为1957亿元．以政府投资为主的国有投资项目占40％，即783亿元，这是一个非常可观的数字。如果创新思路、采取有效措施．使工程造价降低1个百分点。即可为纳税人省下7．8亿元。更何况，“十一五”期间，随着工业化、城市化步伐的进一步加快，政府固定资产投资仍将以较高速度增长。为此，转轨时期，必须对政府投资工程造价控制给予高度重视，采取有效措施加强监管。二、创新机制。加强政府投资工程的宏观管理笔者认为，抓好政府投资工程的造价管理．需从宏观与微观两方面人手，按照标本兼治的原则，围绕前期决策、设计，市场主体计价、支付、结算、审核等重点环节实施有效的监督。1、完善与政府工程管理相适应的法规规章。改变过去对社会项目和国有项目管理一视同仁的做法，突出政府在公共服务管理上有所作为的特点。研究制订政府投资项目工程管理的法规规章。考虑远水解不了近渴，在相关法规规章未出台前．各有关部门可先就政府工程存在的突出问题．制定相应的措施规定加以规范。2、建立政府项目的科学决策机制。各级政府应成立政府项目规划储备机构。对本地区额度以上的(小城市500万元、中等城市1000万元、大城市2000万元)建设项目进行统一规划、论证和经济技术分析。如南京市建委2004年成立了市政项目储备中心，运作以来效果较好。同时，进一步创新政府项目决策机制，逐步将项目决策权交给同级人大．由人大的专门委员会审议决定，切实提高政府项目决策的科学性。3、推行政府集中代建制。积极培育项目管理公司，走项目代建之路是工程建设管理专业化、社会化的必然要求。但鉴于法制不健全，市场机制不成熟，目前的政府工程还不能完全走社会中介公司代建之路。在转轨时期，一个市或一个地区应根据本地区基本建设量的大小，成立隶属政府管理的负责房屋建筑、市政基础设施、交通水利建设的一个或多个公务局。限额以上的项目由政府公务局实行集中代建，限额以下项目通过招标由社会代建公司建设。实行政府集中代建的优点：一具有专业化的管理能力；二与项目受益者没有利益关系：三便于形成监督机制。4、完善工程计价的定额标准。科学合理的定额标准是政府工程有效实施造价控制的基础。因此．造价管理机构应适时修编投资估算指标、工程概算指标和估算、概算的编制方法：根据节能和“四新”技术的要求，及时修订各类工程人工、材料和机械消耗量定额，不断完善计价依据。同时．造价管理机构还应尽快建立政府投资工程造价的监控体系，适时收集、整理、发布各类工程的指标、指数和典型工程造价案例，为政府工程造价的确定与控制提供基础信息。5、实施对建设项目造价的全过程管理。工程造价形成于项目建设的全过程，主要决定在工程的前期阶段。资料显示，投资决策阶段对整个项目造价的影响为75％-95％、设计阶段为35％-75％、施工阶段为5％-35％、竣工阶段为0％-5％。为此：一要摒弃政府工程只强调按时保质完工、不重视工程造价控制的观念，唤起政府领导、部门及全社会的造价老识、价值意识，把工程造价管理放到应有的位置上二要实施对工程造价的全过程管理。特别强调加了项目前期立项、设计阶段造价管理的力度。同时，审计部门对重大工程项目实施全过程跟踪审计。并阶段性地公布审计报告。三、采取措施。加大造价全过程微观监管力度1、重视政府工程决策阶段的造价控制投资决策的正确性是合理确定和控制工程造价的前提。这一阶段耗资仅占总投资额的0．5％-3％，但项目的各项技术与经济决策．对工程造价以及建成后的经济效益起着决定性的影响．因此是建设工程造价管理的重点环节。在决策阶段。造价管理的重点：一是要认真、科学地编制可行性研究报告，对拟建项目进行技术经济评价及方案比选。二是要进行市场调查，掌握较为详细、充足的数据资料，编制高质量的项目投资估算，使其在项目建设中真正起到控制总投资的作用。三是要完善政府项目的建设标准，引入专家论证机制、可行性研究报告和投资估算的后评估责任机制、项目审批失误的责任追究制。2、发挥设计对造价控制的龙头作用一个工程在造价上是否合理。是浪费还是节约，在设计阶段大体已定型。设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1％，却对工程造价影响程度可达75％，因此设计阶段是建设工程造价管理的关键环节。