德国《建筑词典》中的土地征收程序

德国《建筑词典》中的土地征收程序

土地征用一直是中国法律研究的热点问题。关于土地征用程序的工作很多，但长期以来，我国的立法教育不足，无法适应中国的社会经济发展。我国《土地管理法》2019年修订前对征收程序只有非常粗略的规定。有学者基于对各高级人民法院裁判文书的分析，得出结论认为各省高院基本上是通过对征收程序的审核来约束地方政府的征收权力。2019年修订后的《土地管理法》在土地征收的实体和程序方面都有了较大变化，实体方面虽然明显限缩了公共利益的范围，但是只要“先征收，再出让”的模式不变，公共利益限制条款就难以发挥作用，新的土地征收程序虽然较此前的规定有很大进步，但依然存在诸多重大缺陷。第一，程序何时正式启动不明确。第二，土地现状调查阶段，没有相关权利人的参与。第三，程序启动自上而下正是因为法律的规定如此不健全，学者们提出了各种改进方案，有学者建议立法上将征收程序划分为征收决定程序、补偿安置的协商与裁决程序和征收决定的强制执行程序，具有明显的程序割裂主义倾向。与中国的立法相比，德国的《建筑法典》详细规定了征收制度，一、土地征用申请的提交和程序的参与者（一）土地征收申请的提交谁有权提出土地征收申请，法律对此并没有明确规定，原则上说，任何自然人、法人，无论其为公法人还是私法人，均有权提出申请，包括外国的自然人和法人也有权提出。法律没有对土地征收申请的形式作出规定，但考虑到其重要性，必须是书面形式，电子形式也是可以的。重要的是申请书应当包含基本的论证，表明其征收土地的正当性。特别是由私人发起的征收申请中，应该包括征收的前提条件，即满足法律所规定的征收土地的使用目的（《建筑法典》第85条），认真进行了获取土地的谈判并将在合理的期限内使用该土地（《建筑法典》第87条第2款），同时还应当表明征收人是希望获得完全的土地所有权还是只需要获得土地上的部分权利。土地征收申请应该向土地所在地的镇提交，如果征收申请涉及到多宗土地，且这些土地分布在多个镇，则应该向每个镇都提交申请。依据《建筑法典》第107条的规定，这些分别进行的程序之后可以合并进行。如果一宗土地地跨多个镇，申请可以向其中任何一个镇提交，但其他镇也应表达自己对于征收的意见。如果申请人将申请提交给了其他机关，包括直接提交给征收机关，则该机关应该将申请转交至主管的镇。如果镇本身是征收申请人，则其只需要将其申请连同论证直接提交给征收机关即可。镇在收到申请之后，应该将申请连同其自身的观点在1个月内提交给征收机关。镇因为是土地所在地，对具体情况最了解，且其自身利益与征收也有紧密关联，所以应当就征收表达自己的意见，包括对征收的前提条件是否满足，以及征收人是否有可能在合理的期限内将土地按照征收目的加以使用。镇没有义务进行广泛的调查，但镇可以要求申请人提交更多的补充材料。镇作为征收申请的第一个接受机关，在整个征收程序的启动上并没有任何的自由裁量空间，即使是明显不被许可的征收申请，镇也无权驳回。当镇要求补充材料而申请人并未补充材料之时，镇同样无权驳回。换言之，即使申请材料不完备，镇也必须将其呈交给征收机关，但可以在其意见中对此加以反映。总体上，因为镇在征收程序中并非立场中立方，所以法律赋予其很少的裁量空间。如果镇在收到申请后1个月内没有呈交申请材料，申请人只能通过镇的监督机构督促镇履行职责，但也可以直接向征收机关提交申请，此时征收机关即应启动整个征收程序，如果其不启动，则申请人可以依据《行政诉讼程序法》第75条提起不作为之诉，该诉应向建筑法庭提交。（二）．由相对中立的机构作出决定《建筑法典》第104条规定，征收由更高一级的行政机关进行，称之为征收机关。