PPP招标采购研究

PPP项目采购方式及程序引言为全面贯彻落实党的十八大精神，推进经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展，创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。为此2014年国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》意见提出鼓励社会资本加强能源设施和社会事业投资力度、充分发挥政府投资的引导带动作用、创新融资方式拓宽融资渠道、建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制的工作目标。此后政府和社会资本合作（PPP）模式便在全国如火如荼的展开了。按照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定PPP项目操作分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。其中项目采购是整个PPP项目操作过程中各方参与者最多、影响最广、相关利益体最为关注、同时也是最容易引发各方矛盾的一个阶段。本文将主要针对PPP项目采购阶段的采购方式和程序以及由此引发的思考进行介绍和探讨。一、PPP项目采购的法律适用《中华人民共和国政府采购法》第二条规定“在中华人民共和国境内各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的政府采购行为使用本法”又财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》〔2014〕76号）确定了PPP模式为政府购买服务。所以PPP项目采购首先要使用《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例的有关规定。其次，《中华人民共和国政府采购法》第4条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。再次，自2014年以来为贯彻党中央推进经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制的工作目标，财政部先后发布了专门针对PPP项目采购的相关规定，主要有《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知、《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》等。最后，在PPP项目采购过程中采购需求、资质条件、评审规则等具体细节的设定还可以参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》、《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》等规范文件。二、PPP项目采购方式的适用《中华人民共和国政府采购法》及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中主要规定了5种政府采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、等国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标：是指在政府采购监督管理机构指定的媒介上以公开招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，经过评审择优选择供应商的一种招标方式。主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。公开招标是政府采购最主要的采购方式。邀请招标：是指向符合条件的供应商（通常不得不少于三家）发出投标邀请，邀请其参加投标。主要适用于具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。竞争性谈判：是指采购人通过与一定数量的供应商（通常不得不少于三家）进行谈判，最后从符合需求的供应商中选择报价最低的供应商为成交供应商的一种采购方式。主要适用于招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。竞争性磋商方式：是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。主要适用于政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目单一来源采购：单一来源采购是指从唯一供应商处采购。主要适用于只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。由于单一来源采购方式适用条件严格、适用范围小，ppp项目采购中一般不适用此种采购方式，故在此不再赘述。项目实施机构须根据PPP项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。以下就几种主要的采购方式做比较分析。表2-1采购方式对照表

关键节点对比公开招标邀请招标竞争性谈判竞争性磋商釆购方式审批主管预算的财政部主管预算的财政部主管预算的财政部主管预算的财政部门或其他监管部门门或其他监管部门门或其他监管部门门或其他监管部门批准批准批准批准发布公告财政部门指定网站向3家以上供应商财政部门指定网站财政部门指定网站公开发布发出投标邀请公开发布或向3家公开发布或向3家以上供应商发出谈以上供应商发出磋判邀请商邀请发售米购文件发售期不少于5个发售期不少于5个发售期不少于5个发售期不少于5个工作日工作日工作日工作日首次递交米购自发售期始不得少自发售期始不得少自发售期始不得少自发售期始不得少文件时间于20日于20日于3个工作日于10日采购评审由项目实施机构代由项目实施机构代由项目实施机构代由项目实施机构代表和评审专家共5表和评审专家共5表和评审专家共3表和评审专家共3人以上单数组成评人以上单数组成评人以上单数组成谈人以上单数组成磋审小组审小组判小组商小组评审过程评申委员对供应商评申委员会对供应谈判小组与供应商磋商小组与供应商投标文件进行评商投标文件进行评就谈判文件可变部就磋商文件需求逐审，并出具评审报审，并出具评审报分逐一谈判，同时一磋商，同时进行告。告。进行最终报价，并最终报价，并出具出具评审报告。评审报告。

