最低生活保障制度是保障城乡贫困人口基本生活的重要途径

最低生活保障制度是保障城乡贫困人口基本生活的重要途径

一、建立城乡贫困人口基本生活保障制度,是建立城乡贫困人口基本生活保障的基最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是确保城乡贫困人口基本生活的重要手段。20世纪90年代中期以来,低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市,进而从城市延伸到农村,目前正处于向农村普及的关键阶段。1.城市低保制度的现状城市低保制度经历了四个发展阶段:试点阶段:1993-1996年。1993年6月上海市民政局率先下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》,在中国最早建立了城市居民最低生活保障制度。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出,要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。随后,部分沿海城市,如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。到1996年底,全国有101个城市建立了这项制度。全面推进阶段:1997-1999年。1997年9月国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,要求1997年底以前,已建立这项制度的城市要逐步完善,尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作;1998年底以前,地级以上城市要建立起这项制度;1999年底以前,县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。1999年9月,国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,标志着城市低保走向规范化、法制化。扩大保障面阶段:2000-2002年。尽管各地如期建立了城市低保制度,但由于地方财政投入不足,没有做到应保尽保。针对这种情况,2001年国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》,要求增加投入,将符合条件的对象全部纳入保障范围。全国城市低保对象从2000年的402.6万人,迅速增长到2002年的2064.5万人,增长512%。稳步发展阶段:2003年到现在。2003年以来,城市低保对象的人数稳定在2200万人左右,但在经费来源和救助方式两方面有所改革(见表1)。在经费来源方面,2000年,国务院做出重要决定,2001-2003年,中央财政负担的“低保”经费要连续翻番。从表1中我们看到,中央财政在“低保”经费上的支出由2000年的27亿上升到2007年的277.4亿,同期保障人数由402.6万人上升为2272.1万人。在救助方式方面,走向“配套措施”和“分类救助”。“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育和住房等特殊问题时所采取的配套政策。“分类救助”是指对“低保”家庭中的特殊需要成员,如老人、未成年人、残疾人和重病人采取的特殊政策。2003年,民政部发出《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》;2004年,民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》;同年,民政部与教育部联合发出《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》。这意味着民政部和其它相关政府部门,正探索和建立以城市最低生活保障制度为主体,以优惠政策和临时救助制度为补充,以医疗、教育和住房救助相配套的综合性救助体系。2.“低保资金”的筹措在城市低保制度发展的同时,农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上,最初提出“最低生活保障”这一概念,在农村更早于城市。1990年,山西省在进行建立农村社会保障体系试点时,就提出了类似的概念。但是由于种种原因,这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。在20世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中,农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出:“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时,在这个文件中,也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。