所谓更高一级的行政机关，实际上是从反面观察，即不得是基层行政机关，因为土地征收是对私权最严重的干预，所以必须要由相对中立的机构来作出决定。土地征收总是和土地所在地的基层行政机关的利益密切相关，因此必须要由更高一级的机构作出决定。对于征收机关的构成，法律没有作出任何明确规定，也没有任何特殊的任职资格的要求，全由各州自行决定。征收机关的领导也可以将其职权委托给其下属官员来履行。《建筑法典》第104条第2款还规定，各州政府可以通过行政法规规定由名誉官员共同参与征收机关的决定。共有5个州行使了该项授权，规定征收机关须有两名荣誉官员参与决定。个别州还规定在所有参加人同意或者简单的案例中不需要名誉官员的参与。（三）登记簿上的权利人土地往往有大量的相关权利人，法律有必要明确规定哪些主体有权参加征收程序，以保障其权利不受征收影响。法律规定了两类参加人：一类是法定参加人，另一类是申请参加人。法律所规定的程序参加人，仅仅具有纯粹的程序法属性，不包含任何实体法的含义。征收申请人是当然的法定参加人。土地所有权人同样是法定参加人，无论其为土地登记簿上登记的所有权人，抑或没有登记的土地所有权人。如果同一块土地同时存在登记的名义所有权人和没有登记的真实的所有权人，则两者皆是参加人。名义所有权人在其名义从登记簿上涂销之后就不再是参加人。对于这种情况，征收机关应当通知登记机关，登记机关可以请求所有权人更正，必要时候也可以基于职权加以更正。房屋所有权人也是法定参加人，因为其同时也共同拥有土地所有权。此外，德国法还有所谓的“与土地所有权相同的权利”的概念，主要指地上权人和房屋地上权人。他们都与所有权人同为法定参加人。登记簿上登记的其他权利人，也是法定参加人，主要包括抵押权人，土地债的权利人，地役权人，以及登记的优先购买权人、长期居住权人、预告登记权人。有疑问的是登记簿上登记的异议主体，显然他并不直接享有某种权利，但其功能与预告登记权类似，目的恰恰在于确保其权利不受损害，因此，无论学术界还是实务界均认为其也属于法定参加人。除了登记簿上的权利人外，还存在很多登记簿上没有登记的权利主体或潜在的权利主体。比如对于土地的占有本身，还有一些应急通行权，以及债法上的请求权，包括基于买卖、赠与、债法上的优先购买权，以及不当得利法上的请求权，还有基于租赁、借用等合同产生的占有。此类基于债法而产生的对于土地使用的权利或限制多种多样。所有这类权利均应受到保护，但因其并未明确登记在登记簿上，所以法律规定，这类权利主体只有在其提出参加程序的书面申请到达之日起才是参加人，该申请应至迟在言辞辩论终结前提出。还需要注意的是，德国法规定在土地征收之时可以以土地作为补偿，相当于我们所说的安置地，安置地往往也需要通过征收的方式获得，显而易见，此时安置地所涉及的全部权利人也同样有权参加征收程序。对于安置地所涉及的权利人，其参加人的身份开始于安置地已经被认真讨论之时。如果安置地是被自愿提供的，则安置地相关权利人自安置地被提供之日起即成为参加人。镇也是当然的参加人，其辖区内土地的开发利用与其利益直接相关，因此，镇在任何时候都应当被邀请表达意见。如果一块土地地跨多个镇，每个镇都是参加人，并且如果涉及安置地，则安置地所在镇也是当然的参加人。但是，镇如果仅仅是因为征收地在其辖区而成为参加人，而非因为其围绕着相关土地而拥有前述的具体权利，则征收本身不可能损害到镇的权利，这时候镇本身就没有独立的针对征收机关所作出的决议的法律手段，且执行命令本身也并不向镇送达，而只是通知其副本而已；反之，征收决议则应当向镇送达。只要镇仅仅因为土地位于其辖区而成为参加人之时，也没有提出任何申请的权利。对于法定参加人而言，征收机关应当基于职权查清。如果某个参加人不明，或者基于《建筑法典》第207条的原因不能参加程序，则应该应征收机关的请求由监护法院给其指定代理人。