科层制下上着去互动过程的多源流分析上下来去县域生态治理政策的议程设置基于山西大宁购买式造林的多源流分析

科层制下上着去互动过程的多源流分析上下来去县域生态治理政策的议程设置基于山西大宁购买式造林的多源流分析

一、生态文明建设面临的困境环境生境已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大以来，中央高层着力推动生态文明建设，贯彻绿色发展理念，地方政府的生态文明建设实践进程也明显加快。但是，当前生态文明建设仍面临着政策工具局限与传统治理困境，地方政府生态治理政策的议程设置更是亟待完善。中央政策虽好，地方如何落地?尤其是进入21世纪以来，生态文明建设不断面临生态治理理论与实践的挑战。在理论上，面临工业文明思维和新自由主义理论的诸多挑战。二、“上升和下降”模型：基于中国政治过程的多源框架的修订(一)基于“公车”的政策过程解释约翰·金登(JohnW·Kingdon)在《议程、备选方案与公共政策》一书中，基于“垃圾桶模型”，首先提出了多源流理论来解释政策过程。(二)中国政策程序的困境显然，多源流理论拓宽了政策解释能力的应用空间、更加重视非理性因素对政策议程的作用，并且强调了政策企业家和政策共同体的行动逻辑，对政策议程设置的发生逻辑，具有很强的解释功能，适用于分析政策制定中复杂的议程结构和议程设置环节。但是，在中国政策议程的情境下，金登的经典多源流理论，至少面临中国政策实践的如下两方面挑战：1.各源流之间是否独立?在中国特色的科层制下，政策议程的各源流之间的关系，是否如金登所假定的，是相互独立的?显然不是，中国政策情境下源流之间存在层级关系：问题流由基层的指标数据、危机事件和反馈信息形成；政治流常由上层对国民情绪的把握、政府换届、利益集团形成；政策流处于承上启下的位置，由政策专家和备选方案组成。2.政策之窗是否由政策企业家汇聚?中国的政治环境和党政一体的行政特征，其政策之窗是否还如金登所言，是由政策企业家汇聚的?显然也不是。金登认为政策企业家是促进多源流汇合的关键，但在中国情境下往往只有政策制定者才有能力通过组织或集体的力量来改变公共资源的分配。因此，需要结合中国具体的政策实践来对政策之窗是如何开启这一问题展开研究。中国独特的公共政策实践，呼唤中国特色的政策议程设置理论。由于多源流理论基于西方的政治结构和制度安排，直接将其运用于中国政策过程分析，将会出现“水土不服”，许多学者们结合中国政策议程实践，对其进行本土化改造。例如，于永达和药宁(三)“上来去”：基于中国经验的政策过程理论构建中国本土化公共政策过程模型必须借助两种资源，一是政策理论，二是公共政策的社会实践。为了进一步打开中国政策议程中央地互动的“黑箱”，本文从购买式造林这一生态治理政策实践出发，汲取宁骚宁骚在《公共政策学》一书中，提出了基于中国经验的“上下来去”政策过程思想。在以中国公共政策实践为原型的政策过程理论模型中，由于政策制定在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，而政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，因而整个政策运作过程被称为“上下来去”模型。在“上下来去”过程中，政策的社会认识过程为政策的社会操作过程提供观念上的指导，而政策操作过程则把抽象的认识和理论，转换成具体的政策，并将政策转化为社会现实上下来去模型在理论和实践两个层面具有强大的解释力。在理论上从以下四方面与西方理论展开对话：第一，弥补了政策阶段理论中完全理性人三、政策议程设置复杂性林业是生态文明建设的重要基础，山西大宁地处黄河中游“几字型大拐弯”东侧的晋西黄土高原残塬沟壑区，生态系统脆弱，同时又在打蓝天保卫战和脱贫攻坚战，政策目标多元，政策议程设置复杂性突出。政策试验是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制。(一)林业是制约经济发展的制约因素大宁县是一个以种植业为主的典型农业县，也是吕梁山生态脆弱区治理的重点县。全县地域面积96218.81公顷，2019年常住人口6.62万人，其中农业人口5.2万人，全县地区年总产值9.43亿元。在2016年购买式造林政策出台实施之前，生态环境脆弱和脱贫攻坚，是大宁县经济发展的两大制约因素。林业在大宁县农业产业结构中占据重要地位，2017年全县农业总产值为1.46亿元，其中林业产值为5530.4万元，占比为37.87%。大宁县规划为国家限制开发区中的国家生态建设区，属黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区，在山西省林业功能分区中属于晋西黄土高原防护经济林区。