私人行政在美国的发展

私人行政在美国的发展

私人主体参与公共行政的必要性自20世纪80年代以来，英国、美国、澳大利亚、德国和法国进行了公共行政改革，促进个人参与，强调公共协商，促进个人行政的广泛发展。私人监狱便是私人行政的一个典型例证。传统观念认为,设计、建造、管理监狱以及惩教囚犯是政府的基本职责。私人主体本文从美国私人监狱的历史演进、兴盛原因、实践形式、政府角色、责任保障五个方面加以论述,以期读者能了解美国私人监狱的概貌。同时,本文的研究也蕴含了相应的中国问题意识。自20世纪80年代以来,我国公共行政逐步民营化,私人主体参与公共行政越来越普遍,诸如自来水供应、垃圾收集、公共交通、邮件快递、治安承包等,但在公共行政民营化过程中,存在竞争机制缺乏、政府规制不足等问题。本文的研究,或许可以为我国公共行政民营化提供一个良好的借镜。一、美国个人监狱的历史发展(一)建立拘留所,生产诸刑罚在殖民地时期,施予刑罚是地方自治的事务,当时的刑罚种类包括罚金、鞭笞、流放和绞刑,尚未有监禁刑,这些拘留所由私人建造和管理,殖民地政府向其支付少量的酬劳。(二)世纪对监狱劳动力出租的限制18世纪晚期,监禁刑被认同。1790年,宾夕法尼亚州建立了第一所公立监狱WalnutStreetPrison。整个19世纪,监狱劳动力出租在北美大陆,尤其是南方诸州相当普遍。1865年,南北战争结束,奴隶制被废止,南方州政府和奴隶主需要大批廉价的劳动力重建经济和发展事业。政府遂大规模出租监狱劳动力,以应对需求。此外,为了增加监狱人口,南方许多州制定了苛峻的法律。比如1876年,密西西比州出台法案规定:偷盗一只耕畜或其他价值10美元以上的任何财物,处5年监禁。(三)20世纪初至70年代，私人公司的有限参与率为70年代1887年,国会禁止联邦囚犯的出租。1900年,联邦和州政府承担监狱的管理职责,私人主体退出监狱的管理。(四)cca的成立20世纪80年代,美国的私人监狱进入全新的发展时期。1983年,第一家私人监狱管理公司CCA(CorrectionsCorporationofAmerica,以下简称CCA)正式成立,二、美国私立学校的繁荣30年来私人监狱能在美国不断发展,是深受美国政治制度、社会变革和经济发展影响的结果。(一)消极原因：公共监狱制度的危机1.公共监狱人满为患20世纪70年代以来,美国刑事司法体系面临的最紧迫问题是服刑人员的持续快速增长,公共监狱人满为患。1970年共有服刑人员196429名,1980年315974名,2.监狱老旧重新从1980—2010年,公共监狱普遍存在床位不足、过度拥挤的问题,不仅如此,监狱严重老化、设施陈旧不堪等问题也很严峻。2011年,联邦政府和州政府31%的监狱使用寿命已达或超过40年。(二)积极原因：个人监狱的优势1.节约经营成本与公共监狱比较,私人监狱最大的优势是节省成本。根据1989年国家正义协会资助的一项对比研究发现,田纳西州汉密尔顿县通过外包方式管理监狱,在3年时间内节约了4—8%的经营成本和5—15%的支出成本。2.监狱累犯率的比较1998年,佛罗里达州矫治民营化委员会做了一项公共监狱和私人监狱累犯率的比较研究。从公共监狱和私人监狱中各挑选198名囚犯进行比较分析。该委员会研究发现,私人监狱囚犯累犯率是17%,而公共监狱囚犯的累犯率是24%,私人监狱的惩教质量要优于公共监狱。3.特殊产业合作私人主体参与监狱的惩教服务,使得私人监狱成为市场颇大的特殊产业。2010年,美国最大的两家私人监狱管理公司CCA和GEO的营业收入超过30亿美元,总裁年薪超过300万美元。三、美国监狱空间的所有权民营化通常被定义为将公共职能、公共责任、公共资产整体或者部分地由公共机构转移到私人主体的合同过程。实际上,联邦政府和各州政府在将囚犯外包给私人监狱管理公司惩教时,基于实际状况的不同,所签订的外包合同也是类型不一,每种合同安排均有丰富的具体实践形式。具体包括9种类型:(1)州政府拥有既存监狱设施的所有权,雇佣私人承包商去管理;(2)州政府原本拥有既存监狱设施的所有权,后将该监狱设施转让给私人投资商,并雇佣后者惩教服刑人员和管理该设施;(3)州政府兴建新监狱并拥有所有权,雇佣私人承包商去管理该设施;(4)州政府负责兴建新监狱的融资并拥有所有权,通过合同授权私人投资商去兴建和管理该监狱设施;(5)私人承包商负责兴建新监狱并拥有所有权,新监狱设施所在地的州政府将囚犯外包给该私人承包商惩教;(6)私人承包商负责兴建新监狱并拥有所有权,新监狱设施所在州之外的州政府将囚犯外包给该私人承包商惩教;(7)地方市政当局通过非营利公司融资建设监狱设施,在得到州政府批准后,销售免税债权融资兴建和管理监狱设施,监禁本辖区之外的外包囚犯;(8)郡政府拥有私人监狱设施,其他郡政府将囚犯外包到该监狱惩教;(9)州政府与私人投资商签订合同,由后者在该州以外的其他州兴建和管理新监狱,该州政府将囚犯输出给私人投资商惩教。