论社会法上的国家给付原则

论社会法上的国家给付原则

在自由资本主义时代，个人主义思想极为扩展和扩张，限制和削弱了政府的职能。人们普遍认为,管得最少的政府才是最好的政府,政府的权力必须被限制在最小的范围之内。事实上,这是一种纯粹市场条件下的理想和假设。当社会发展到一定程度,政府的不作为不仅不能促进社会的发展,反而更会使社会深受其害。正是市场机制的“失灵”,要求政府转换角色,从不干预到主动干预,而政府干预的主要手段是调节收入分配和贫富差距,保障最贫困的人最基本的生活标准。这就产生了社会法的一个重要原则———国家给付原则。国家给付原则是社会法形成的重要标志,使得国家和政府的职能发生了巨大转变,有能力为社会服务的政府被认为是最好的政府,并为福利国家的发展开辟了道路。一、外部效应原则的确立事实上,古典自由主义思想家并非完全排斥国家干预,只是对国家干预经济和社会生活的方式、方法、方面和程度等有所保留,认为国家能不干预就不必干预。例如,亚当·斯密倡导“守夜人”式的国家,但他在《道德情操论》中明确提出,没有公正就没有市场经济,如果追求金钱名利超出对智慧和道德的追求,整个社会便会产生道德和情操堕落,结果便是公正性原则遭践踏,市场经济趋于混乱。在国家给付和干预学说的基础上,庇古进一步提出了外部效应和福利经济学理论。他认为,在某些场合,个人决策和行动会给其他人的行为和决策带来有利或不利的邻近影响,导致私人边际效益和社会边际效益出现偏差,市场调节的结果不再符合帕累托最优准则。由于外部效应问题是市场机制无法克服的内在缺陷,如果政府一直恪守传统的“守夜人”职责,将始终构成市场有效运行的一种威胁。他建议,为了实现帕累托最优结果,国家必须越出传统上规定的边界,对那些制造外部影响的企业和个人征收相当于私人与社会边际成本差额的税收,或给予同等数量的补贴。新自由主义者布坎南等对庇古的福利经济学提出了批评,认为他在剖析市场失灵和呼吁国家干预的同时未能清楚地意识到,一个可供选择的政治解决方案也会带来外部效应问题,因而他的政策建议是缺乏根据和误入企图的。二、政府社会救济制度的产生19世纪80年代,德国率先建立社会保险制度,很多国家纷纷仿效。德国社会保险模式的主要特点是法律的强制性,国家在其中起主导作用。然而政府只起指导和管理作用,没有资金投入,保险基金全部由雇主和雇员负担。这种情况到1935年美国社会保障立法时开始转变。此前,美国占统治地位的风险观念是自助与个人负责,即依靠个人而不是国家来解决老年和失业期间的生活费。如面对经济危机的严重困难,胡佛总统认为,社会救济应该由地方政府、社区和私人团体来进行,联邦政府应该“少管闲事”。对他来说,“救济是道德救济,并不只是经济救济,私人慈善……是好事,但是公共救助特别是联邦政府救助则是一个悲哀”。然而1929年的经济大危机和大萧条颠覆了美国人的观念。1933年,罗斯福总统受命于危难之际。他力主社会救济应该走出家庭,进入社会,由联邦政府承担主要责任。罗斯福认为,在现代社会,把个人的生活安全建立在邻里和家庭帮助之上是不行的,因为他们的力量根本不足以抵御社会变动的风险,如破产、失业、工伤、职业病等,只有政府才能为人们提供保障,并借以减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击。1934年,在一次演讲中,罗斯福总统首次阐述了生活安全社会化和国家化的保障理念。他说:“在早先的日子里,安全保障是通过家庭成员之间的相互依赖和小居民点各个家庭之间的相互依赖实现的。大规模社会和有组织行业的复杂情况,使得这种简单的安全保障不再适用。”“我认为,解决这个问题,采取分散的办法是困难的。我坚信,社会保障应在全国范围内予以解决。”英国贝弗里奇计划的实施和福利国家的出现,标志着政府职能的进一步转变和国家给付原则最终形成,因为福利国家出现“意指政府提供社会福利服务力量的扩张,政府的责任不仅是救助一般贫困与社会急需而已,而且应更积极地保障并促进全民的福祉”。贝弗里奇计划实施以后,很多国家纷纷效仿,逐渐向“福利国家”转型,国家给付社会保障及有关费用成为一种常态,而且支出的数额越来越大,保障国民基本生活水平被视为国家和社会义不容辞的责任和义务。