中国公车改革20年回顾与展望

中国公车改革20年回顾与展望

2014年7月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》（以下简称《计划》）。两个文件明确了公车改革的时间表和路线图,标志着徘徊了20年的公车改革大幕终于全面开启。本次公车改革,将取消副部级以下领导干部用车和一般公务用车;同时,保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆。《方案》明确,中央和国家机关补贴标准为司局级每人每月1300元,处级每人每月800元,科级及以下每人每月500元。《意见》对地方补贴标准规定了上限,即:边疆少数民族地区和其他边远地区补贴标准不得高于中央和国家机关标准的150%,一般地区不高于130%。关于改革的时间表,中央和国家机关力争2014年底前完成,地方党政机关在2015年底前完成,用2~3年时间完成包括事业单位、国企和国有金融企业改革。这项公务车领域的重大改革,无疑将会推动干部作风转变,促进廉政建设,并有效减少财政负担。那么,新政将对车市带来怎样的影响?本文对此进行简要分析。一、公车改革历程回顾从1994年中央发布公务用车使用规定起,中国公车改革已踌躇不前20年。2014年7月16日,中办和国办的两个文件终于把中国的公车改革推向高潮,中国的公车改革可谓是“20年磨一剑”。1994年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》。1997年,广东省开始公车改革试点。1998年,国家启动部分中央机关的车改试点,并同时在浙江、江苏、北京、湖南和重庆等地试点。2003年,全国政协委员关于公车改革的提案引发热议,由此出现了2004年前后的全国性公车改革高峰,北京、广东等地试点公车货币化改革。2004年,我国印发《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》的通知。2005年,杭州、北京等地公车改革相继搁浅。2009年,经过近7年的酝酿和试点,浙江杭州正式启动市级机关公车改革,市局(副厅)级以下干部一律取消专车,并向公务员发放公车改革补贴,补贴根据级别分9档,最低每月300元,局级干部每月2600元。2010年初,昆明在市内4个辖区试点公车改革,实行党政机关公务用车专用卡定额包干管理。同年3月,针对公车改革遭遇的难题,民革中央提交了《如何破解公车改革之困局》的提案,建议厅级以下官员全部取消专车,再次引发热议。2011年11月19日,工业和信息化部等三部门联合发文,进一步降低党政机关公务用车的采购价格,明确要求公车排气量不超过1.8升、价格不超过18万元,这比此前的标准降了2万元。同年11月21日,国务院法制办公布《机关事务管理条例(征求意见稿)》,规定“县级以上人民政府应当推进公务用车社会化改革”。2012年11月23日,财政部、监察部和审计署三部门联合印发《中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法》,进一步明确中央金融企业负责人职务消费的12项禁止性规定,包括超标准购买公务车辆等。2013年,中共中央将推行公车改革、取消一般性公务用车列入贯彻“八项规定”的重点工作之一。同年11月25日,《党政机关厉行节约反对浪费条例》发布,提出“坚持社会化、市场化方向改革公务用车制度,改革公务用车实物配给方式”,对公务用车制度改革的方向、原则、重点任务作出原则规定。至此,中国公车改革方案才初步尘埃落定。二、公交改革对汽车市场的影响1.将公车作私车,一般车补车取消一般公务用车,对汽车市场整体影响不大。首先,即使公务车取消,官员私人用车消费还将存在。根据现行的公车改革规定,本次公车改革,将取消副部级以下领导干部用车和一般公务用车;也就是说,将有大量的副部级以下干部以及退休老干部将会没有公车可用。这就使得原来那些只是被个别车企所垄断的公车,大部分都有可能转化成私车。其次,公务车的采购量占乘用车总量的比例很小。有关专家分析,即使按200万辆的2倍来计算一般公务车保有量,按照规定公务车8年更新,每年更新量大约是50万辆。由于两个文件并不是要取消所有公务用车,因此,取消一般公务车之后,公车采购规模可能每年大幅削减。这与一年2000万辆的乘用车市场相比,仅占总量的微乎其微,对于整个车市影响不大。2.公务车采购将带动自主品牌发展取消公务车后,对于自主品牌方面影响则较大。近年来国家先后出台多项公车改革政策,鼓励提高自主品牌在公务车采购中的比例。新一届政府通过的“八项规定”、“六项禁令”,以及国内多个省、市、区召开常委会出台执行“八项规定”的细则,都明确要求换乘国产自主品牌汽车,公务车采购自主品牌化的政策倾向很强。