如果登记簿上的权利人与实际权利人不同，则实际权利人应该证明其权利的真实存在。征收机关自然不能介入到双方谁为真正的参加人的争议当中，但它可以告知土地登记机关。如果名义权利人和真正权利人有相关的补偿请求权，则应将相关金额提存以待双方争议解决。征收机关无权介入到私权相关争议中，因此也无权要求登记簿上的权利人证明其权利，即使存在异议登记。对于因为权利继受等原因发生的参加人身份的变化，特别是发生争议之时，征收机关同样无权介入其私法纠纷当中去。征收机关主要关心的是在形式层面他们是否满足参加人的身份。对于申请参加人而言，因为其权利无法通过登记簿得知，所以始终需要权利人提出申报，而且是针对其每一项具体的权利提出申报。因为征收决议作出后新的权利状况将取代原来的权利状况，原有的所有权利将不再存在，所以如果在征收决议中没有就原有的权利作出规范，则该权利就会丧失。因此，必须就每一项具体权利提出申报，即使申请参加人本身同时是法定参加人，也应该就其登记簿上没有登记的权利单独提出申报。为了便于相关权利人提出申报，《建筑法典》第108条明确规定，征收程序启动应该按照当地通行的方式进行公告。申请参加人应最迟在言辞辩论进行前提出权利申报。如果征收机关对其所申报的权利存在疑问，则应立即确立一个日期，由申报人举证证明其权利存在。征收机关对于其权利是否令人信服有权作出一项法律决定，该决定当然可以受到法院的审查。在征收机关确定的日期内申报人被视为程序的参与人，如果在该期限内未能证明其权利存在，即不再参加程序。二、土地征用程序启动（一）法律赋权的前置程序土地征收程序是通过言辞辩论日期的确定而启动的，整个征收程序的核心也正是言辞辩论，参加人在言辞辩论环节充分表达其意见，并在征收机关的主持下达成协议；如果不能达成协议，则由征收机关作出裁决。土地征收对相关权利人利益影响极大，因此法律规定征收程序应该快速进行，这是行政效率原则的重要表现。快速推进原则不仅仅适用于征收程序正式开始之后，而是在准备阶段就有其适用。如果征收机关未能遵循快速推进原则，实际上是对其法定义务的违反，程序的延缓可能会给相关权利人造成损害，此时其可以依据《德国民法典》第839条结合《基本法》第34条主张损害赔偿请求权。征收机关的另外一个主要义务就是给予各方利益相关人提前表达意见的机会。征收机关应该听取土地所有权人、征收申请人的意见。没有参加程序的第三人，如果其意见对于查清事实有所帮助，也应听取。征收程序实践中最重要的往往是关于补偿额度的争议。凡是涉及到征收土地所有权或者设立地上权的情况，征收机关应当取得专家委员会的鉴定意见，专家鉴定意见并非行政行为，为了加快程序的进行，法律赋予了征收机关合并征收程序的自由裁量权。在多个征收程序本质上具有相同的目的，或者征收涉及同种类型的客体或者程序的主要参加人都相同之时，合并可以显著推进程序进行的速度。征收程序进行中的任何一个阶段，包括在言辞辩论阶段，征收机关都可以自由裁量合并程序。（二）已经知晓的其他权利人《建筑法典》第108条规定，征收程序通过确定参加人参加言辞辩论的日期而正式启动。确定言辞辩论的日期不仅是一个简单的程序性事项，而且具有实体法上的意义。下文将会论述程序启动的具体法律后果，正因为这些法律后果，确定言辞辩论的日期并不单纯是一个行政机关内部的行为，而是具有外部法律效果的行为，因此是一个行政行为。征收机关负责征收程序，具体而言，由征收机关的领导或者领导委托的下级官员来作出启动程序的决定。言辞辩论日期确定之后，即应该传唤征收申请人、土地所有权人、土地登记簿上明确可见的其他参加人以及镇在言辞辩论日参加言辞辩论。征收机关已经知晓的其他权利人，也应当传唤。传票应依据各州的行政送达法送达。