谈判项目实施机构谈判项目实施机构谈判项目实施机构谈判项目实施机构谈判工作组按照评审结工作组按照评审结工作组按照评审结工作组按照评审结果排序依次与候选果排序依次与候选果排序依次与候选果排序依次与候选供应商谈判，率先供应商谈判，率先供应商谈判，率先供应商谈判，率先达成一致的即为预达成一致的即为预达成一致的即为预达成一致的即为预中标供应商，并签中标供应商，并签成交供应商，并签成交供应商，并签署谈判备忘录。署谈判备忘录。署谈判备忘录。署谈判备忘录。谈判结果及中项目实施机构将与项目实施机构将与项目实施机构将与项目实施机构将与标、成父结果中标结果及拟定的中标结果及拟定的成父结果及拟定的成父结果及拟定的公示合同文本公示，公合同文本公示，公合同文本公示，公合同文本公示，公示期不得少于5个示期不得少于5个示期不得少于5个示期不得少于5个工作日，公示期满工作日，公示期满工作日，公示期满工作日，公示期满无异议后2个工作无异议后2个工作无异议后2个工作无异议后2个工作日内公示中标结果日内公示中标结果日内公示中标结果日内公示中标结果PPP项目合同采购结果通知书发采购结果通知书发采购结果通知书发采购结果通知书发审核同意与签出后30日内实施机出后30日内实施机出后30日内实施机出后30日内实施机订构与中标供应商签构与中标供应商签构与成父供应商签构与成父供应商签订经本级政府审核订经本级政府审核订经本级政府审核订经本级政府审核同意的项目合同同意的项目合同同意的项目合同同意的项目合同合同公告与备合同签订2个工作合同签订2个工作合同签订2个工作合同签订2个工作案日内，在财政部门日内，在财政部门日内，在财政部门日内，在财政部门指定媒体公告，并指定媒体公告，并指定媒体公告，并指定媒体公告，并将全部采购文件备将全部采购文件备将全部采购文件备将全部采购文件备案。案。案。案。三、PPP项目采购程序《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知对PPP项目采购阶段采购程序作出了相应规定。（一）PPP项目市场测试市场测试的必要性咨询机构、项目实施机构在PPP项目实际采购前对市场潜在供应商对本项目的关注度、反应度、参与度、竞争度缺乏充分的了解，因此为了获得PPP项目能否得到社会潜在供应商的积极竞争以及检验项目需求设定与社会潜在供应商自身条件是否匹配，能否更好的满足项目投融资和运营维护等市场环境信息，在项目正式采购前有必要对PPP项目进行市场测试,根据市场反馈意见调整相关采购需求，不断完善采购方案。市场测试的方式根据实践经验PPP项目市场测试的主要有书面问卷调研和公开发布项目采购预公告两种方式。使主要市场潜在供应商预先了解项目实施情况及采购需求并给予反馈，咨询机构实施机构在得到市场反馈意见后及时讨论研究，适时对采购需求、采购方案进行优化。（二）PPP项目资格预审项目资格预审的必要性《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》通知第13条规定“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》通知第5条则明文规定“PPP项目采购应当实行资格预审”因此根据相关规定和实践经验，笔者认为根据项目实际情况本着严谨的精神，为确保采购过程顺畅，采购结果合规合需，应当选择进行资格预审。项目资格预审程序《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》均规定了资格预审的程序。发布资格预审公告资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。资格预审合格供应商确定方法资格预审合格供应商确定方法主要有合格制和有限数量制。资格预审资格条件设置资格预审资格条件应当根据项目实际需求从供应商财务状况、商业信誉、专业设备、专业技术能力、投融资能力、项目建设、运行、维护相关资质及业绩、是否依法缴纳税收和社会保障资金、是否存在重大违法犯罪记录等方面进行设置。资格预审申请时限提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。资格预审评审评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。（三）ppp项目项目采购文件发布项目采购公告采购公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。项目采购文件编制《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第9条规定：项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意在获得同意前项目合同不得生效。采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。（四）ppp项目采购评审（一）依法组建评审小组《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第16条规定：评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。又《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第45条规定：评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为5人以上单数。其中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的2/3。采购数额在300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当为5人以上单数。招标采购单位就招标文件征询过意见的专家，不得再作为评标专家参加评标。综合相关规定和实践经验PPP项目采购数额超过300万以上、技术复杂的项目评审小组专家数量应当为由项目实施机构代表和评审专家共7人（含）以上单数组成，其中技术、经济方面的评审专家人数应当为5人（含）以上单数。评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。（二）评审小组的工作原则和内容评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任对资格预审报告或者评审报告有异议的，应当在报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意资格预审报告和评审报告。评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评审并向项目实施机构说明情况。评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审情况和评审中获悉的国家秘密、商业秘密。评审小组在评审过程中发现社会资本有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。评审专家在评审过程中受到非法干涉的，应当及时向财政、监察等部门举报。（三）评审方法政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法：是指响应文件满足采购文件全部实质性要求且报价最低的供应商为中标\成交候选人的评标方法。综合评分法：是指响应文件满足磋商文件全部实质性要求且按评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为成交候选供应商的评审方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。采购文件中没有规定的评审标准不得作为评审的依据。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第23条规定：经磋商确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后，由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分。实践经验中大多PPP项目采购需求复杂，采购标准不径统一，因此实际项目采购中也一般使用综合评分法。（五）PPP项目谈判及签约依据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的相关规定，PPP项目谈判及签约应遵循以下程序：PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