如《日本宪法》第25条规定:所有国民享有维持健康且文明的最低限度生活的权利,国家必须在一切生活方面,努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。世界银行在1997年的世界发展报告中,把保护弱势群体作为每个国家政府的核心使命之一,三、国家支付原则的基本特征(一)古代皇帝赏赐的特点社会法上的国家给付不是一种临时性救济,也不是政府“信意”为之,而是一种制度性的规定,具有长期性和稳定性,其支出通常纳入财政预算,给付的时间、数额和标准由法律明确规定,是法律赋予政府的一种强制性义务。因此,不是政府想支付就支付,不想支付就不支付,想支付多少就支付多少的。现代社会享有社会保障被视为公民的一项基本权利,必定预设了国家对其提供必要保障的职能,而这种保障的提供是长期的而非临时性的。以社会救助为例,“它强调救助是国家义不容辞的责任,公民获得救助是一项不可剥夺的权利,任何公民依法应获得救助而不能得到满足时均可诉诸法律”。自西周以降,我国就有帝王行“仁政”、在天灾时将粮食周济穷人的记载,但这样做并非是社会保障法制的产物,而是从维护自身统治和社会稳定出发的是一种“怀柔之术”或“王霸之术”,是统治者为了巩固统治地位的“收买人心”之举,在实施过程中具有很大的随意性,没有形成完整的国家制度,与现代意义的社会保障和国家给付制度相差甚远。如唐初沿袭西魏北周形成的府兵制度,府兵只服兵役,免除租庸调及徭役。后来改为募兵制,“皆免征镇,赋役”(《新唐书》卷五十)。此外,皇上还不定期对军士进行赏赐。《通典·兵典五》记载:“大唐贞观中,太宗亲征高丽,驾次定州,兵士到者,幸定州城北门,亲慰抚之。有从卒一人,病不能起,太宗招至床前,问其所苦,仍敕州县厚加供给。”根据《唐大诏令集》记载,唐敬宗即位时,“两军官健,各赐绢十匹,钱十千。畿内诸镇,各赐绢十匹,钱五千。军吏及城内诸军,赏物节级有等。”从唐玄宗开始,政府开始对老弱病残的兵士拣择放还,发放食粮等。皇帝敕曰:“其缘边兵士等,或远辞乡壤,久事戎旃,饥寒而衣食不充,疾病而医药不拯。边烽忽警,将何以堪!宜令使人各视劳苦,其有年齿衰暮,或抱疾赢弱,即与军司选择,给粮放还行人之家。”也就是说,我国古代皇帝赏赐的特点:一是仅仅针对为皇帝效劳和服务的特定对象,不包括普通百姓;二是具有很大的随意性,赏不赏由皇帝一念而决,不可预期。同样官府的赈济尽管包括普通百姓,但不是囿于制度和法律,既不是官府的强制性义务,也不具有稳定性特征。(二)与民法上的社会补偿制度的比较社会法上的国家给付不是没有限度的,而是有一个“基准”和底线,即保障公民最基本的生存权和社会保障权。社会法是基于市场机制和私法的不足而出现的,是国家运用公共权力,对以民商法为主体的私法进行必要修正,目的是对私法和市场经济的负面后果进行弥补和矫正,以维护社会和谐和社会整体利益。因此,社会法上的国家给付与其他法律部门有很大的不同。以社会补偿为例,它既不同于行政法上的奖励,也不同于民商法上的赔偿。行政法上的奖励是国家针对人们的贡献和成绩作出的,不涉及损失;社会补偿是针对人们的损失而作出的,但这种损失不是为了自己的利益而是为了他人或社会利益而造成的。社会补偿与民商法上的赔偿也不相同。民商法的赔偿一般遵循两个原则:一是过错责任原则;另一是等价有偿原则。社会补偿不是因为国家和社会的过错形成的,在补偿的标准上尽管会考虑到受补偿者的损失大小,但不遵循与“其损失相等”的私法原则,而是和社会保障标准一样,补偿水平与社会经济发展水平相当。社会法上的社会补偿理论也不同于社会学上的社会交换理论,后者最重要特征是用代价和报酬分析社会关系,认为人们做出行为要么是为了获得报酬,要么是为了逃避惩罚。报酬可以是物质的,可以是非物质的;可以是外在的,也可以是内在的。社会交换理论中的交换与严格的经济交换也有重要区别———前者带来的是未作具体规定的义务,而且始终包含最低限度的内在意义,交换的给予方对于未来回报的确切性没有具体或明确的期待,后者实行严格的等价交换,严格遵循私法的等价有偿原则。社会法上的社会补偿有其独特性质。以生育补偿为例,女职工生育在本质上并非完全是个人“私事”,这同时是对国家和社会的一种贡献,因此必须由国家和社会进行补偿。