此时,上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年,民政部官员披露:已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度,低保对象为404万,约占农业人口0.4%,支出的低保资金为8亿元。为此,民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查,并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是,遗憾的是,2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策此后,针对对不同的地区、不同的对象,农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”:其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省(自治区、直辖市),正以实施农村最低生活保障制度为主,探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人,共支出低保资金12.6亿元。其二是中西部其余23省(自治区、直辖市),以实施特困户救助为主,领到特困证的将近800万人,共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计,目前全国农村需要救助的特困人口共有1972万,东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人,得到低保救助的占调查特困人口总数的64%。另外,全国还有255万“三无”老人得到了“五保”供养,其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年二、目前，中国最低生活保障制度的现状与中国的研究1.城市低保制度推进的进展城市低保从2002年取得突破性进展以来,呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。全国城市低保对象人数已连续五年稳定在2200多万人。截至2008年7月,全国城市低保人数达到2272.6万人;低保标准从2003年的每人每月149元提高到现在的每人每月179元;人均月补助金额从2003年的58元提高到目前的95元;各级财政投入从2000年的27亿元增加到2007年的277.4亿元。而截至2008年7月,城市低保支出就已累计达到205.5亿元与此同时,从2007年开始,城市低保还着力推进了以下四个方面的工作:第一,积极应对物价波动对城市低保家庭带来的影响,采取适当提高低保标准、低保补助水平或发放临时补贴等措施,确保低保家庭生活水平不降低。如民政部明确要求各地要确保城市低保对象实际补助每人每月增加不低于15元,有条件的地方可在此基础上适当提高补助金额。补贴时间最迟从8月份开始,并确保8月底前发放到低保对象手中。中央财政将对财政确有困难的中西部地区和老工业基地适当增加低保补助资金;第二,注重推行分类施保,对重病、重残和因其他情况加剧了困难程度的家庭,按照低保标准全额给予补助和比补助标准略高一定百分比的金额给予救助,适应了特殊困难群众基本生活保障的需要。截至目前,全国有北京、福建、青海等13个省、自治区、直辖市制定了对特困低保对象分类救助的办法;第三,将低保制度与教育、医疗、住房、司法等专项救助制度相结合,并且同促进就业政策相衔接;第四,全面提高基层低保管理水平和服务质量。民政部下发了《关于开展基层低保工作规范化建设活动的通知》,决定用1年时间在全国开展以“规范管理、优质服务”为主题的基层低保工作规范化建设活动。2.农村低保制度2007年7月,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,明确要求,2007年在全国范围内普遍建立农村最低生活保障制度,并以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。截至2007年底,已有3566.3万人(1608.5万户)得到了农村最低生活保障,比上年同期增加1973.2万人,增长了123.9%,平均低保标准70元/人、月,全年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元,比上年增长150.8%,人均补差38.8元/月,比上年同期提高4.3元,增长12.5%深入贯彻《农村五保供养工作条例》。