集体土地建公租房融资模式探讨

集体土地建公租房融资模式探讨

土地整理是指农民持有的土地。根据《宪法》第10条和《土地管理法》第8条规定,包括宅基地、集体建设用地等在内的土地均属于集体土地,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。2012年的《公共租赁住房管理办法》第3条规定,公租房指“限定建设标准和租金水平,面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。”因此,依据相关规定,集体土地建公租房模式即指由政府提供政策支持,由村民集体在集体土地(主要是集体建设用地)通过自筹资金的方式自行建设的在性质上属于公租房的房屋,由县级以上地方人民政府住房保障主管部门负责管理工作,由公租房的所有权人——村民集体,和其委托的运营单位负责公租房及其配套设施的维修养护的模式。但根据笔者实际调研了解到,对于哪些主体可以成为运营单位、房租收益如何分配、公租房的定价和配租如何监管等具体事项并无明确规定,因此这些问题亟待探讨。一、集体土地建公租房模式的兴起背景和背景现今房价不断攀升,并且越来越多的人口集中到以北京、上海为代表的各大城市,解决住房问题成为政府部门各项工作中的重点和难点,为加速城市住房保障体系的完善,国务院从2009年起逐年提高保障性住房用地供应计划,并对地方政府下达了保障性安居工程建设任务。与此同时,但由于我国集体土地所有权的特殊性质,作为发展主体的村集体和广大农民却受制于《土地管理法》中对集体土地流转的诸多限定,无法将其对集体土地的财产权利合法、有效、充分、自由地转化为经济利益。在以上两方面现实背景下,集体土地建公租房模式应运而生。一方面,集体土地建公租房可以极大减轻政府的财政压力,政府只需进行政策上的支持和必要的监管,同时也可以更好地完成保障性住房的建设;另一方面,充分利用无法自由流转的集体土地进行公租房建设,在充分利用土地使用价值的同时使村集体和农民也实现了对土地的财产权利,有利于促进城乡一体化的发展和农民收入水平的提高。二、通过“封建公共住房”模式，农民可以实现土地所有权(一)资金筹集方式存在漏洞,群众在造林根据《公共租赁住房管理办法》第3条规定:“公共租赁住房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集,可以由政府投资,也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。”对于集体土地建公租房来说,适用于第二种情况,而“社会力量”包括哪些主体、具体通过什么方式投资等,在法律上则没有相关规定。目前通过笔者实地调研了解到的情况来看,其融资方式主要有两种。一是依靠政府提前支付租金。以北京市唐家岭为例,政府按照每年5000万元的标准,把10年共5亿元的租金于近期支付给唐家岭村,唐家岭村将这笔钱用于建设公租房。依靠这种方式,村民虽然短期内依靠政府提前支付租金的方式筹得建设资金,但也意味着今后10年都无法通过直接收取公租房的租金实现收益,在可预见的将来,10年后的房价、地价很可能高于目前的价格,但村民由于已经收取了政府对公租房的租金,因此无法随市场变化调价租金,不利于其未来对土地财产权利的实现。二是依靠农民每家每户自筹资金。这种方式可以最大限度地保障农民对公租房未来经营管理的权利,但由于建设所需资金数额巨大,且我国现行《担保法》未将集体建设用地的使用权列入可进行抵押的财产之列,因此无论是依靠村民自筹还是通过申请贷款都没有办法保证足够的资金按时到位。(二)通过行政手段干预集体土地建公租房的经营集体在其所有的建设用地上建公租房,其根本目的在于促进农村经济发展,提升农民收入水平;而政府出台此项政策,其目的在于扩大公租房的房源并减少自身财政压力,因此必然会通过行政手段对集体土地建公租房的管理、运营进行诸多干预,同时限定公租房的租金、用途。在相关法律对这一政策的适用条件并未加以明确规范的情况下,甚至不排除政府会突破法律的限制,盲目推广这一模式,通过村集体和村民的土地、资金完成本应由其承担的公租房建设任务。在集体土地建公租房模式下,村集体和农民想要实现土地的财产权利,政府则需要完成其公租房建设任务,履行其社会保障的职能,双方目的并不完全一致,如果不对政府的权力加以必要限制和规范,充分实现集体土地的财产权利也就无从谈起。(三)公租房的财产权利分配农民集体是由其集体成员组成,集体全体成员以集体或集体组织的名义享有集体财产所有权,并在集体利益的基础上实现成员的个人利益。