全县林地总面积117.12万亩，其中林地52.32万亩，未成林地22.55万亩，宜林地13万亩，森林覆盖率仅为36.23%，具备了实施退耕还林和发展购买式造林的初步条件，也具备通过植树造林实现生态脱贫和推动生态文明建设的巨大潜力。(二)推行林权规划，以“建设”“保护”为主“刚打完蓝天保卫战，又开启了生态保卫战和脱贫攻坚战”，笔者调查中，当地林业部门主管对这个贫困县面临的历史性考验，做了如上总结。2010年，大宁县在《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020)》的指引下，制定了《大宁县林地保护利用规划(2010-2020)》(以下简称《规划》)。这是在集体林权改革完成的基础上，推行的大宁县第一个中长期林地利用保护规划，对推动生态文明建设具有战略性意义。与此同时，2015年中央扶贫开发工作会议释放出减贫新信号——坚决打赢脱贫攻坚战，这是大宁县当时作为国家级贫困县面临着两大攻坚战的历史性考验。(三)政策目标：黑山“市场化”造林在两大攻坚战交汇的背景下，2016年大宁开始了购买式造林政策的试点。自然而然，打赢生态文明建设与脱贫攻坚两大攻坚战，就成为了购买式造林政策的主要目标。2016年黑茶山“市场化造林”提出者王金龙履新大宁县县委书记，并于同年将“黑茶山经验”在大宁县开展部分试点。借助2018年山西省出台《一县一策重点攻坚深度贫困县的意见》中的“10+1”模式，即“共享政策10条、专享政策一县一条”(四)购买式造林与脱贫攻坚有机衔接截至2019年，大宁县累计完成购买式造林21.67万亩，群众参与收入达6573万元。其中，2018年完成8.29万亩，2019年完成7万亩，2020年将完成1万亩造林计划。森林覆盖率由2015年的25.96%上升到2019年的36.23%，同时全年空气质量优良天数达到317天。购买式造林与脱贫攻坚有机衔接主要体现为，在政府层面，大宁县自2016年11月开始购买式造林试点，至2018年底共完成造林15299工次，项目总投资12338.56万元，实现了扶贫资金的有效配置的同时，2019年全县累计脱贫80个贫困村6343户17470人，贫困发生率下降至0.4%。在集体层面，造林工程实行三年购买，发挥了赋权于民、推动集体和群众双增收的作用，仅第一期就已实现了劳务收入4791万元，贫困户人均增收4000元。实现了由“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的转变。四、购买登记分布政策的制定(一)问题流程：如何改变资源经济的转型？购买式造林政策的出台，是县域内多问题交汇相互作用的结果，而县域内多问题冲突与交汇，来源于中央赋予地方的四大主要任务。1.概况：强调土地所有权与脱贫攻坚的同时谋划打赢两大攻坚战。2010年，大宁县在《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020)》的指引下，制定了《大宁县林地保护利用规划(2010-2020)》(下称《规划》)，这是在集体林权改革完成的基础上，推行的大宁县第一个中长期林地利用保护规划，对推动生态文明建设具有战略性意义。2015年，大宁县的森林覆盖率突破30%，但距离《规划》预期的35.76%仍有差距，进入规划实施的攻坚阶段。同年，中央扶贫开发工作会议释放出减贫新信号——坚决打赢脱贫攻坚战。大宁县作为国家级贫困县，面临着同时打赢两大攻坚战的历史性考验。动员贫困户参与造林成为打赢两大攻坚战的一项重要举措。为此，大宁县制定了三步走的规划：一是强化责任，二是集中攻坚，三是精准施策。因此，两大攻坚战是购买式造林政策问题流的第一大支流。2.山西省的经济形势治理大气污染。在“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”号召下，山西省建设资源型经济转型发展示范区的政策，成为购买式造林政策出台的历史机遇。山西省作为能源大省，面临巨大转型压力。山西省社科院曾在2002年通过全面核算的方式，测算出全国第一个省级“绿色GDP”。据测算，山西省每年的环境污染损失大约占到GDP的15%左右，新增的GDP大约在9%左右。如果计算环境污染损失，山西省每年新增的GDP基本上都被环境污染损失抵消了。2008年，大宁县所在的临汾市在国际环境研究组织出具的“全球污染最严重的十大城市”榜单中，位列第五3.项目绩效分析啃下天保工程硬骨头。大宁县位于黄河中游，处于天然林资源保护工程(简称“天保工程”)核心位置。大宁天保工程项目绩效，直接影响整个天保工程从试点到扩大覆盖面的跃迁。