截至2007年底,全国农村五保老人得到五保救济的人数为531.3万人,499.2万户,分别比上年同期增长5.5%和6.7%。其中集中供养138万人,分散供养393.3万人。农村五保供养平均支出水平为1179.6元/人、年;农村五保集中供养平均标准为1953元/人、年,农村五保分散供养平均标准为1432元/人、年。此外,还有646万人次得到了农村临时救济截至2008年第二季度,农村低保制度已在全国31个省、自治区、直辖市2663个涉农县(市、区、旗)全面实施,共保障农村困难群众3749.9万人,全国平均低保标准为每人每年867.6元,月人均补差40元,全国农村低保支出87亿元。从保障人数看,2008年第二季度比2007年同期增加了298万人,根据最新的2008年7月最新统计数据,农村低保人数增加到3797.5万人3.最低生活保障线与贫困线的关系城市居民最低生活保障制度被认为是中国特色的社会救助制度,学术界对城市低保制度从多方面进行了研究,主要有以下几个方面:其一,最低生活保障标准。(1)唐钧等人提出了一个称为“综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤。第一步是用生活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态,以此找出符合这些生活形态的贫困群体;第二步分析一般市民和贫困户的收入和消费,求出生活必需品的菜单,再用市场物价来较为客观地求得最低生活保障线(包括生存线、温饱线和脱贫线);第三步再为方便实际工作者今后对最低生活保障线进行调整,将贫困线与社会平均(中位)收入挂钩,同时求出贫困家庭的恩格尔系数。(2)刘伟能等的研究报告中有关最低生活保障线测定的观点与唐钧的“综合法”基本一致,他们还提出最低生活保障线和贫困线之间是有一些差别的其二,探讨制度实施(实践)中的问题。这一方面的研究是最多的。(1)洪大用、刘仲翔认为,一些地区对低保的理解不够,缺乏大局意识,工作推广落实慢;很多地区低保资金不能保证,限制“扩面”的开展;有的地方低保标准过低,不能满足居民基本生活需求;现有低保对象医疗需求突出;对低保的宣传不够,因而低保制度需要从以下几个方面反思:目标定位要清晰;制定最低生活的指导性标准;建立科学的低保制度运行模式;优化低保制度环境等4.完善农村最低生活保障制度的对策建议同时,国内学者对农村低保的研究主要集中在以下几个方面:其一,对农村低保制度的意义,多数学者的观点都比较统一,都认为建立农村低保制度有利于维护农村的稳定性,是健全农村社会保障制度的关键所在,是解决农村贫困人口基本生活问题的重要制度。其二,对建设和完善农村低保制度的难点主要有以下几个观点:第一种观点认为很多地方的低保制度忽视了农村的特困群众。农村居民最低生活保障制度的确立,是消除城乡差别、实现农民国民待遇的重要举措对建设和完善农村低保制度的对策建议概括起来包括以下几点:(1)要科学确定保障标准,不搞一刀切;(2)准确界定农村最低生活保障对象;(3)完善相关政策法规建设;(4)正确选择资金管理与保障方式;(5)首先要探索和完善农村特困家庭收入的计算办法,增强政策的可操作性等。三、指标体系的选择1.最低生活保障对象范围目前,世界各国的社会救助制度在如何确定救助对象的问题上,通行两种做法:一种是定量的方法,即制定一条或几条最低生活标准,凡收入低于之一标准的人便有权向政府申请救助。另一种是定性的方法,即根据社会上现实存在的各类贫困群体分门别类地来确定救助对象。在我国,各地确定低保对象的范围时,一般都采用了定性确定的方法。但是,在是否将符合标准的城镇贫困人口都纳入低保救助范围的问题上,学界却有不同意见。一种意见认为,最低生活保障对象应该包括所有生活在贫困线以下的人,既包括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者,又包括那些失去工作机会、中断收入来源的人。因为作为政府制定的政策,应具有最大的普遍性和公平性,不论是谁,只要生活贫困,收入低于法定最低生活保障线,就应当得到社会的救济;另一种意见认为,最低生活保障的对象,应当是那些无劳动能力又无收入来源、无依无靠的孤寡残者,而不应当包括有劳动能力的人,因为有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路出现上述意见分歧的主要原因在于学者考虑问题的出发点不一样。第一种观点侧重从保障公民权利的理想状态出发,第二种观点则是侧重从照顾我国实际保障能力的现实状态出发。不过随着时间的推移,人们对低保制度的认识日渐深化,以往制约低保制度发展的条件不断改善,使得目前理论界和实务界的主流看法逐步倾向于上述第一种意见。如李凡华指出,将有劳动能力者排除在低保制度之外的“救贫不救懒”的做法不妥,因为在当前就业形势下,大多数下岗、失业人员并非不想做事,而是找不到事做。