最低生活保障制度对低保就业的影响研究

最低生活保障制度对低保就业的影响研究

最低生活保障的缓解和困难是中国最低生活保障政策改革的重要问题。截止到2013年,有劳动能力的城市低保对象占城市低保对象总人数的比例已达62.5%。一、回顾与评论1.关于政策与就业的带动效果从被救助者个体角度所进行的福利依赖解释中,西方学界存在着“时间依赖论”与“个体特征决定论”的理论对立。从传统福利依赖视角衍生出来的“时间依赖论”认为,时间是福利依赖的催化剂。个人接受救助时间越长,就业动机和信念下降得愈严重,退出救助可能性也越小。从社会救助政策角度对救助对象就业行为的分析中,最具代表性的理论则当属OECD的“福利陷阱”假说。该理论认为社会救助的政策设计特点有可能对被救助者的工作动机产生消极影响。一方面,过高的救助标准会导致被救助者工作动力的下降及救助时间的延长。另一方面,由于绝大多数国家的社会救助都会在提供救助金的同时给予救助对象附带性的福利内容,例如医疗报销、房租减免等,被救助者有可能为了持续获得这些补充性的福利而不愿脱离救助,从而陷入长期的“依赖陷阱(dependencytrap)”中。除上述分析视角之外,积极性就业服务政策对救助对象就业的影响也备受关注。为有效节制救助支出以应对国际经济竞争,推行以就业为导向的积极性救助政策已成为各国福利改革的普遍趋势。救助对象在享受被救助权利的同时,还需履行一系列强制性的工作责任。学界对于上述政策实践所产生的就业促进效果的意见并不一致。Waldfogel与Saraceno对美国与欧洲救助政策的研究发现,充足的就业项目投入和多样化的就业服务类型对提高社会救助对象就业可能具有显著影响。2.低保对象是否积极就业服务首先,既有的关于福利依赖的国内外研究大多都是将救助对象是否就业或求职强度作为因变量。而这一类因变量并不能准确反映救助对象就业的真正内涵。改革开放以来,我国的劳动力市场已从计划经济时期单一的正规就业市场转变为正规就业与非正规就业并立的双层劳动力市场其次,在西方福利依赖研究中颇为重视社会救助接受时间对救助对象就业积极性的影响。但从国内研究来看,还未有研究者将低保接受时间长度纳入低保对象就业行为的分析模型。这里有一定的制度性原因。韩克庆在2007年所做的福利依赖研究中曾提及,“由于绝大多数低保对象是在1999年以后开始享受最低生活保障待遇的,被访者平均领取时间相较于国际文献中5年或10年的衡量单位仍为时尚短,故领取时间不纳入回归分析。”再次,积极性就业服务对低保对象就业的作用开始受到国内研究者的关注。例如,慈勤英、王卓祺的研究发现,低保对象的再就业行为受到再就业福利的影响;二、数据和方法1.城市低保家庭问卷的领为评估我国贫困人口现状和社会救助制度的绩效,民政部于2013年开展了“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”调查项目。该调查以辽宁、山东、山西、安徽、湖南、陕西、甘肃、贵州、四川、广西十省区中的35个城市作为抽样单位,采用分层随机抽样和立意抽样相结合的方法,获得4026份城市低保家庭的有效问卷。鉴于本文探讨的核心问题是就业行为,我们在其中选取了户主为有劳动能力的样本2.变量(1)变量参数模型的因变量是户主在接受问卷调查时的就业情况,设置为三分类变量,目前没有工作为0,有非正式工作为1,有正式工作为2。(2)户籍状况及就业服务接受情况人口学因素:户主年龄为连续型数值变量;户主性别为二元虚拟变量,男性为0,女性为1;户主教育水平处理为五分类变量,分别为小学及以下、初中、高中/中专、大专、本科及以上;户主健康状况分为较差、一般、较好三类;户主婚姻状况处理为二元虚拟变量,有配偶为1,无配偶为0;户主政治面貌也为二元虚拟变量,党员为1,非党员为0。被救助时间长度因素:低保对象领取低保的时间长度为连续型数值变量。低保相关福利因素:是否接受医疗救助、是否接受住房救助及是否接受教育救助均处理为二元虚拟变量,接受为1,未接受为0。就业服务接受情况:是否接受职业推荐、公益岗位及技能培训服务都处理为二元虚拟变量,接受为1,未接受为0。区域特征变量:以鞍山为参照组,被访者位于该城市为1,否则为0。三、关于研究1.教育水平对低保对象从事非正规就业与机构就业的影响人口学特征方面,除政治面貌外的其他所有变量都对低保对象就业产生显著影响(见表2)。具体来说,年龄对低保对象从事非正规就业与正规就业都具有显著的负向影响。