【地方政府债务管理研究6000字（论文）】

地方政府债务管理研究目录TOC\o"1-3"\h\u4807一、引言 227197二、文献综述 225145（一）国内外学者对地方政府债务管理模式的研究 217118（二）国内外学者对地方债务风险的研究 315382三、地方政府债务风险管理的问题 424617（一）地方投融资活动缺乏约束，偿债能力风险增大 424876（二）隐形债务化解可能造成系统性金融风险 4288（三）专项债资金使用效率低，项目收益率虚高 514391（四）尚未健全多维度地方政府债务风险评价体系 53658四、政策建议 66518（一）建立地方政府债务预警响应机制 64468（二）加大对欠发达地区的政府财政转移支付 622501（三）采用联合发行债券模式 718563（四）完善地方债务管理约束机制 732067参考文献 8摘要当前，我国经济发展进入新常态，经济环境面临持续放缓的压力，地方政府债务总量仍在扩大，债务规模远远超过了财政收入水平。地方政府的债务负担与偿债能力不匹配，使得地方债务风险出现并急剧上升。如何有效处理地方债务是当前各级地方政府面临的突出问题。本研究从国内外地方债务风险研究现状的角度出发，指出我国在投融资活动、隐形债务化解、专项债管理和债务风险指标体系四个方面的问题。本文得出政府举债对区域经济发展的积极作用正在弱化的结论，并提出了有效预防与化解地方政府债务风险的政策建议。关键词：地方政府债务；债务风险管理；债务风险一、引言近年来，为了弥补财政缺口，我国各级地方政府都不同程度借债，大量债务用于地方城市发展、基础设施建设等方面。我国地方政府的债务处置和管理也在强有力的监督下逐渐规范化，然而因为不同区域有较大的经济水平和财政收入等方面的区别，促使政府债务风险存在显著的地区差异，此外，在偿债方面和化解地方债务风险方面也有能力的差异，一些省份的债务偿付能力差，偿债压力大，而且有债务资金运营不恰当、债务偿还存在缺陷等问题。所以，应该比较不同省份的地方债务风险，揭示我国不同省份债务风险的现状及差异，可以为各地方政府提供相对应的债务风险处置方案参考，这也是省际政府面临的共同问题，可以帮助地方政府更有效地预防和化解债务风险，更好的利用债务的积极作用促进地方社会经济发展。二、文献综述（一）国内外学者对地方政府债务管理模式的研究国外学者针对政府债务管理模式的研究要早于中国，研究结果相对成熟。大多数外国学者会根据不同国家的实践去梳理描述债务管理模式。Ter-Minassian和Graig（1997）对比了全球53个国家和地区债务管理情况，将债务管理模式大致归纳为四种类型：市场约束、合作谈判、行政控制和规则约束。Inman（2003）认为强大而高效的中央政府、优化的地方政府预算、健全的银行体系、成熟的资本和土地市场是地方政府债务市场约束管理模式适用的先决条件，反之要利用行政或法规措施遏制地方政府的借债。Singh和Plekhanov（2005）认为，在系统约束型模式下，地方政府债务管理主要基于指标，例如地方预算赤字上限、偿债能力指数、公共支出水平以及债务上限等。另一方面，国内学者对我国债务管理模式进行了分析。在借鉴外债管理模式的经验后，马金华和李国锋（2010）指出我国地方债务管理体制中存在的四个问题即事前监督不利、监管机构分散、债务风险量化困难、监管手段单一。徐进前和王珊珊（2011）认为需要从供需双方相关立法严格控制债务规模。安立伟（2012）选择了美国、日本、加拿大、澳大利亚为四种管理体制的代表，以调查当前国际上存在四种债务管理体系。王蕴波和景宏军（2012）基于管理模型对我国地方债务管理的发展过程进行了分析，并指出地方政府缺乏管理资产和负债能力不健是债务发展的最大障碍。路涛等（2016）研究美国和日本的地方债务规模控制指标体系，认为中国债务处置需要对风险监控机制进行定期或不定期的调整。（二）国内外学者对地方债务风险的研究对于债务风险的测量，国外学者通常使用资产负债表来衡量债务风险规模，一般不使用独立的指标来评估。PradhanK（2018）用国际货币基金组织的资产负债表法评估印度财政的脆弱性，并建立综合评价指标全方位评估债务风险。Altinbas（2021）基于资产负债表法对2001年至2015年欧洲的主权债务风险影响因素做实证分析，认为决策者应制定危机预警管理政策。LiXing等（2021）研究得出中国地方政府债务风险的空间相关性表现出多重性和异质性，认为地方债务与风险的空间溢出效应是地方政府竞争、权力和责任分工以及地方政府干预相结合的结果。