如果对有劳动能力者不予保障,会成为低保制度的“漏洞”据统计,在目前我国低保对象的构成中,各类人员的数量及比例如图2所示。2.居民最低生活保障线根据使用聚构成本的现金组织关于城市最低生活保障标准的测定方法,《城市居民最低生活保障条例》中没有专门规定,但在我国实践中,主要采用市场菜篮子法进行计算,并用恩格尔系数法进行检验。(1)市场菜篮子法。它的依据是一张按照营养学标准测定的能够维持体力恢复的生活必需品和服务的清单。各地根据这个清单和市场价格计算出拥有这些物品和服务需要的现金数量,由此确定的现金金额即为居民最低生活保障线。在我国,这种方法使用的最多,但作为依据的生活必需品清单不是主要由专家根据营养学标准开列,而是通过对贫困户的实际调查获得。(2)恩格尔系数法。它以食品消费上的绝对支出除以已知的恩格尔系数来求出所需的消费支出。比如1995年全国城市居民贫困标准定为年人均收入1800元,就是这样计算出来的。根据恩格尔系数法,以承认联合国粮农组织关于恩格尔系数60%为划分温饱和贫困的标准为前提,根据国家营养学会推荐的食品定量标准,计算出城市居民人均最低饮食费用为每月90元,再用它来除以0.6的恩格尔系数,即得到贫困线为每月人均收入150元,或每年人均收入1800元的结果。根据菜篮子法测算,首先区分出必需品和非必需品,再把所有必需品的消费额(价格与消费量的乘积)累加起来,即得到贫困线。国家统计局城市社会经济调查总队当时用这种方法计算得到的结果为1826.43元,与用恩格尔系数法计算得到的结果十分接近,起到了相互印证的效果。3.最低生活保障相关指标。在一般设计合理的指标体系是规范城市居民最低生活保障标准测算的重要手段。按照《城市居民最低生活保障条例》的规定,城市居民最低生活保障标准按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。据此精神,低保标准是一个相对独立的保障标准,它的直接参照是居民基本生活需求,而不是其他社会保障标准(比如最低工资标准、失业保险标准、基本养老金标准、下岗职工基本生活补助标准等,这些标准反过来应当是以低保标准为参照的)。针对目前我国城市居民最低生活保障标准的制定和调整比较随意,整体水平偏低,难以有效满足城市贫困人口的基本生活需求,并且没有根据不同家庭的情况执行多元化的弹性标准等现实情况。洪大用等学者在2002年向民政部提交了一份研究报告,报告中提出了一套科学可行的四层次的城市低保指标体系(见表2)。在具体计算各地城市居民最低生活保障标准时,以上指标体系又可以简化为以下公式:LLS=[F+NF]*Sn*(1+10～20%)。其中,LLS为人均月最低生活保障标准;F为人均月食物支出标准;NF为人均月非食物支出标准;Sn为家庭户规模影响系数(n=1,2,3,4,5及以上)。特别需要指出的是,最低生活保障标准应当与当地居民生活状况直接联系,而不是与当地财政状况直接联系,低保标准应该以人定钱,而不是以钱定人。凡是具有某种程度生活困难的城市居民都有权利获得政府的保障,政府不能以财政困难为借口,过分压低保障标准而将一部分困难群众排斥在外,地方财政资金不足时应当通过转移支付解决。4.低保标准的确定全国各省、市、区的基本经济情况如表3所示,全国城市的低保情况如表4所示。通过以上表3和表4中的数据不难看出,如果以最高标准、中等标准、最低标准来估算的话,往往最低标准不到最高标准的一半,严重的只有三分之一。我国城市居民低保标准其实是政府补助标准。主要是由于我国的救助标准是由市一级政府确定的,全国有660个市,由于地区生活水平和经济发展水平及财政支持能力的不同,导致救助标准是很不一致的。所以采取不同的救助标准也是符合中国国情的。总体而言,城市居民低保水平与该城市人均国内生产总值(GDP)成正相关关系。除了山东省、吉林省和新疆维吾尔自治区等地区,其人均国内生产总值(GDP)水平较高,但是平均低保标准在全国排名靠后。通过数据不难发现,这些省和自治区城市贫困人口所占的比例都相对较高,分别为2.29%、4.7%、3.54%。可见,城市低保标准随着城市经济的发展和财政实力的加强而水涨船高,但是,城市低保人口的绝对数量和相对比例也对低保标准的确定和提高有着反向的作用。所以,在强调以经济发展为核心,在发展中解决城市贫困问题的同时,政府和社会不能忽略通过鼓励就业和建立低保退出机制等手段把有劳动能力的人和已经不符合低保保障标准的人剥离出低保制度之外,以减少城市低保的绝对人口,减轻低保资金压力,使真正需要保障的贫困人口切实享受到低保的阳光。四、中国最低生活保障制度的发展1.救助申请的“漏保”。在缺乏特殊根据中国社会科学院的研究,在低保政策实施中,确实存在“错保”、“漏保”的现象。“错保”的原因主要有以下几种情况:第一,在享受了城市低保待遇的人中,有劳动能力的占相当比例,他们可能会去寻找一些“非正规”的工作,这些工作很不稳定,收入也不稳定,因此不排除在调查时平均下来高于低保标准。