专项债券管理使用(总体情况、出现的问题)及对策建议

专项债券管理使用(总体情况、出现的问题)及对策建议

近年来，××市按照中央和省关于专项债券使用管理的规定，合理安排使用政府专项债券资金，有效发挥了专项债券资金在稳增长、促改革、补短板、防风险中的积极作用。总体情况如下：自2018年省财政发行政府专项债券以来，共转贷1210.6亿元，其中置换债券596.6亿元，新增债券485.5亿元，再融资债券100.2亿元。政府专项置换债券全部用于偿还存量专项债务，降低了地方政府融资成本，有效缓解了到期偿债压力。专项新增债券主要用于全市基础设施建设和民生改善领域的公益性项目，大幅提升了全市经济社会发展水平和公共服务供给质量。专项再融资债券全部用于偿还到期专项债券本金，进一步平滑地方债务期限结构，防范政府债务风险。但是，在专项债券的发行和使用过程中，也存在一些困难和问题：（一）专项债券项目使用范围有待明确。按照财政部文件规定，专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，但“公益性项目”如何界定没有进一步明确，专项债券项目使用边界和范围不够清晰。类似项目使用专项债券是否合规缺乏明确的标准，在一定程度上影响了专项债券的资金投向和使用效率。（二）专项债券资金支出范围有待细化。在实际操作中，棚改专项债券能否用于棚改项目土地出让金、拆迁补偿款、安置房建设等方面支出，各部门意见不尽相同，影响了专项债券安排使用，并带来一定审计风险。（三）知识储备和行业协作有待增强。专项债券的申报和发行是一项全新的工作。虽然已经组织了业务人员，举办了地方政府专项债券发行工作培训班及发行工作布置会，但由于培训时间短，学习内容多，需要协调配合的行业部门也很多，因此在专项债券申报过程中，会计师事务所、律师事务所和银行机构对出具财务审计报告、法律意见书、项目资金平衡方案等材料的认识和理解不一致的情况时有发生。政府地方债券类型结构有待优化。从近两年新增债券分配情况来看，2018年转贷的新增债券全部为专项债券，而2019年转贷新增的一般债券全部为外债转贷额度。根据中央文件规定，专项债券只能用于有一定收益的公益性项目，没有收益的公益性项目建设可以通过使用一般债券资金解决。按目前债券分配现状，没有收益的公益性项目缺乏一般债券资金支持。专项债券发行要求和项目进度不匹配。按目前专项债券发行要求，使用专项债券的项目年度所需债券资金在按要求出具第三方评估方案并发行后，资金拨付至项目单位。但从实际情况看，项目单位根据项目建设进度和运作周期进行支出，有可能造成债券资金结余在项目单位。若按项目实际进度情况发行专项债券，则每次发行均需做项目收益与融资自求平衡方案，既增加债券发行成本，也影响专项债券资金使用效益。项目立项信息与专项债券发行要求不衔接。根据财政部专项债券发行使用规定，使用专项债券的项目，要出具项目收益与融资自求平衡方案。但很多符合使用专项债券范围的项目在立项时，项目可行性研究报告并未明确项目预期收益情况，从而给专项债券发行前的平衡方案制定带来困难，影响了专项债券发行进度。新增专项债券额度不能满足发展资金需求。通过多措并举严控政府债务风险，近几年政府债务率逐年下降，2018年政府债务率仅为42.4%，明显低于国际通行的100%的警戒线，举债空间较大。同时经过积极化解存量政府债务，债务限额结余空间充裕，为限额内发行专项债券提供有利条件。然而，目前正处于建设“现代化国际大都市”的关键时期，各项投资和建设任务繁重，建设资金刚性需求大，而自上而下分配的新增债券额度有限，远不能满足经济发展和项目建设需求，政府新增融资需求与专项债券资金有限的矛盾尚不能有效解决。政府专项债券信息披露不完全。近期，专项政府债券成为地方基建投资的重要来源，但也引发了一些问题。一些地方政府虚标项目收益率，以获取专项债券的资金支持。实际上，除了土地储备项目收益较高具备合理性之外，专项债券的项目收益一般都处于较低水平。某工作人员还反映，四季度及2020年地方政府专项债券申报储备三批项目共计11个，涉及生态环保、社会事业、城镇（含园区）基础设施三个领域，因为这些项目预估收益较低，均未通过最终筛选。这种信息披露不实的行为会对投资的连续性和风险防控产生直接影响，如果项目收益不能偿还本息，会造成违约，影响政府信誉，也会影响政府其他项目的融资。为解决这些问题，我们提出以下对策建议：一是进一步明确和细化专项债券相关政策。建议中央尽快出台专项债券使用管理细则，对专项债券项目使用范围及专项债券资金支出范围进行明确，指导地方科学合规使用专项债券资金。二是调整优化政府债券分配的比例结构。建议上级在分配债券资金时，统筹考虑债券类型和结构比例，扩大地方政府使用专项债券资金的领域和范围。三是按项目进度和投资计划分次发行专项债券。建议加强债券项目管理，科学编制新增专项债券项目需求，同一项目一次性出具平衡方案和债券需求计划，并按项目投资计划、实施进度、资金需求分次发行新增专项债券，防止资金沉淀，减轻地方政府债务负担。四是完善使用专项债券项目的立项信息。建议计划使用专项债券资金的部门单位在项目立项时，按专项债发行规定，对项目预期收益和融资平衡情况进行可行性分析，找准项目收益点，将项目立项信息与债券发行要求紧密衔接，为专项债券发行奠定基础。需要注意的是，地方政府债券的发行、流通、运营、监管及债务偿还等各个环节都还没有信息披露制度的有效支撑。发行主体是主动提供信息的一方，而投资主体则只能被动接受，很难辨别提供信息的真实性。这种信息不对称所产生的现象会使得交易双方无法平等地获取相关交易信息，影响交易决策，破坏交市场的稳定性。因此，我们建议加强信息披露制度建设，确保信息的真实性和透明度，促进市场的健康发展。为了保障地方合理融资需求，需要加大“开前门”的力度，明确限额空间的利用办法。其中，利用限额空间发行项目收益