传票的期限为送达之日起1个月，考虑到送达有可能延迟，因此选定的日期应该能够保证在传票送达之日到言辞辩论日足够1个月。如果确定的言辞辩论日期因故取消，重新确定日期之后则需要再次保证1个月的时间。传票必须包含言辞辩论的时间、地点、申请人的基本信息，以及征收所涉及的土地；如果只是一宗土地的一部分，则需要标明具体的部分。传票还应包含征收申请的基本信息，特别是征收的目的、前提条件，以及无法通过谈判获得土地并且没有其他适合的土地存在的情况。传票中还必须声明，征收申请连同提交的其他材料可以在征收机关查看。此外，传票还应提出敦促，要求参加人尽可能在言辞辩论之前提交书面的异议，如果其对征收申请不同意的话。该种敦促性要求不具有任何权利排除的效果，因此参加人亦可以在言辞辩论之时才提出其异议。传票还应当声明，即使在缺席的情况下，征收机关也可就征收申请以及其他在征收程序中需要决议的申请作出决议。征收程序建立在职权主义原则的基础上，征收机关有义务查明相关的事实，因此，征收机关可以在参加人缺席言辞辩论的情形下作出决定。但这并不意味着征收机关有权以已经提交的异议的正确性作为出发点，这显然与职权主义原则相冲突。当然，征收机关有权在参加人缺席的情况下作出决定的前提是传唤和公示都是合规进行的。征收程序的启动必须公示，其主要价值在于保障登记簿上无法了解到的其他权利人的利益。因此，征收机关必须将征收程序的启动以符合当地通行的方式加以公示，如果涉及到多个镇的话，则公示应该在所有涉及到的镇进行。公示必须包含言辞辩论的日期，被征收的土地信息，特别是应当包含传票中所没有包含的登记簿上登记的所有权人的信息，这有助于查清是否存在登记簿之外的真实的所有权人信息。因为公示本身具有查明真实所有权人的功能，因此，公示登记簿里面的所有权人信息并不侵犯其人格权。（三）征收程序启动前，征收机关对征收对象是否有条件进行登记。一个土地征收程序启动之后，即意味着土地被征收的可能性升高，因此必然对相关权利人以及围绕着土地的投资和交易产生影响，而围绕着土地的投资和交易也可能反过来对征收产生影响，因此，法律规定了两个方面的后果确保征收程序顺利进行，即征收标注与围绕土地的相关措施的批准义务。第一，征收标注。因为征收程序的启动具有限制处分权的效果，因此，征收机关应当通知土地登记机关征收程序已经启动。此时土地登记机关即应当在土地登记簿上登入“征收标记”。然而，该项征收标记只具有宣示的效果，并不具有设权效果，即使登记机关没有进行登记，征收程序启动依然具有《建筑法典》第109条所规定的限制处分的效果。交易相对人亦不能主张消极信赖认为征收程序并没有启动。在此之后，没有获得征收机关的书面许可，登记机关不得进行新的登记。同时，登记机关在程序启动之后即有义务通知征收机关所有的新的和将来可能的登记。登记机关只能被动进行登记，无权对征收行为是否获得许可进行审查。其主要目的就是确保征收机关可以即时获得关于土地上各种登记的现状，毕竟土地征收程序一般都会持续比较长的时间。如果登记簿上登记了强制拍卖标记或行政强制标记，则征收机关还应该通知强制执行庭所涉及的土地正在进行土地征收程序。在整个征收程序终结之后，征收机关应该通知登记机关涂销征收标记。第二，批准义务。依据《建筑法典》第109条第1款，自征收程序启动公示之日起，《建筑法典》u2005第51条所规定的处分行为和一些会导致土地变化的事实行为需要获得征收机关的批准。依据立法理由书的说明，该条规定的主要目的是赋予征收机关对于那些可能令征收变难的行为有审查权。该项批准义务自征收程序启动公告之日起即自动生效，其目的是防止不利于征收的行为发生。因此，当征收决议的执行命令作出之日起，即不再需要给予该项保护，批准义务也就不再存在。