低保对象的年龄每提高一岁,其从事非正规就业的可能性就下降0.024倍(1/EXP(B)-1=1/0.977-1=0.024),而从事正规就业的可能性则下降0.078倍(1/EXP(B)-1=1/0.928-1=0.078)。与男性低保对象相比,女性低保对象无论是找到非正式工作还是正式工作的概率都要更低,其从事非正规就业与正规就业的可能性分别是男性的66.5%与32.5%。受教育水平对低保对象能否实现非正规就业并无显著影响,但对正规就业却具有显著的促进作用。教育水平为初中、高中/中专、大专的低保对象从事正式工作的可能性分别是教育水平为小学及以下的低保对象的8.239倍、8.946倍和25.02倍。健康状况对低保对象从事非正规就业与正规就业都具有显著的正向影响。健康一般的低保对象从事非正规就业与正规就业的可能性分别是健康较差低保对象的2.046倍和2.081倍,而健康状况较好的低保对象获得非正式工作和正式工作的可能性则分别是健康较差低保对象的3.216倍及5.997倍。婚姻状况对于低保对象非正规就业与正规就业都具有显著影响,但影响方向并不一致。与无配偶的低保对象相比,有配偶的低保对象从事非正规就业的可能性会显著降低,而从事正规就业的可能性则会显著提高。政治面貌对低保对象的非正规就业与正规就业都不具有显著影响。2.外部就业环境的影响如表2所示,各项就业服务政策对低保对象就业产生的效果并不相同。具体来说,培训服务对低保对象从事正规就业无显著影响,但对低保对象获得非正式工作具有显著的促进作用。与未参加培训项目的低保对象相比,参加培训的低保对象找到非正式工作的可能性会提高0.311倍(EXP(B)-1=1.311-1=0.311)。公益岗位对于低保对象获得非正式工作无显著影响,但对其获得正式工作具有显著的正向作用。与未参加公益岗位项目的低保对象相比,参加公益岗位的低保对象从事正规就业的可能性会提高7.639倍(EXP(B)-1=8.639-1=7.639)。而就职业推介服务来看,其对低保对象实现正规就业与非正规就业都无显著作用。为考察就业服务政策的效果是否会受外部就业环境的影响,我们对所调查地区按照当年的失业率水平进行了分组:低失业率组包括甘肃省(2.3%)、山西省(3.13%)、山东省(3.24%),中失业率组包括贵州省(3.26%)、广西壮族自治区(3.3%)、陕西省(3.3%)、辽宁省(3.35%),高失业率组为安徽省(3.41%)、重庆市(3.4%)与湖南省(4.2%)考虑低保对象的年龄也可能会影响低保就业服务的效果,我们根据年龄(以40岁为界)将调查对象分为低年龄组和高年龄组。结果如表4所示,除职业推荐外,公益岗位和培训对低保对象就业产生的影响在不同年龄组中都表现出了差异。具体来说,与分组前(见表2)相似,公益岗位仍然只对低保对象的正规就业产生显著影响。但值得注意的是,这种显著影响只发生于高年龄组。在高年龄组,参加公益岗位项目的低保对象从事正规就业是未参加公益岗位项目低保对象的10.06倍。对于低年龄组低保对象的就业,公益岗位则不具有显著影响。对年龄进行分组后,培训依旧只对低保对象的非正规就业产生显著影响,而这种影响只产生于低年龄组。具体来说,在低年龄组,低保对象接受培训后找到非正式工作的可能性是未参加培训低保对象的1.848倍。培训则对高年龄组低保对象的就业未发生显著影响。对年龄分组后,职业推荐服务对低保对象的非正规就业和正规就业都不具有显著的影响作用,这与分组前(见表2)是相似的。3.低保救助与低保待遇如表2所示,三项低保相关性福利中,只有教育救助一项对低保对象的就业发生了显著性的影响作用。与未接受教育救助的低保对象相比,接受教育救助的低保对象从事非正规就业的可能性会提高0.878倍(EXP(B)-1=1.878-1=0.878)。住房救助与医疗救助无论是对低保对象的非正规就业还是正规就业都不具有显著性影响。在对地区进行分组后(见表3),三项低保相关福利的影响表现为:医疗救助在低失业率地区对低保对象的非正规就业产生正向显著影响,在高失业率地区则对低保对象非正规就业产生负向显著影响;住房救助在各个地区都未对低保对象就业发挥显著影响作用;教育救助在中失业率和高失业率地区都对低保对象非正规就业产生显著正向影响。在对年龄进行分组后(见表4),只有教育救助对低年龄组低保对象的正规就业产生显著正向影响。医疗救助与住房救助对各年龄组低保对象的正规就业与非正规就业都不具有显著影响。在总模型(表2)与年龄分组模型(表4)中,低保对象领取低保的时间长度都未对其就业产生显著的影响。