四、在美国的个人监狱实践中，政府的角色囚犯外包并不意味着政府(一)作为一个系统的受害者目前,美国50个州中已有38个州立法授权将囚犯外包给私人监狱管理,10个州对此未置可否,两个州立法禁止囚犯外包。(二)市场垄断问题通过近30年私人监狱的发展,监狱民营化的市场已经非常可观。但也呈现出一些问题,比如市场垄断问题。最大的两家私人监狱管理公司CCA和GEO的市场占有率近八成,严重阻碍了监狱民营化市场的正当竞争。这就要求政府采取反垄断措施维护市场的公平有效竞争。(三)合同监管和绩效评估进入监狱民营化阶段,政府更为重要的责任是合同监管和绩效评估。例如得州规定,在提供同等惩教服务项目的情况下,私人监狱应当比公共监狱节省10%的成本。(四)政府负责管辖私人监狱的工作,应根据合同外包、财政困难等如果私人监狱突发影响囚犯安全、健康的重大事件,例如职员罢工、消极怠工或者私人监狱管理公司面临破产、财政困难等无法按照合同外包的约定管理私人监狱情形时,政府负责接管。五、美国个人监狱的责任私人行使政府职能可能会造成私人利益与公共利益之间的冲突,即私人追求最大化利润的利益会与实行良好矫治政策的公共利益发生冲突,(一)司法调查：个人行政责任制度的传统途径1.机关行为的定义在美国,只有政府行为才会被纳入司法审查,接受公法规范的检视。关于政府行为的规定主要是《联邦行政程序法》第551节第1款和第13款。第1款规定:“机关是指美国政府的各个机构,不问其是否隶属于另一机关,或者受另一机关的审查。”第13款规定:“机关行为包括行政机关的法规、裁定、许可证、制裁、救济的全部或者一部分,或者和上述各项相当或者否定的行为或不行为。”行政机关的上述行为属于政府行为,可作为司法审查的对象。私人主体实施上述行为是否也是政府行为,是否也能接受司法审查呢?联邦最高法院对这个问题采取实用主义态度,避免做出抽象的定义,而是对每个案件具体分析。2.扩展公法规范的适用期冀将私人行政纳入司法审查,通过扩展公法规范的适用来保障私人行政的责任性,对这种传统责任性机制的进路,美国联邦最高法院显得十分审慎。(二)合同管理：新的办公方式、新的办公方式在私人行政广泛兴起的时代,行政契约的寓意,不仅限于作为行政任务实现的工具,也是私人行政“责任性的潜在源泉”。1.遵守第三方标准在签订的合同外包中明确要求私人监狱承包商必须遵守第三方美国矫正协会的标准。2.提前通知义务3.狱管公司的职责政府保留监狱政策制定的权限,私人监狱管理公司负责具体执行。私人监狱管理公司不得行使下列权力:(1)决定囚犯释放和假释的日期;(2)批准囚犯就医、劳动、临时休假和提前假释;(3)确定囚犯的防护级别或决定将囚犯的防护级别降低;(4)判定囚犯行为端正的时间。4.第三，性能测试5.单凭合同排除权6.政府豁免权私人监狱管理公司根据授权惩教囚犯引发的侵权赔偿诉讼中,不享有政府豁免权,将根据侵权法承担民事责任。合同外包应当明确私人承包商未达到美国矫正协会的标准、不适当使用武力、未遵从法院指令、不适当的监狱职员配置等等情形下应承担的制裁和赔偿责任。(三)其他非正式责任机制1.自由市场2.第三方管制金融机构,即借贷公司和保险公司,同样可以作为有效的第三方管制者。例如作为贷款或保单的条件,他们可以要求(私人监狱)警卫和官员接受训练,或要求狱政官员制定详尽的管理计划。六、在美国监狱工作的例子中(一)美国私人监狱公共服务民营化的启示就监狱行政而言,基于政治、历史和文化的诸多差异,美国私人监狱的实践对我国目前正在开展的监狱体制改革没有借鉴的价值。但仔细观察美国私人监狱丰富多样的实践形式,至少可以给我们深入推进公共服务的民营化带来两点重要启示:一是,政府提供公共服务并不总是有效率的,通过市场化的竞争程序、充分利用私人主体来提供公共服务,是一个可以优先考虑的选择。2013年9月,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》也明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。(二)私人行政的司法审查私人主体参与公共行政,在我国垃圾收集、自来水供应、警察任务的执行、食品安全标准制定等领域已经非常普遍。如何规制私人行政、保证私人行政的责任性,是行政法学者今后面临的重要课题。我国《行政诉讼法》对于私人主体履行公共职能是否应当承担公法义务的标准是“行政主体+具体行政行为”,这种双重标准,确实具有适用上的可操作性。但是,仍然存在许多私人主体不符合“行政主体”标准、却又行使着行政权力的情况,双重标准的设置将许多实际承担公共职能的组织或个人排除在司法审查之外。笔者建议,《行政诉讼法》的修改,可以适当调整行政诉讼受案范围的标准,借助美国“公共职能”标准,只要私人主体行使传统上属于政府履行的核心职能,法院可以对其进行司法审查。当然,法院在适用“公共职能”标准时,应当审慎克制,私人主体提供一般的公共服务如能够通过自由市场规制的则不纳入司法审查,尽量由私法规则解决。若在合同外包履行过程中,将发生重大