同样，如果征收申请被拒绝，或者达成了征收协议，自然也不存在保护的必要了。当上述的可能阻碍征收的行为在征收程序启动公示之前就进行的话，征收机关可以命令该项批准义务提前，最早可以提前至征收申请到达征收机关之时。在是否提前设定批准义务方面，征收机关享有自由裁量权。欲实施上述行为，需要获得征收机关的批准。只有征收机关基于存在的具体事实有理由假定批准相关申请有可能导致征收目的更难实现或者根本无法实现时，才有权拒绝给予批准。如果仅仅导致征收程序上的困难，则不构成拒绝的理由。依据《建筑法典》第95条第2款第5项，在征收程序启动之后所进行的导致土地价值增值的行为，只要不是基于征收机关的命令或者没有获得征收机关的同意，就都不能够获得相应的补偿。征收程序的启动在这个意义上可以说间接具有实体法上的效果。三、收取权限的决定（一）．筛选了被调查单位的当地负责人言辞辩论在形式上是最重要的，程序参加人要在言辞辩论时系统地表达其意见。为了加快速度，整个征收过程应该尽可能通过一次言辞辩论就能够解决问题。言辞辩论可能涉及很多个人信息和商业秘密，因此不公开进行。法律没有就言辞辩论的进行程序作出规定，言辞辩论如何进行主要取决于征收机关具体负责人的自由裁量。尽管如此，基于程序进行的目的和法治国家原则的要求，征收机关负责人至少应当对言辞辩论的过程进行记录，核实出席的参加人，明确了解参加人提出的申请和意见，包括可能达成的协议。虽然法律要求尽可能在一次言辞辩论中解决问题，但是，如果一次不足以解决问题，则需要进一步进行辩论，但只有第一次言辞辩论的程序需要遵照传唤和公示的要求，之后的不再需要遵循同样的程序。言辞辩论的核心是由各利益相关方表达意见，供征收机关听取。这个程序不是一个简单的“听”的过程，实际上还包含“取”的过程，虽然征收机关并不受相关意见的拘束，但因为征收机关在作出征收决定之时必须要给出理由，这就要求其必须认真对待言辞辩论中所表达的意见。（二）．征收协议的达成德国是自由市场经济国家，为了获得土地，主要方式就是自由交易。动用公权力征收土地是最后的手段。因此，如果双方能够达成协议，则自然皆大欢喜。所以，《建筑法典》第110条和111条规定了在征收程序中达成协议或者部分协议的相关问题，而且即使在诉讼程序中，依据《建筑法典》第231条的规定，依然存在着双方达成和解协议的可能性。也正因此，《建筑法典》第110条第1款规定征收机关应当努力促成参加人达成协议，但是，征收机关促成协议的行为并非协议达成的前提，因此也可以在征收程序之外达成协议。甚至双方原本已经以自由交易的方式达成了协议，但是，并没有签署有效的合同，仅仅基于节约成本和获得强制执行力的考虑而在征收程序中达成协议。《建筑法典》第110条规定的协议，可以说是全面协议，可以涉及所有征收相关的问题，即使征收申请中没有包含的问题，协议也可以涉及，比如，征收目的是否只能通过征收土地所有权，还是只需要设定其他权利即可实现；征收标的是否应该扩充到征收没有涉及到的剩余小块土地和其他附属设施上；征收的补偿额度，包括对于其他财产性权利的补偿额，都可以由协议来加以规定。但协议的达成并非毫无前提。其首要前提正在于，征收程序已经正式启动。因为没有征收程序的正式启动，事实上也难以知晓所有的权利人，因此也就很难做到所有相关的权利人来签署协议。达成的协议必须由征收机关笔录在案，笔录必须符合《建筑法典》第113条第2款所规定的征收决议在内容方面的要求，因为协议最终的效力等同于征收决议，具有强制执行效力。征收程序中参加人所达成的协议与私法上的协议不同，实际上是三方关系人参与其中，即征收方和受征收影响的相关权利人以及征收机关。协议最大的特征在于，参加人达成的协议要由征收机关笔录在案，笔录在案的协议将与征收决议具有同样的效力。