第二,有些地方政府对特殊人群作了特殊规定,比如将重残的成年人从他们的家庭中“单列”出来,以给予低保待遇。“漏保”的原因更是趋于多样,主要有:第一,对社会救助不利用(即自愿放弃社会救助)。有研究表明,通常做出这种选择的人可能在10%～20%之间。第二,在与其他政策存在理念上的冲突。譬如因多子女造成家庭经济困难,因计划生育“超生”具有“一票否决”的威力,所以超生户得不到救助是很普遍的现象。另外,因吸毒、赌博、嫖娼或卖淫而患性病造成经济困难者,也有可能因得不到社会的同情而得不到救助。第三,因为大多数有劳动能力的贫困人士可能从事“非正规”的就业,他们的工作岗位和工资水平都不稳定,因此也有可能导致其在调查期间没能享受到低保待遇。第四,因为我国低保主要是地方政府的责任,这就引出了一个悖论,就是越是经济状况不好、财政能力弱的地方符合低保标准的人可能越多,何况现在中国的社会保障制度,养老、医疗、扶贫、救助等等,都要地方财政配套,这就使地方财政捉襟见肘。最终就会导致地方上出台一些“土政策”使一些本来可以得到低保的社会群体得不到救助。2.农村低保收入难以有效确定由于统计方法和统计口径的差异,政府各相关职能部门目前掌握的农村绝对贫困人口的数字不一,未能形成一个普遍认可的全国性数据。民政部门在规划和落实农村低保制度时,迫切希望解决的棘手难题是:如何界定农村低保对象?和城镇居民相比,农村居民收入尤其自身的特点,使得在收入界定上存在一定困难:(1)收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占想但比例,在价值转化中存在较大随意性。(2)除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外,外出务工人员的增加,也增大了收入的不稳定性。因此,农村居民收入界定上的困难就导致对农村低保对象的确定。3.保障对象的基本生存根据《城市居民最低生活保障条例》的规定,按照保障性质的不同,可以将保障内容分为“生存保障项目”(包括衣、食、住、水电燃煤(燃气)费用)与“发展保障项目”(包括未成年人的义务教育费用)两类。可以看出,我国低保制度保障标准制定的出发点和着重点在于维持保障对象本身的“基本生存”,而对其发展需求保障有限。同时,由于《条例》只规定了提高低保标准的程序,并未确立定期提标机制。而且在实际执行中,全国大多数城市特别是中小城市没有实行定期(年度)提标制度,通常是在城镇居民平均生活水平与现行低保标准的差距超出一定限度后,才对低保标准予以提高。所以,我国低保标准在实际执行中只能起到维持保障对象“基本生存”的作用,对于维持“基本生活”的要求,其保障作用并不明显。4.低保标准与物价上涨的比较2007年以来,猪肉价格的上涨带动了基本生活必需品全面上涨。物价上涨引起了公众的不安,低保家庭肯定是其中受影响最大的群体。从某种意义上说,低保家庭的生活方式和消费行为是被政府按最低生活水准“计划”好了的,基本上没有回旋的余地。因此,他们有限的收入在物价全面上涨的形势下,显得格外的脆弱。由于低保标准的调整与物价上涨比较,总是被动的、滞后的,要是出现非正常的状态,譬如这次肉价上涨,几乎在短短几个月间翻了一番,这就需要有一个特别的应急机制。启动应急机制后,可以先不调整低保标准,而是给予专项补贴来应急。5.标准制定过程低保标准实际上是政府和社会认定城市贫困人口的“贫困线”。从救助标准的确定上看,文件并没有明确规定各地低保标准制定的具体方法,所以在各地标准确定的方法不尽相同。洪大用通过调查,概括出各地具体执行时的5种方法:抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型(见表5)。由于标准制定环节没有相关的指导规章或文件,主观随意性影响较大,从而低保标准普遍较低且差距较大。同时,标准的动态调整也没有具体规定,国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》中只规定了城市居民最低生活保障标准需要提高时,依照规定重新核定。6.低保制度的确立过程主要是受按照低保制度的规定,低保对象可以按月获得一部分现金补助,这是在中国这样还不是普遍富裕的社会中很多人都想得到的。这样,在低保制度的实践中,会产生机会主义倾向问题:一是已经享受低保待遇者的机会主义行为,也就是低保制度的负激励效应;二是希望享受低保待遇的机会主义行为。主要有两种情况:第一,进行关系运作,获取“人情低保”。第二,合法地创造条件获取低保待遇。比如说,根据有关政策的规定,在职人员如果长期拿不到工资,可以按照实际收入状况向民政部门申请低保。这样就为一些人骗取低保创造了机会。这些人即使有工资收入,往往也通过各种手段获取工作单位没有发工资的证明,从而顺利地通过民政部门的审查。7.低保救助的制度设计面临的困境根据低保制度设计,当低保家庭收入上升时