究其本质来说,公租房的建设义务被分担到每个村民身上,那么公租房的财产权利也应分配到每个村民。有关法律法规对于集体土地建公租房等社会力量投资的公租房的租金收入如何管理、分配并未作出说明。在这种情况下,村集体除了要与政府部门明确各自职责分工以外,面对公租房租金可能带来的巨额收益,如何做到在集体内部实现公平合理分配是这一模式能否吸引农民参与其中的重要因素,更是能否充分实现农民对土地的财产权利的关键。(四)住房必须承担部分公租房的管理职能集体土地建公租房一旦在实际运营中由于基础设施不完备、经营不善等原因导致出租困难,巨额的建设资金无法回收,势必会影响农民的利益。根据《公共租赁住房管理办法》,公租房的管理工作统一由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责,但不同于普通公租房的是,集体土地建公租房的损失的实际承担者是农民。对于实际运营中可能发生的种种风险,目前的法律、政策均未予以充分考量,若要免除农民的后顾之忧,必须在政策施行之前进行严谨科学的分析论证,最大限度地减少风险出现的可能性,并对相应的补救机制进行规定。三、通过农村土地建设和公共租赁，农民的土地所有权纠纷(一)通过政策、市场因素来扶持公租房的建设作为“由政府提供政策支持、社会力量投资”的公租房,鉴于直接预付租金将在未来的收益分配过程中引发一系列问题,而完全依靠村民自筹资金或申请贷款的可能性和风行较高,因此筹集建设资金可以从加大政府的政策支持入手,一方面政府要对这一模式的试点在建设、宣传公租房方面予以支持,另一方面要对公租房建设资金的筹集加大支持力度,有效引导“社会力量”发挥其作用,对投资主体进行严格审查,确保其有能力、有资格在资金上支持公租房的建设,在必要情况下也可以对这些公司适当给予政策优惠,鼓励吸引其投资。同时,政府也要发挥自身市场监管职能,保护集体的权利,坚持公租房的产权归集体所有,防止公司依靠其资本优势在事实上占有公租房。产权是用来界定人们在经济活动中如何受益,如何受损,以及他们之间如何进行补偿的规则。在明确产权的基础之上,由投资方和村集体对投资的回收、公租房的运营等问题进行协调,保障公租房的建设。(二)通过行政手段进行管理平衡政府权力与集体权利之间的矛盾以及集体内部村民之间的利益,亟需建立合理高效运营管理机构,而不能单纯依靠政府、集体、村民中任意一方。结合《公共租赁住房管理办法》第4条和第24条的规定,可以通过组建类似于公司的专门机构对集体土地建公租房进行运营管理。村集体通过原村委会的形式行使对集体土地和房屋的所有权、尤其是财产权利,村委会在机构中相当于董事会,负责基本的决策,此外还可以通过聘请职业经理进行更加专业、系统的运营管理;政府住房保障主管部门应独立行使其审查申请对象资格、规定租金价格、监督公租房实际使用情况等职权,而在运营管理环节起到监管、督促的作用,以确保公租房的基本性质和作用不改变,在必要的时候通过行政手段进行调解与规范;村民作为村集体的成员,集体土地财产权利的实际受益者,可以土地或者投入的公租房建设资金入股,成为股东,由村民以及投资方组成股东大会,一方面可以通过分红的方式较为公平合理地实现对土地的财产权利,另一方面也为村民积极参与公租房的运营、管理提供了有效的渠道。(三)“公租房”政策下的利益分配实现方式分集体土地建公租房模式牵涉到多方主体,在立法及政策尚未明确,而北京市第一个试点——唐家岭地区的公租房还未实际投入运行的情况下,我们不但要看到其积极的意义,更要看到其隐藏的风险。对于这些风险,政府要发挥社会职能,和村集体、农民应在事前做好沟通,征求村集体和农民的意愿,充分尊重其对土地的所有权;在事前做到科学论证后确定集体土地建公租房的具体地点,充分考虑到建成后是否可以吸引足够的租客等因素;一旦出现经营风险,应通过政府的财政支持等方式尽可能弥补村民可能遭受的损失。村集体和村民在取得收益的同时,在不违背国家对集体土地和公租房的相关法律政策的情况下,也应作为理性的民事主体与市场接轨,实现利益的最大化,并且对风险作出应有的预期与准备,通过科学合理的决策将风险的可能性降到最低。与普通“公租房”政策不同,在集体土地建公租房模式中增加了农村集体经济组织这一主体。但集体组织提供的公租房,其“公”的属性如何体现不无疑问。集体土地所有权在本质上属民事权利,具有私权属性。但由于历史原因,集体土地所有权的实际运作机理却以公权化为主导,背离了其私权属性。政府、村集体、农民彼此之间所关注