征收机关基于法律有义务将参加人所达成的协议笔录在案，其本身并非协议之一方，仅仅需要履行其解释和推动义务。本来在征收程序之外，作为私法上的主体各个参与方完全可以以私法形式来达成协议。但是，征收程序是公法程序，各个参加人所表达的意思是以公法手段，也就是通过行政行为，即执行命令的方式来促成所有权和其他权利的转移。此外，协议还可能对征收目的和土地在确定期限内用于征收目的作出约定，这本质上并非私人可以约定的事项。参加人也可能仅就部分事项达成协议。征收程序的核心涉及两个问题，即征收本身是否允许和征收补偿额的问题。《建筑法典》第111条在第110条的基础上规定了部分协议，主要针对双方对征收土地所有权的转移或在其上设定负担达成了协议，但是对征收补偿额度或者补偿方式未能达成协议的情况。在这种情况下，征收机关也应当将其协议笔录在案，该协议同样具有和征收决议相同的效力。除此之外，征收机关还应当命令征收人向相关的权利主体提前支付预期的补偿金额。这是征收机关的法定义务，目的是为了保护被征收人的利益，但该规定是任意性规范，参加人可以在协议中另作约定，比如仅支付一部分金额，或者提供相应的担保。（三）．征收程序规范只要参加人未能达成协议，则征收机关有义务基于言辞辩论以征收决议的形式就征收申请作出决定。征收申请明显不成立时，征收机关可以驳回；另外，在申请人撤回申请之时，征收机关不必作出决议。除此之外，包括参加人仅仅达成部分协议的情况，征收机关均应作出决议。《建筑法典》第112条虽然规定征收机关应当基于言辞辩论作出征收决议，但并不意味着言辞辩论中没有提及的事项不得作为决议的基础，基于职权主义原则和快速推进原则，征收机关有权基于言辞辩论之前其调查所得的事实、文书等作出决议，但必须要保障参加人知悉，并且确保参加人对此可以提出意见。征收机关并不必须要在言辞辩论当时作出决议，事实上也难以立即作出决议。如果在言辞辩论结束和征收决议作出之前出现了新的事实，这时不得直接将新的事实纳入征收决议之中，而应当再次进行言辞辩论，确保参加人的意见得到充分的表达。征收机关不仅应当就征收申请作出决定，还必须对其他各类申请以及参加人提出的各种异议作出决定。其他的申请主要包括下面的类型：土地所有权人申请将征收范围扩大到剩余的土地、土地的附属设施；当征收申请人申请在土地上设定负担之时土地所有权人申请要求其征收土地所有权；土地所有权人申请征收补偿以定期金的方式进行；土地所有权人申请以安置地的方式进行补偿，或者申请以设定其他权利的方式进行补偿。依据《建筑法典》第112条第2款的规定，基于申请，征收机关应提前就征收所涉及的所有权转移、负担设定或者其他的权利变化作出决定。依据立法理由的规定，该规定的目的主要在于促成征收程序的分立，即将针对征收本身是否许可和征收补偿额的确定两个程序分开，这样有助于大大加速征收程序的进行。征收程序的最核心内容就是作出征收决议，尽管征收决议本身尚不会直接导致任何权利的变化，但是构成之后针对征收决议的执行命令的基础。《建筑法典》第113条规定了征收决议的形式要求和内容要求，无论是同意还是拒绝的决定都应该遵守同样的要求。依据德国《行政程序法》第39条第1款的规定，作为行政行为的征收决议必须给出论证，如征收为何是被允许的，征收补偿额为何如此确定，其依据如何。拒绝征收申请的决议则应当说明哪项征收的条件不具备。征收决议还必须包含对法律救济手段的释明，应当说明起诉是否允许、形式和期限。如果没有或者没有正确地释明，依据德国联邦最高法院的判决，则应当适用《行政程序法》第58条第2款的规定，据此在征收决议送达之日起一年依然有权起诉，除非因为公权力行为使得起诉不可能。