天保工程项目实施前，大宁山体滑坡、水土流失及泥石流等自然灾害频发。全县林业用地占土地总面积的78.6%，但森林覆盖率仅为36.5%，林木绿化率仅为30.15%，远低于全国平均水平。因此，推进天保工程的公益林建设、改变生态环境脆弱，是大宁生态建设必须啃下的硬骨头。4.主政者要关注的4个主要任务构建巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制。2018年，大宁县提出“‘七彩大宁’根据笔者访谈，以上四项政策任务，是上级部门规定的近几年的重点任务，也是中央对地方考核的的重点内容，自然是地方主政者要重点关注的内容。所以，政治任务和现实约束的双压力，推动了地方主政者必须要积极开启一项能够破解上述难题的政策议程，购买式造林在解决问题的诸多方案中脱颖而出。(二)政策来源的广泛性政策共同体是一种相对稳定的结合体，其成员来自于范围广泛的组织，他们被置于一个共同的持续基础之上来解决政策问题，这些问题永久性地驻扎在每个政策来源的周围。1.．地方干部是最主要的行为主体在以行动者为中心的分析框架中，中央领导的重要性被先验地视为比地方干部更为突出，因而通常将在正规权力架构中占据重要地位的一群行为主体看作主要的行为主体，形成了“中央偏好”2.购买式造林的扶贫机制偏好理论认为，行为主体在先前成功的实践，会为后续的选择提供路径依赖。购买式造林政策的出台，是“购买式造林”生态扶贫机制的政策实现。其源头最早追溯到2013年，时任山西省黑茶山国有林管理局局长王金龙提出了“购买式造林”生态扶贫机制(当时称作“市场化造林”)，将造林、护林、营林统筹到这一机制之中，并在魏家滩林场试点300亩，试图解决“有人造林、无人护林”的三大难题：第一，制度成本高。造林资金从财政划拨到栽种苗木，扣除中间层级较高的制度成本，实际造林资金很少；第二，营护林木的积极性低。造林的成活率与造林者的经济利益不相关，导致“有人造林、无人护林”的窘境；第三，经济效益较低。由于缺乏森林市场，无法发挥经济效益来推动生态效益的可持续发展。购买式造林通过流程再设计，让市场主体进入造林环节，在自负盈亏的前提下保证成活率，在不同程度上克服了传统造林流程的弊端。2014年底，黑茶山国有林场完成了4.63万亩的尝试。因此，地方主政者具有丰富的林业领域工作经验，由于长期实践形成了选择偏好。3.县域政策稳健期2015年4月16日，山西省林业厅发布了《关于积极稳妥推行购买式造林促进林业发展提质增效的指导意见》，将当时黑茶山的市场化造林经验向山西省全省林业系统推广。2016年8月，“购买式造林”生态扶贫机制的早期设计者和实践者王金龙履新大宁县县委书记，政策企业家获得了县域政策制定的权限。同时，大宁县当时拥有一支经验丰富的造林专业人员组成的专业合作社造林领办人队伍，具备了县域生态治理政策的组织和行动基础。此外，2017年10月，国务院印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》能够扩展到农林牧渔领域购买式造林的实施，在大宁也有前提的政策铺垫。2015年10月，大宁县委、县政府出台了《大宁县生态扶贫实施意见》、《大宁县购买式造林工作实施方案》、《进一步推进扶贫攻坚造林专业合作社组建工作的意见》等文件，通过山西省深化改革给予国家级贫困县“一县一策”的县域政策试点支持，并借助王金龙大宁履新的契机，在2016年将林场试点的购买式造林生态扶贫机制，转化为县域生态治理的购买式造林政策。4.破解造林发展难题，破解政策效能发挥面临的难题购买式造林，即“由市场主体按照政府规划和标准自主造林，经过验收合格后由政府购买所造的林木”。这项生态治理实践与反贫困治理相结合，体现在组建的合作社中贫困户占比不低于80%，通过以工代赈的方式增加贫困户的收入，也是一项政府主导、集体响应及贫困户参与的政府购买社会服务创新。购买式造林的政策效能在于，破解“有人造林、无人护林”的传统难题。其中，健全的劳务发放和成果验收机制是发挥政策效能的关键。在购买式造林政策中，首先，政策的实施资金由县级财政部门统筹的脱贫攻坚专项资金提供，并在林业部门考核期内评估合格后划拨资金，破解了造林制度成本高的难题；其次，造林规划的具体实施由造林专业合作社实施，并承担管护责任，而农户以林地入股合作社参与民主管理与决策，并参与经营与利润分配，破解了护林积极性低的难题。最后，通过搭建了县域生态治理的平台，创造了深度贫困地区农户在地就业的机会，打通中间环节让农户承揽工程，破解了经济收益低下的难题。因此，如表1所示，中央政府将生态文明建设视作基本方略后，省级政府的紧密跟随形成了偏好同源，提供了资源型经济转型的备选方案。与此同时，地方主政者的偏好出现在政策备选框中。