虽然公务车采购市场的绝对规模较小,但对车企而言,具有很强的示范效应,有助于被采购汽车品牌提升品牌形象,拉动私人市场销售,奥迪在中国市场的成功便受益于此。若公务车采购向自主品牌倾斜,虽对短期销量提升有限,但长期来看,将有助于改善自主品牌在品牌形象方面的短板。虽然各汽车集团均对通过公务车采购提升品牌形象寄予厚望,基本都从排量和价格两个层面为政府公车采购服务(如广汽传祺陆续开拓了广东、福建、贵州等省的公务车市场),但公车改革让一些汽车集团试图通过公务车采购来缓解品牌高端化瓶颈的策略实施受阻,部分自主品牌发展压力将增大。短期来看,上汽集团、一汽集团、东风汽车等自主品牌发展稳健谨慎,产品线已覆盖入门级、中低端轿车领域,影响可能较小;对于北汽集团、广汽集团而言,进入自主品牌乘用车领域比其他汽车集团更晚,但近年扩张和投资十分激进,车型种类不多却较集中于中高端领域,轿车直指公务车市场(如广汽集团传祺轿车GA5对公务车市场有很高的依赖度;北汽集团的绅宝从配置到价位几乎为公务车量身订造,上市不久销量几乎都来自于政府采购),因而,公车改革将对其自主品牌乘用车的发展带来不小挑战。3.对于汽车产品采购需求影响最公车改革对于汽车市场整体销售影响不大,可新购量的缩减,或许会直接冲击一些将公务车作为重要市场的车企。由于很多公务用车均是合资品牌(例如大众桑塔纳系列、奥迪系列、本田系列等),所以一般公务用车取消对合资品牌还是有影响的,但影响不是很大。公车改革明确将取消一般公务用车,也就意味着很多党政机关的汽车产品采购需求也将锐减,会对现行汽车产业造成不利的影响(包括合资企业)。但是,对于合资品牌整体而言,特别是近年来公务车采购日益偏向自主品牌,无论从心理准备还是实际的市场运作角度,合资品牌对于公务车市场都已经有了一定的应对举措,因此,公车改革对合资品牌的影响实质有限。此外,一些主攻公车采购的合资企业,通过借助公车提升品牌形象,将把大部分精力投入到私家车消费市场上来,扩大私人消费市场,从而减少或抵消公车改革带来的影响。4.新能源化会对市场的带动效应效应。在中国,对于国产新能源汽车来说,此次公车改革是一个好消息。实际上,和国外品牌相比,国内新能源汽车起步并不晚,很多技术还处于先进地位。在政策扶持下,有机会实现“弯道超车”。对于新能源汽车来说,公务车新能源汽车导向无疑是雪中送炭。短期来看,靠政策扶持,但更重要的还是要靠配套设施的建设和汽车本身质量和服务等;长期来看,公务用车的新能源化一定会对市场形成积极带动效应。2014年7月9日国务院常务会议决定,自2014年9月1日至2017年底,对获得许可在中国境内销售(包括进口)的纯电动、符合条件的插电式(含增程式)混合动力、燃料电池3类新能源汽车,免征车辆购置税。2014年7月13日,国家机关事务管理局、财政部、科技部、工业和信息化部、国家发改委则联合公布《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》,明确了政府机关和公共机构公务用车“新能源化”的时间表和路线图,并要求地方在制定和执行机动车限号行驶、牌照额度拍卖、购车配额指标、道路优先通行等制度方面,应对新能源汽车适当给予政策优惠等。这意味着在实行尾号限行、单双号限行、车牌拍卖、购车指标配额的城市中,新能源汽车可以享受一定的“特权”。购置税免除和公车采购的“新能源化”,都将为新能源汽车带来较大增量,所以,新能源汽车将是此次公务车改革中最大的受益者。5.车食需求，仍过小虽说我国汽车租赁市场经过十多年的发展,已经形成一定规模。相关报告显示,原本预计到2015年,中国汽车租赁市场的租赁车辆总数有望达到30万~50万辆,但相比目前全国总量在200万辆左右的一般公务用车,以及庞大的公务用车需求,仍然过小。将一般公务用车改为汽车租赁的方式之后,这个至少4倍于现有租赁车市场承载量的庞大公务车需求的突然出现,必将给汽车租赁市场带来较大影响,公务用车成为汽车租赁市场的最大客源几乎是必然的。随着公车改革的推行,政府机关的公车没有了,公务人员因公出行租车的概率就会增加,汽车租赁市场势必会迎来春天。此外,按《方案》规定实施,根据有关资料统计,取消的公车比例预计在70%~80%。除去工商、质监、法院、公安等部门执法所需的公务用车以外,绝大部分党政机关的公务用车都属于一般公务用车。若党政机关的公务用车未来大多通过汽车租赁来解决,那将大大提升租车公司汽车使用率。6.手车市场将更加竞争对于取消的公车如何处置的问题,《方案》要求制定处置办法,公开招标评估、拍卖机构,通过公开拍卖等方式公开处置。处置后的收入,扣除有关税费后全部上缴中央国库;事业单位、国有企业和国有金融企业车辆处置的收入,按国家有关财务管理制度执行。这就意味着一般公务用车,以及超标、超编取消的公务用车将进入二手车市场,而这必然催生出一批二手车交易潮。不仅是因为二手车数量增长,关键是公务用车作为二手车出售将会非常抢手,因为公务用车平日在使用过程