征收决议同意征收的，应指明受征收影响者、征收受益人（通常就是征收申请人，只有在被征收人自己提出征收申请之时例外）、其他的参加人、征收的目的和被征收土地用于征收目的的期限，并应明确标明被征收土地的相关信息。如果仅仅是征收一宗土地的一部分，则征收决议应当就如何丈量清楚土地界限加以明确说明。如果还涉及到其他的权利或者附属设施的，征收决议也应标明。需要在土地上设定负担的，征收决议应标明具体负担的形式和内容。征收决议应当标明在征收前后的所有权和其他权利状况。征收决议还应当包含征收补偿的方式和金额，以及何人何时向何人支付的信息。如果是以安置地的方式补偿，征收决议还应该标明安置地的基本信息。如果存在部分协议，或者征收机关作出了提前决议，则征收决议不必涉及该部分内容。如果一宗土地的一部分尚不能被明确划定界限时，可以由征收机关暂时依据固定的自然界限标明，等待有了丈量结果之后再通过补充决议加以明确。征收决议作出之后必须向参加人送达。如果土地登记簿上登记了强制拍卖和强制行政程序的命令，则征收机关还应该通知法院执行庭已经同意征收申请的事实。四、撤销征收决议的救济征收决议虽然是征收程序中从实体法上说最关键的决议，但它本身并不会导致任何实际权利的变化，只有征收机关发布执行命令，才能最终导致权利的变化。法律这样规定有两个方面的特殊考虑：第一，征收决议送达给不同的参加人的时间不同，因此并不存在一个统一的决议生效时间，毕竟只有当决议变得不可撤销之时再去执行才有意义。其次，因为征收是基于公共利益而剥夺相关权利人的权利，因此必须确保他们获得补偿的权利得到绝对的保障，所以只有在征收受益人已经支付了补偿款或者将补偿款合法提存之后，才可以执行征收决议，否则可能导致征收受益人在获得土地所有权之后陷于无支付能力的状况或者不愿意支付补偿金。这是征收法上独特的“补偿优先原则”。征收决议的执行命令建立在征收决议本身不可撤销的基础上。征收决议只有依照规定送达所有参加人之后，且所有人都没有诉诸法律救济之时，才是不可撤销的。如果针对征收决议提起了诉讼，则只有等待法院的驳回判决生效之时决议才是不可撤销的。至于向联邦宪法法院提起的宪法诉讼，则不影响征收决议的生效，据联邦最高法院判决的认定，提起宪法诉讼并非常规的法律救济途径。《建筑法典》第217条第2款规定，起诉至法院撤销行政行为的申请应当向作出行政行为的机关提交，因此撤销征收决议的申请应向征收机关提交。如果申请直接提交给法院，而没有向征收机关提交，则征收决议并没有被有效撤销。其主要理由在于，征收机关作为执行机关，必须非常明确其所作出的征收决议何时可以执行，否则征收机关在不知晓个别参加人起诉的情况下发布执行命令导致权利不可逆的变化，就会影响到其他人的利益，因此请求法院撤销征收决议的申请只能向征收机关提交。如果针对征收决议提起了诉讼，此时依据《建筑法典》第225条应征收受益人的申请，法院可以决定，由征收机关提前执行征收决议，前提是诉讼中仅仅对补偿额度发生争议。法院可以在决定中规定征收受益人对争议的金额提供担保。至于征收决议的执行，依然要在征收受益人支付了征收决议中确定的补偿额或者在放弃取回权的条件下合法提存相应金额之后才可以。在满足了征收决议不可撤销这个前提之后，为了保护被征收人的利益，在执行前征收补偿款必须到位。对于是否履行了义务，应当由征收受益人向征收机关提供证明。在征收机关依据《建筑法典》第112条第2款作出提前决定的情况下，征收受益人应当向权利人提前支付预期的补偿款，考虑到此时征收机关仅仅是对补偿款作出了预估，应补偿权利人的申请，征收机关可以要求征收受益人提供一定额度的担保。确定多高额度的担保，由征收机关自由裁量。在满足上述条件的情况下，征收机关即应当发布执行命令，对此征收机关没有自由裁量权。如果征收决议为法院判决所更改，则执行命令应以法院的判决为基础。