事实上,那种完全由女职工所在单位负担生育期间费用的做法,违背了社会法的法理,不利于企业的发展,也是造成女性就业歧视的重要原因之一。再如,对军人的优抚安置也是一种社会补偿,尽管参军的目的不是为了社会补偿,考虑到其对社会的贡献,有必要实行优抚和补偿。首先,军队和国防是一种典型的公共产品,其目标是国家安全,与社会整体利益息息相关,得到社会保障理所当然;其次,国防义务“人人有责”,但实际上只有少部分人履行了这一义务,而参军后就失去了其他获得的机会,这一机会成本应该得到补偿;最后,除了机会成本,军人在退伍、退休、伤残和死亡时,会付出更大的成本,这些损失对其社会性影响巨大,补偿十分必要。(三)第三,国家给付的普遍性社会法上国家给付的机制是人人享有权利,但只有在达到一定条件时才会有份,即“人人有权,时则有份”。所谓“人人有权”是指国家给付的普遍性,因为“正义或公平确实要求,人们生活中由政府决定的那些状态,应当平等地提供给所有人享有”。事实上,正是由于国家给付的普遍性才使得社会法上的国家给付与过去君主制下只针对统治集团的国家给付区别开来。在我国古代,官员到了一定年龄退休称为“致仕”,叫做“乞骸骨”,按规定可以享受国家给付待遇。如唐制五品以上者致仕,终生可以享受半俸,特例可给全俸;六品以下者,旧制前四年给半俸,天宝时令给至终身。宋时致仕者,例晋一级。这些举措主要是保证在职官员对国家的忠心,并鼓励年老体衰的官员适时退位让贤,与现代社会保障制度下的国家给付有很大的不同。因为它仅仅针对官僚阶级而不针对普通百姓,不具有普遍性。再如,在19世纪末期的沙皇俄国,政府只关心军队和庞大的官僚集团的生活,颁布了一些关于军队和官僚保障的法令,当时不但没有工人的国家保险,而且也没有关于企业主对在生产中给工人造成的伤害负责的法律。由于缺乏普遍性,不能称为社会立法或社会法。社会法上的国家给付也不是孟子所谓的“仁政”,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者,皆有所养。孟子的“仁政”尽管有覆盖上的普遍性,但是没有提及国家支付,只是国家治理的一种理想状态而已。所谓“时则有份”是指国家给付的条件性和限制性。也就是说,具有普遍性权利的个人,只有在达到一定条件的时候,才能享有国家给付待遇。比如,养老保险的受益人只有达到退休年龄才能领取国家支付的养老金,医疗保险的受益人只有在生病的时候才能享受医疗保险待遇,社会救助的受益人只有达到国家规定的条件时才能得到救助。这与国家给付的普遍性是不矛盾的,如社会救助本身蕴涵着平等权属性,只要是公民———不论是农民还是城镇居民,在享有社会救助权方面都是平等的,不受歧视的。但最终不是人人都能获得救助,只有收入达不到“最低保障线”的才能得到救助。从社会法的角度看,每个人都可能成为社会弱者,因此都有可能得到社会的救助。有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇,在1942年就提出了社会保险的“普遍性”和“条件性”原则,要求社会保障要覆盖全体国民,但社会保险的国家给付应达到一定的条件。因此,国家给付受到一定的条件限制。这与孔子根据人的身份和地位确定待遇标准有所不同。孔子强调等级,他说:“贵贱无序,何以为国”,“名不正则言不顺,言不顺则事不成,事不成则礼乐不兴,礼乐不兴则刑罚不中,刑罚不中则民无所措手足”(《论语·子路》)。因此,不同身份的人享受不同待遇,相互不能僭越。四、社会法上的给付是政府主导的社会保障在很多国家,政府在社会保障体系中起着主导作用。例如,在德国和一些欧洲福利国家,包括养老保险在内的社会政策主要是由政府和议会决定,并通过国家强制实施,个人几乎没有选择的余地。事实上,没有社会成员广泛参与的社会保障体系是很难持久的。比如,社会保险是通过强制性规范建立基金,以应对个人难以独自承担的因年老、疾病、工伤、失业等原因产生的生活风险的收入关联性制度。在这个制度中,除了国家给付,每个人都要缴费,以实现互助共济的目标。其实质是帮贫济困的人类传统的延续和发展,体现了人类的互助合作精神。因此,社会保险中的受保人通常不是实力强大的企业或社会组织,而是企业或社会组织中的个体人或自然人,他们之间的互济合作有利于改善自身的不利处境