当代中国公务用车制度改革的回顾与反思

当代中国公务用车制度改革的回顾与反思

今天，中国的公共汽车系统起源于前苏联的供应系统，其特点是车辆分布在干部一级。在公车制度建立的最初几十年里,车辆配备控制得较为严格。公车制度为公共部门的正常运转和高效工作提供了强有力的支持。1984年,只有高级干部方可乘坐公车的规定取消,干部用车的基数陡然上升,问题也愈来愈突出。一、公车改革及时发力,公车数量被国占比大1998年4月7日,甘肃省电视台对兰州地区公墓区清明前公车上坟现象予以曝光,共曝光83辆公车。2006年5月8日,辽宁省鞍山市纪委集中曝光了该市在黄金周期间公车私用现象,共有148台次129辆接亲公车的车牌号被公布于众,占(暗访)录入总车辆数的21.8%。公车也是交通管理的一大难题,是诱发交通事故的一个主要原因。20世纪90年代后期,公车制度改革开始了破冰之旅。2004年,公车改革更是再掀新浪潮。公车私用、公众指责可以说是公车改革出炉的直接原因之一,具体分析,公车改革是多方面原因共同作用的结果。(一)超编质量超编作为经济人的公务员,为了凸显自己的级别和地位,很多人都对公车趋之若鹜。用车次数和档次上的攀比直接导致了公车配备的超标超编。加上管理不善、约束不力,公车消费成为财政支出的一个大项目。截至20世纪90年代后期,我国约有350万辆公车,在职务消费中,车辆消费占到全部国家财政支出的38%。实行公车改革,能够使公车职务消费由财政统包统揽转化为总量控制、包干到人,并使消费方式由隐性化转为显性化,结算方式也由实报实销向货币化转变,这将明显缩减财政支出。(二)公车改革中政府与广大公务员的关系如果不是这场轰轰烈烈的公车改革热潮,许多公务员可能仍然对公车问题熟视无睹、听之任之。公车改革中,政府和广大公务员既是改革的推动者,又是改革直接涉及的对象。公车制度改革有助于公务员树立廉洁、节约的行政理念。因此这场改革充分体现了政府部门自我更新、创新内部管理的决心和态度。通过公车改革,既可以节约政府行政支出费用,又能提高公务员职务消费的规范性。(三)嘴唇下公车,拉动消费需求通过货币化改革,官员们把交通费积累起来用于购车,无疑将出现一个不可小视的轿车市场,从而能够极大地刺激我国车经济的发展。齐齐哈尔市从2004年5月开始实行公车改革,改革前,该市个人拥有汽车比例不高。改革后,截至2005年一季度,该市市直机关及直属事业单位700多名县处级干部中,已有300多人购置了车辆,有效拉动了消费需求。有媒体调查显示,公车改革对汽车消费的影响已初露端倪,公车改革使12-18万元的轿车成为公务员的首选。二、解决机关事业单位用车问题的原则随着市场经济的快速发展,以市场化运作、社会化服务的思路来解决机关事业单位的用车问题,是全国很多地方的主要改革思路。到目前为止,全国已有十几个省(区、市)进行了公车改革的探索。概括起来,目前的公车改革主要有以下三种观点:(一)改革的局限性以及应注意的问题货币补贴是目前国内各地公车改革的主要做法。其基本思路是,发放交通补贴,按行政级别和职位性质确定个人交通补贴标准,公务人员在办公中自行选择交通工具。采用这种方法,可以相当程度地节省财政支出,抑制公车私用。货币化改革的局限性在于:第一,改革初期需要一定的财力支持,贫困地区的公共交通难以满足公务活动的需要,且公车司勤人员分流安置也成问题。第二,实际操作中出现的难题和步伐不一致,补贴标准难以界定。如浙江2005年3月初宣布暂停始于2001年的公车改革,南京市从2004年下半年开始的较大规模的公车货币化改革同样遭遇尴尬。笔者认为,把好补贴标准关,应该从实际公务需要出发,而不仅仅是按级别定标准。第三,货币化改革应该统一部署,措施配套跟进,避免国有资产的流失。(二)车辆集中统一管理这种思路是建立“机关车辆管理服务中心”,除了公、检、法等特殊部门以外,将党政机关等“吃财政饭”的车辆集中于“机关车辆管理中心”,驾驶员亦随车调入。这样可以把原来由各部门分散管理使用的公务用车,改为由车辆管理中心统一管理、统一调度,实行公车租用。这种改革方式,可以有效防止公车私用,同时妥善解决了司勤人员的安置问题。但这种方法因为内部缺乏竞争,公车服务质量难以保证,在实际操作中有一定的难度。(三)定金额:确定评价体系,监督管理这种思路主要是在保留公车的前提下,严格量化车辆的购置、使用和维修。一是费用上实行总额控制,包干使用,谁用车谁出钱,节约归己,超支自付。或者每月根据干部的级别和用车频率,给予一定数量的用车票,一月计算一次,结余者奖励,以确保公车不超标、不超价、不超编。广东佛山市较早地采用了这种思路。但它的不足之处是大型活动用车难调度,给每个公务人员核定公平合理的用车额度难以准确把握。二是针对公车使用中的问题加强对公务用车的管理和监督。这种思路下的管理变革成本较小,冲击力相对较弱,但潜在的危机是很可能没过多久就会反弹,最终恢复改革前的老样子。2004年7-10月,浙江大学公车改革调查组在浙江省义乌市做的一项调查报告显示:公务用车制度改革的重点不在基层单位,县以上各级政府乃至中央政府的公务用车改革才是真正意义上的公车改革。三、改革应注重事中的物质生活的和谐和政治建设公车制度改革是一项艰巨复杂的现实课题,在改革的过程中没有现成的模式。笔者认为,在这场改革中,无论采取何种改革方式,都应该把握高效、节约、廉洁的基本价值取向:一是公车服务的高效性。改革无论采取何种方式,政府部门都应该首先确保其公务人员拥有高效、便捷的交通服务,从而确保政府机关的办事效率和服务质量。如果影响了公务人员在公务中的交通便利,公车制度改革也便失去了它的价值所在。二是节约的价值取向。成由节俭败由奢。公车改革缘起于公车使用中的巨大浪费,车改的直接目标是降低成本,节省财政支出。因而,衡量公车改革的一个重要指标,就是看公车消费在财政支出的比例是否较大幅度地减少。另外,有领导力的政府应是既重成本也重收益的政府。构建节约型社会,公职人员应是具有节约意识的公民和公仆。笔者最近从报纸上看到,上海将在全市开展机关公务车辆节能活动,预计年内公车费用将比上年下降6%。相信这将是一个有益的尝试。三是廉洁的价值取向。车改要从根本上解决公车使用和管理上存在的