在地区分组模型中,低保领取时间在低失业率地区对低保对象正规就业产生了显著的负向影响。在其他地区,低保领取时间都未通过显著性检验。四、结论和讨论1.低保接受时间对低保对象就业的影响如前所述,关于福利依赖问题,学界给出了“时间依赖论”和“个体特征决定论”两种基本假设。前者将福利依赖归咎于被救助者逐渐下降的工作伦理和就业信心;后者则认为长期被救助者的形成是由其既定的人口特征决定的。本研究的结果表明:低保接受时间对低保对象就业并无显著性影响;而低保对象年龄越大、性别为女性、教育水平越低、健康状况越差,就业的可能性越低。这在一定程度上验证了“个体特征决定论”对于福利依赖的解释,即救助对象就业可能性下降主要受弱势化的人口特征影响,与救助接受时间的延长无关。2.福利整体的影响OECD所提出的“依赖陷阱”理论认为,救助对象有可能因担心丧失社会救助附带福利而选择不就业。然而,本研究却发现低保相关性福利整体上并未对低保对象就业产生显著负向影响。其中,教育救助及医疗救助在部分地区还对低保对象就业产生了正向作用。笔者认为,这很可能是与低保福利的现实支付方式相关。受低保对象隐性就业的影响,低保部门在很多情况下都难以依据低保对象的真实收入准确计算低保金数额。在实际执行中,基层低保机构常常采用“视同收入”的做法,低保金常常被操作成为一种数额相对均等而稳定的生活补贴3.我国缺乏对非正规就业的就业服务的政策支持根据本研究数据,在有劳动能力低保对象中,接受了职业介绍、培训和公益岗位服务的比例分别为21.2%、42.5%及5.2%。而从各就业服务的效果来看,对正规就业发挥显著影响的只有公益岗位一项。无论是在总模型(表2),还是在各分模型(表3、表4)中,职业介绍和培训这两种更为重要的就业服务都只对非正规就业构成显著影响。Peck曾指出,一个国家的劳动力市场结构会影响其就业服务模式,而就业服务政策反过来又固化着国家既有的劳动力市场结构。改革开放以来,我国劳动力市场的分层化趋势日益明显,这表现为在传统正规就业市场之外形成了一个庞大的由农民工和城市下岗工人积聚而成的、以非正规就业为特点的底层劳动力市场。非正规就业因其所具有的低劳动力成本优势,一直以来都是地方政府拉动就业和经济的重要手段。在此背景下,有利于低保对象快速进入次级劳动力市场的职业推介服务,在我国的就业救助服务中亦占据了重要的位置。虽然针对低保对象的培训服务也在广泛开展,但其与社会民主主义福利国家所开展的,以推动救助对象重返正规就业市场的长期、正规性培训服务仍相去甚远。4.完善低保对象就业救助制度在我们进行年龄分组后,培训和公益岗位就业都在不同年龄组间显示出差异化的影响。其中,培训只对低年龄组的就业产生显著正向影响,对高年龄组则无显著影响。这证实了Heckman所提出的“培训对象越年轻、技能水平越高,进行人力资本投资所获得的边际回报越高”的观点。在我们根据失业率对地区进行分组后,职业推荐和公益岗位两项就业服务的效果在地区间则显示出了明显的差异。其中,职业推荐对低保对象非正规就业的正向影响只发生于低失业率地区,在中失业率地区无影响,而在高失业率地区则产生负向影响。这验证了Lindsay所提出的职业推荐服务的成功实行需以活跃的劳动力市场为前提的理论。基于上述结论,笔者认为应通过两种政策路径来提高低保对象的就业可能:一方面,构筑综合化的救助服务体系。鉴于低保对象就业难的根本原因并非工作积极性不足,而是年龄、技能、健康方面的障碍,综合化救助服务体系的构建将是提高低保对象就业可能的根本途径。目前,我国的社会救助制度正朝着以低保为主体,以医疗、教育、就业等补充性救助项目为辅的综合性救助模式发展。但补充性救助仍处于起步阶段,在各地的发展亦非常不均衡。在未来政策发展中,应扩大补充性救助项目对低保对象的覆盖面,从而推动其克服就业障碍,尽快重返劳动力市场。另一方面,应根据低保对象个体特点及地区的劳动力市场状况提供适当的就业服务。首先,就业救助服务的选择应考虑低保对象的年龄特征。与高年龄低保对象相比,低年龄低保对象的学习能力较强、参加培训后的收获期较长,更可能从培训中获益。因此应通过正规化的培训,帮助年轻低保对象实现真正的市场就业。培训可以通过联合企业共同开展,或外包给专业培训机构等方式,增强培训内容与市场需求的契合度。而对于高年龄低保对象来说,公益岗位就业无疑是更为现实和有效的就业扶助手段。目前,我国很多地方都设立了具有公共就业性质的公益岗位。一般来说,公益岗位的工资水平虽然较低,但可以保证最低工资、社会保险等基本权力,因此能够对年龄偏大、就业能力较差