国内学者则会用三种方式测量地方政府债务风险。第一种是利用一些简单的评价指标，如李冠青（2018）选择了GDP、财政收入、地方债务限额这三个指标，利用聚类分析法分析省级政府债务风险。陈茜（2020）使用固定资产投资增长率、债务依存度等九个指标对我国31个省份的债务风险进行分析和预警。第二种利用计量模型评估风险，如孔艳艳等（2021）用KMV法对河南省债务风险进行测度，并从增加地方财政收入、健全预防机制和落实责任主体三个方面提出对策。王鸿（2020）利用修正的KMV模型计算出黑龙江省各年还本付息的最大债务规模。第三种是建立指标体系来测量债务风险，如贾晓俊和顾莹博（2017）借鉴国外信用机构的政府信用评价指标，构建了地方债务风险评估指标评价体系，通过专家评价方法确定不同指标权重，评估地方债务风险并进行预警；沈雨婷、金洪飞（2019）综合运用层次分析法构建地方政府债务风险预警体系。朱文蔚（2019）利用因子分析法从债务压力、偿债能力及经济增长潜力3个维度，选择14个指标，构建了我国地方政府债务风险评估体系。三、地方政府债务风险管理的问题（一）地方投融资活动缺乏约束，偿债能力风险增大针对我国现状而言，地方的投融资活动有分散化和碎片化的趋势。主要表现在：第一，投资项目由政府内不同部门控制，各自负责容易造成沟通矛盾。有些项目甚至由公司投资建设的。这些项目往往缺乏统一的投资计划，政府在一定程度上缺乏对其的全方位把控，因此规模容易超出限制，投资效益难以实现。第二，表现在融资主体的多元化。政府的部门间以及地方融资平台公司间在投资项目上都存在竞争矛盾，对整体融资规模难以把握。第三，政府总投资结构与融资结构容易出现不匹配的现象，且经常出现融资主体政企不分。没有投融资活动纳入政府预算的统一约束，这就导致投资无序和融资现象等问题，使得地方债务风险加大。地方政府举债的目的之一是融资获得投资建设项目，因此投资的规模和效益很大程度上决定了债务融资的规模和效率，也决定了地方债务风险的程度。在城市化进程中，地方政府通过构建投融资平台来筹集资金发展地方经济和基础设施建设。然而，融资平台数量持续增加，政府平台投资规模扩大，地方政府的投融资活动缺乏约束，导致存量债务增加。政府不得不利用土地收入用作债务危机管理的主要来源，并且把房地产产业作为支撑区域经济的支柱。根据中国的宏观政策趋势，可以看出，未来土地价格不可避免地会下降，土地出让不会持续。根据调查可知，目前许多融资平台使用拆解方法来处理短期债务，大大加大了政府的偿债能力风险。（二）隐形债务化解可能造成系统性金融风险我国地方政府债务风险的重点不在于显性债务，而在于隐性债务。地方政府的隐形债务构成中，最主要债权人是银行机构。这是由于地方融资机构初建立时，由于平台借贷有政府信用担保，商业银行看在政府层面很容易就下放借贷款。随着这几年财政部门对化解隐形债务的监管力度加强，地方化解存量债务的压力变大，如果地方政府在短期内强行被迫解决隐藏的债务，则可能迫使许多在建项目不得不中止项目，从而导致大量的项目需要中途退出，浪费了大量已使用的资源，地方政府融资平台也会因为拖欠贷款而破产，从而增加了银行和其他金融机构的商业银行不良贷款率，很容易致使金融风险加大。此外，对地方政府而言，大部分资金都是用于道路和公园等基础设施建设，这些公共产品的收益率低且持续周期长，这使得地方政府很难筹集足够的资金来偿还短期债务。如果地方政府的隐性债务规模太大，将导致地方政府无法偿还债务而出现违约风险。地方融资机构借出资金未能按时归还，对银行资金回流十分不利。倘若地方融资机构遭遇债务危机，会为银行带来资金损失，同时也会阻碍整体金融体制。（三）专项债资金使用效率低，项目收益率虚高为了获得更多的投资项目，一些地方政府会使用提高项目收益率的方法来吸引投资，从而致使一些专项债务项目的收益过高。由于专项债券投资项目具有一定的公益性质，决定了这些项目的收益处于较低水平。但这些专项债项目的回报率却虚高，这主要是项目定价虚高所致。公益项目定价过高将不可避免地增加社会成本，使公共服务过于昂贵，对经济和社会产生系统性的负面影响，直接影响特殊债务的风险防控和可持续性。有些地方政府还把专项债视为一种新的融资方式和地方财政资金的新来源，没有做到做到专款专用，政府性基金预算收入作为专项债偿还的主要来源，却还是城投债和部分PPP项目偿还债务的资金来源。这些项目都是以政府性基金预算中土地出让金为支撑进行融资。此外，政府对专项债项目管理监督不足，出现了绩效目标的设定没有实现和使用过程审查缺位等问题，使专项债未来偿债能力令人担忧。