因此，在县域政策制定者作出提案后，上级政府予以批示。县域制定者进而予以县域资源倾斜来推动了执行部门与专家智库的政策参与和政策执行，合作社和贫困户在政策产出的激励下响应。由此，形成了“上情下达”的中央号召-政策制定-政策响应的政策共同体。(三)地方选举根据多源流理论，政治流包括了国民情绪、政府换届和地方选举。转换到中国的现实情境，购买式造林政策的政治流主要包括中央倡导、各级主导与政策企业家相匹配，共同营造了购买式造林政策的政治环境。1.中央政府支持党的十八大以来，地方政府生态文明建设的决策明显加快，2.生态文明建设的具体指导以山西省的各级部门为例，在中央发出生态文明建设倡导后，各级积极响应并结合地方现实情况，主导出台了落实生态文明建设的具体指导意见。同时，回应下辖的实践作为典型经验推广，发挥了政策议程中承上启下的作用。3.推动了生态文明建设的公众参与度政策过程理论认为，政策企业家指通过组织、运用集体力量来改变公共资源分配方式的人。在购买式造林政策的议程设置中有两类政策企业家。其一，以县委书记为代表的体制精英，在中央倡导下结合公众情绪，通过政策议程实现政治资源向自身政策偏好选项的倾斜，推动了政策议程。其二，以造林合作社领办人为代表的体制外精英，这类群体抓住政府换届的机会，以先前造林的实践经验作为落地生态文明建设的有益探索，并呼吁更多林农参与以解决生计问题，推动了舆论议程和公众议程。购买式造林政策在县域取得成效后，省政府以晋政办发〔2018〕107号文件在全省推广。接着，山西省购买式造林模式入选第二届中国优秀扶贫案例，被2019年第17期《求是》杂志《新中国70年创造人类减贫奇迹》一文作为典型案例刊登。(四)中央高层驱动是“上来去”互动过程的启动力量在生态文明建设的背景下，“上下来去”的互动是促成多源流汇聚的关键，而中央高层驱动是“上下来去”互动过程的启动力量。“上下来去”模型认为，政策体系的运作是上下互动的过程。中国公共政策实践为原型的政策过程理论模型中，政策制定在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程。1.生态文明建设进一步落地中央驱动，地方跟随。在中央层面，生态文明建设于2012年正式提出，直至2015年国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》来推动生态文明建设的进一步落地。与之相应，山西省委不到一年内出台《山西省生态文明体制改革实施方案》，实现了在议程设置层面的跟随。2.政策一元性与地方主政者偏好的一致性分析行政主导，主政者偏好上升为政策意志。2013年，时任山西省黑茶山国有林管理局局长王金龙提出了“购买式造林”生态扶贫机制(当时称作“市场化造林”)，将造林、护林、营林统筹到这一机制之中，试图解决“有人造林、无人护林”的三大难题：制度成本高、护林积极性低和经济效益低。2014年底，黑茶山国有林场完成了4.63万亩的尝试，并于2015年代表山西省接受国家级验收，取得“面积核实率、面积合格率、作业质量”三个100分的优异成绩；2016年该局省级复查取得98.1分的好成绩，排名全省第一，成为了“打造生态画卷的实践样板”，得到了国家层面的褒奖和基层的肯定。由于政策一统性与地方主政者偏好存在高度一致性，因此，这项县域生态治理政策避免了政策一统性与执行灵活性存在悖论。如表4所示，购买式造林政策的出台至少包括了4个上级与基层互动的“来去”过程。其中，在高层驱动的偏好一致时，地方主政者会主动采取“下情上达”的策略，追随上层的偏好。如果上级对基层作出“上情下达”的褒扬与肯定，基层会再次主动采取“下情上达”的基层探索实践，如此“上下来去”往复的过程中，带来了互动次数增加，互动层级跨越，使得央地之间的政策信息逐渐对称，形成了良性的“上下来去”互动过程。资源经济转型问题(问题流)呼唤政策工具的供给(政策流)，而政治环境与首要任务的变化(政治流)促进了政策议程的启动(政策流)。因此，问题流决定政策流，政治流促成政策流，在“上下来去”过程中最终促成多源流的耦合，开启了政策之窗。由此，购买式造林的县域生态治理政策的议程设置得以实现(见图2)。值得一提的是，表4中《关于扶持发展扶贫攻坚造林专业合作社的指导意见》颁发后7个月合作社成立的数量，不及副总理和山西省委、省政府领导批示后1个月合作社成立的数量。这一现象与江小涓五、．央地政策议程设置的内在联系现有关于央地关系的研究，更多强调了地方服从中央的不平等结构，其结果要么是唯唯诺诺，要么是阳奉阴违。本文对多源流理论和县域生态治理政策的实践分析，让我们看到科层制背景下，不仅有上下尊卑、上令下行的一面，也有央地互动、协同共治的另外一面。在民主协商制度和信息流动越来越公开透明的情况