执行命令中应当明确确定新的权利将在确定的日期取代原来的权利。该日期的确定由征收机关自由裁量，日期应非常明确，但原则上不宜早于针对执行命令的起诉期限。执行命令本身也是行政行为，应当送达参加人，并包含对参加人法律救济手段的释明。执行命令同样在送达参加人之时方生效。征收机关还应在向参加人送达执行命令之后，向登记机关寄送经认证的征收决议和执行命令副本。登记机关应据此在登记簿上对权利变更进行登记；该登记仅仅具有宣示的效果，权利变动已经基于公权力行为在执行命令所确定的日期发生。执行命令本身是行政行为，参加人可以针对该命令提起诉讼。但是，因为执行命令是在执行征收决议，其前提是征收决议已经不可撤销，因此针对征收决议的理由不得再被提出用以针对执行命令。也就是说，不得因为起诉执行命令而导致已经不可撤销的征收决议的效力受到影响。执行命令的生效，导致相关的依据征收决议所确定的权利变化在命令所确定的日期产生。征收受益人所获得的权利是基于国家的征收行为而取得，属于原始取得，对所有人均产生效力，并非从原权利人处继受而来，因此只要征收决议中没有明确保留的权利，就全部归于消灭。新的权利状态就取代了原来的权利状态，并进入到完全的民事法律领域。之后，权利人就可以完全依据私法规范对其权利加以处分。同样，执行命令自然而然也包含了对于被征收土地的占有，《建筑法典》第117条第6款特别规定了这一点，据此新的对土地拥有占有权利的权利人即可占有土地。五、完善征收程序的参与程序自普鲁士1874年制定现代意义上的土地征收法以来，德国土地征收法制发展历经一个半世纪，堪称完善。上文所展示的典型的土地征收程序图景，清晰地表明了这一点。虽然德国土地制度和我国大不相同，但征收的许可、补偿与程序在现代法治理念之下，应该说背后的法理精神有其共通之处。纵观德国土地征收程序，自下而上，从发起，到正式启动、调查、言辞辩论、作出征收决定，再到执行征收决定，整个程序一气呵成，缜密细致。所有利益相关者全面表达其利益关切，各个机关联动，当快则快，该慢则慢，整个程序既是一个整体，必要时又可细分出子程序，既确保公共利益的快速实现，又最大限度地保障了权利人的利益。司法机关在各环节都行使着监督，乃至作出最终决定的权力。其中很多方面都值得我国借鉴。第一，确立言辞辩论程序，保障利益相关者的参与权。围绕土地与房屋总是存在诸多的权利人，除了所有权人、使用权人，还有抵押权人、地役权人以及承租人等基于合同而享有权利的人。我国目前的农地三权分置改革，围绕村集体土地也存在诸多权利人，很多权利没有经过登记。如何保护好他们的利益是很大的挑战。实践中，承租人的利益无法得到充分保障的问题尤为突出。这些实体法上的权利需要在程序上给予保障。我国现行《土地管理法》较之前虽有进步，规定征收方案公告应听取村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。该程序实际上是在方案基本确定的情况下进行的，相关利益主体前期没有参与其中，要改变方案难度很大。对于其他利害关系人而言，则仅仅是发表意见而已。在办理补偿登记之时也只有土地所有权人与使用人，自然而然把其他利害关系人排除在外。很多学者都强调我国土地征收程序对其他权利人的利益关注不够，主张应赋予他项权利独立的征收补偿地位。德国土地征收程序充分顾及到所有相关权利人的利益，除了登记簿上存在的权利人之外，还要通过公告的方式通知可能涉及的登记簿上看不到的权利人。即使对于登记簿上的权利人，考虑到可能因为各种原因不正确，还要尽可能查明其真实权利人。这样能够最大限度地保障权利人主张权利，并尽可能地将问题一次性解决，避免后续的纠纷。我国应借鉴德国的言辞辩论模式，确立法定参加人和申请参加人的分类，对法定参加人