（四）尚未健全多维度地方政府债务风险评价体系当前的地方政府债务风险预警通常仅限于一些基本指标，例如债务率和负债率。预警的准确性不高且不够全面，沟通范围限制在政府部门内部，没有一个全面考虑政府综合财力和区域经济的综合指标体系。各级地方政府债务风险水平的定量评价不能客观，全面，精准地表现我国地方政府债务风险程度。虽然当前我国地方政府均有债务风险预警指标评价办法，但大多运用地方政府债务率指标进行风险预警，而地方政府债务率主要衡量债务规模的大小，而没关注不同地区的经济发展水平及债务偿还能力等。现阶段，多维度地方债务风险评价机制还没有建立起来，一些省级政府设计了地方政府债务评价指标体系，但也有一级指标和二级指标缺少法律层面的统一和规范，不同地区“各自为政”，自行设计地方债务绩效指标评价体系，无法确保指标评价口径的一致性及评价结果的可衡量性。由于我国地方政府现阶段存在大量不易察觉的隐性债务，而且早期无法对债务风险程度加以有效识别，所以目前的当务之急是构建完善的地方政府债务绩效评价体系，通过检测相应的财政指标，来发现潜在的风险信号，早发现早控制，力求将风险消除在萌芽状态。四、政策建议（一）建立地方政府债务预警响应机制我国地方政府的举债权主要集中在省级层面，没有明确的债务风险指标和预警区间。一些地区寻求根据债务风险程度，影响程度以及危害程度来实施分级和紧急响应。例如，浙江以地方政府的债务率作为风险预警指标，建立了具有“红，黄，绿”三色体系的风险预警机制。若指标超出合理区间但还未发生债务危机的地方财政，运用相应指标监督地方债务，如果相应指标超过警戒区间，则限制其举债行为并整顿当地不合理债务。此外，地方政府在责任自担的前提下，建立专门的债务风险管理部门对地方的财政运营情况进行监督和纠正，针对一些债务风险大的区域要求财政重建，交上级审批后由地方政府实施。（二）加大对欠发达地区的政府财政转移支付有必要通过加大政府财政转移支付的力度来促进区域经济的均衡发展。我国的区域经济发展不平衡，欠发达地区还有很大的发展空间，但由于自身的财政制约，发展受到了严重制约。仅仅凭借财政收入很难满足当地的基础设施建设，仅依靠借款只会增加当地债务的压力，并扩大当地债务的风险。西藏的发展表明，由于落后地区财政资源不足，增加政府的财政转移支付可以更好地满足区域经济发展的制约，同时减少了地方债务风险的发生。因此，中央政府要根据各省市社会经济发展水平，进一步增加对落后省份的财政转移支付。特别是应增加对地方财政的一般转移支付，重点是满足落后省份的基础设施建设，并进一步增加项目资金支持。（三）采用联合发行债券模式多个地方政府联合发行的优势在于，它们可以克服单个政府在财政实力方面的弱点，为大规模债务融资提供了可能性。但其也有局限性，即难以充分反映不同地区的财政状况看，并且容易滋生搭便车行为。考虑到我国的行政区划规模庞大，这反映在行政单位数量过多，以及庞大的行政费用。因此，可以选择不同地区共同举债，减少行政开支。这使得财政收入较少的地区也能利用债务杠杆发展当地经济，提高公共财政的运行效率。对一些经济欠发达地区，需要更多的财政支持以增加公共服务供给，保证基础建设资金。因此，可以考虑采取联合发行债券形式，发行省级政府间甚或多个城市间的联合债券，以增强债券信用和满足地方政府融资需求。不过，尽管多省市联合发债具有较大优势，但该种债券在偿债责任上必须作出明确规定，以防止经济条件较差的省市发生集体违约的风险。当前，中共中央政治局会议释放了增加地方政府专项债券规模的信号，西部地区作为脱贫攻坚的重要阵地，政策带来的机遇期为其提供了赶超的利剑。目前西部地区专项债的使用规模总体不大，要加快地方政府专项债的发行、提升使用效率，应加紧对一些重点建设项目的前期准备工作。（四）完善地方债务管理约束机制建议严格落实党中央、国务院发布的关于地方债务处置方案的相关要求，严格执行隐形债务问责机制，从而震慑地方政府的违规举债行为。建议积极推动金融业的市场化改革，推动民营银行的发展，减少个别政府对金融市场的行政干预。发挥好地方人大的监督作用，增强社会监督，提高地方财政的透明度。认真落实上级部门防范和化解地方政府债务风险的要求，以隐形债务为监督重点，健全地方政府债务风险预警机制，坚持对地方债务融资平台和金融机构进行全方位的监督。参考文献[1]陈茜.中国地方债务风险省际比较研究[D].吉林大学，2020.[2]陈彬.地方政府债务风险管理对策研究[D].华中科技大学，2018:33-54.[3]陈凯