设计阶段的造价控制主要应做好三个方面的工作。①积极推行设计招标。应作出明确规定，较大的政府工程必须实行设计或方案招标。招标时，应要求投标人对建设项目规模、功能、设备选型、投资控制等进行全面周密的分析和比较．提交详细的投标方案并附单项工程或单位工程每一分部工程的经济技术指标，在评标中运用价值工程理论对设计方案进行技术经济比选。②严格实行限额设计和设计优化。要求设计方在工程设计中。按批准的投资估算、初步设计概算控制初步设计和施工图设计。将上阶段设计审定的投资额和工程量分解到各专业，然后再分解到各单位工程和分部工程。初步设计和施工图设计阶段应及时编制准确的概预算，对于突破审定的投资额的设计进行再优化。此外规定，政府工程初步设计、施工图设计文件中必须包括工程概算和施工图预算；概算总投资应控制在批准的可行性研究投资估算的10％以内；施工图预算不得超过初步设计概算。③在设计中引人激励机制和责任机制。即制订政府工程设计质量奖罚措施，并在设计合同中加以明确。对于精心设计，采用新技术、新材料，优化方案节省造价的，对于施工中变更量控制在限额以内的均予以奖励；对于变更超出限额或因设计原因造成较大变更(变更增加费用超过单位合同价3％)或因变更造成损失的应予以处罚。3、规范政府工程招标投标和合同管理由于招标发包在我国推行时间较短。因此还存在一些不尽如人意的地方，但它毕竟已被实践证明是一种行之有效的优选承包商、降低工程造价的市场竞争方法。当前，主要应在如何规范上下功夫。其一，政府工程必须实行强制性招标，防止肢解工程发包等规避招标行为发生。凡一个总承包企业资质范围内能做的工程都不得单独发包；对于甲供设备、甲供材料均应通过招标或竞价采购。其二，区别国有项目与社会项目的监管方式，对政府工程招标投标实行严格的程序和监管。其三，政府工程招标时．必须委托具备相应资格的中介机构按照国家规定编制工程预算(标底)，设置投标最高限价，最高限价不得高于预算价。其四，针对不同类型的工程，研究探索科学合理的评标办法。以体现招标投标合理、充分的竞争原则。同时。应当加强对施工合同的管理。合同中必须载明工程价款的确定、调整和结算的具体方法，以及风险范围和超出范围的处理办法。政府工程的承发包合同正式签订前。应通过网络分送造价、招标等有关部门进行审核。合同签订后须报建设主管部门备案，未经备案的合同或协议不得作为工程结算的依据。4、严格施工中的变更、签证管理施工中变更签证的管理是项目实施过程中造价控制的难点和重点，政府工程尤为突出。加强变更签证管理。一要在加强设计管理的基础上，坚持图纸会审和交底制度，执行严格的审图制度，力求使图纸呻问题尽可能早地暴露。二要坚持专家论证，方案比选，严格审查审批程序。凡变更造价超过单位工程造价5％以上的应报项目主管部门审批；凡变更造价超过单位工程造价10％以上的还应报项目审批部门补办相关手续。三要分级控制、限额签证。签证不仅要做到“随做随签”，而且要严格审核。按程序和制度签证。有效签证必须有施工、监理和甲方有权代表签字。一次签证费用超过合同价l％或5万元的应由项目法人代表签字。四要完善手续，明确价格。变更或签证实施前，甲乙双方应就涉及的造价调整达成一致。并在变更令或签证单上注明原因、部位、时间、变更或签证的内容以及变更或签证的价款。尽可能避免事后或结算时才进行价款确认。此外，应建立一种制度，政府工程在签订合同前。应根据工程的特点和项目管理要求，制订施工中变更签证的管理办法，报项目主管部门备案，并将主要内容写入合同中。5、加强竣工结算的审核(审计)工作结算审核是工程造价控制的最后一道关口。从这些年的情况看，对施工企业竣工结算的核减率一般在5％-20％。由此足以说明结算审核(审计)的重要性。加强政府投资工程竣工结算的审核(审计)工作应着力抓好以下环节。第一、选择资质高、信誉好的造价咨询企业，提倡通过招标择优选取。咨询合同中应明确审核责任和质量标准。以及过失赔偿、审核质量的奖优罚劣条款。第二、对于设计变更、签证较多或大型技术复杂的工程。应明确规定实行复审制。即工程结算必须经过不同机构的两次审核。第三、实行政府投资工程审核成果备案制度，即咨询企业审核后。应通过网络将审核报告报造价管理机构备案，造价管理机构对备案成果有重点地进行审核