历史建筑保护面临的法律问题

历史建筑保护面临的法律问题

据报道，广州已宣布了64座历史建筑。随着《广州市历史文化名城保护条例》的出台、历史建筑保护规划的完善,广州历史建筑保护已进入法制化的轨道。然而现实中历史建筑保护面临的更多是基于公共利益的保护与所有权人的权利的矛盾,因此有必要从公权与私权的视角对此展开讨论。1历史建筑的保护1.1历史建筑的核心价值历史文化名城、街区、名镇名村等历史地段的保护最终要落实到建筑层面———文物和历史建筑。而历史建筑承载了历史地段的核心价值,是形成历史地段的主体。对历史建筑的认定和保护是为了留下一代人的集体记忆和乡愁,体现对公共利益的维护。1.2确定保护签名历史建筑保护源于公共利益,是政府部门不可推卸的法定职责,而且保护工作的第一步———认定和公布要由政府主导。《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《“三名”条例》)规定历史建筑要经城市或县人民政府确定公布,《广州市历史文化名城保护条例》(以下简称《市名城条例》)也规定了制定历史建筑保护名录的相关程序,包括开展文化遗产普查、专家评审、规划部门申报、市历史文化名城委员会审议、市人民政府批准后公布名单等等流程。2历史建筑保护与修缮义务从“保护不可再生的城市历史文化遗产”这一公共利益出发,现有法规要求历史建筑所有权人对经认定、公布后历史建筑履行保护的责任、修缮的义务。那么,这是否单方面加重业主责任导致其权利受损、是否侵犯其依照《物权法》所享有的对该不动产占有、使用、收益和处分的权利、是否限制发展或影响房产增值、是否限制相关建设活动的开展……,下面分项探讨:2.1行业管理部门应当同文物主管部门的意见广州的历史建筑涉及大量非国有房产,在公民权利意识增强的今天,业主的意愿直接影响后期历史建筑保护的工作能否得到业主积极的配合。根据《省城规条例》、《市名城条例》等相关规定,认定历史建筑前,市政府城乡规划主管部门应当会同文物主管部门征求建筑所有人的意见。需要注意的是这些条例的措辞是“征求意见”而非“征得同意”,基于公共利益,理论上可不经业主同意而认定历史建筑。但从程序上必须充分征求业主的意见,并为他们提供表达意见的渠道,同时要做好沟通、解释、劝说等工作。另一方面,无论《“三名”条例》、《广东省城乡规划条例》(以下简称《省城规条例》),还是《市名城条例》,关于历史建筑认定的相关规定都不涉及也不改变既有产权关系、不构成征收,可由原业主继续拥有和合理使用。《市名城条例》也规定了在房屋征收中历史建筑所有权人有不同意被征收而进行保护和自主改造的权力。可见历史建筑保护是在现有产权框架内进行,不涉及产权,不构成对不动产的征收。2.2开发成本-补偿增值和房屋的增值两影响房屋增值的因素有很多,最根本的是土地增值带来的房屋增值。这有可能是政府投入导致的,例如增加公共设施、改善交通条件等而使得旧城土地升值,也可以是法定规划赋予的,例如旁边规划了一块绿地或提高开发强度。从法理来看,这部分增值不应归私人所有,而应该由采取规划措施并支付改造成本的政府代表社会公众获得。但在旧城更新改造过程中,业主担心保护历史建筑会影响到房屋的增值,在征地时“吃亏”。如广州的沥滘和大塘村,曾有村民在公示期将列入保护线索的建筑拆除,原因就在于开发商声称一旦房屋被列入历史建筑就不征拆、不补偿,而村民担心其私宅一旦定为历史建筑,就会在旧村改造中征收补偿款落空。《市名城条例》对此作了针对性的规定,规定征收时“给予该历史建筑所有权人不低于房屋征收决定公告之日征收地块内类似房屋市场价格的120%的补偿”,保障了历史建筑业主在旧改中的权益。2.3非微细修缮的限制一般而言,既有建筑可按相关规定开展原状维修、扩建、加建、改建、危房原址重建等建设工程,历史建筑修缮可分为日常保养维护、轻微修缮和非轻微修缮。历史建筑的轻微修缮与一般建筑的原状维修工程相似。历史建筑轻微修缮不需要相关规划许可,只需要在城管部门备案,并将规划或房屋部门出具的咨询意见张贴于施工现场显眼处。也就是说,某程度上保护责任人可根据自己的意愿对历史建筑进行轻微修缮。一般建筑所有权人开展原状维修工程同样不需要办理规划审批和许可手续,也只有原状维修工程中,一般建筑所有权人才能想怎么修缮就怎么修缮,并且同样要到城管部门备案、接受城管部门的监督。对于历史建筑,凡是涉及外立面或者房屋结构的修缮都是非轻微修缮,业主都要申领建设工程规划许可证(即报建)。事实上,我国早已实行了建设工程规划许可、建筑工程施工许可制度,无论是否历史建筑,根据《城乡规划法》《建筑法》或是《广州市城乡规划条例》《广州市城乡规划程序规定》,进行新建、扩建、加建、改建、危房原址重建各类建设工程都是需要报建、申领施工许可证。因此,建筑外立面或建筑结构修缮工程需报建的规定并非历史建筑所独有的程序限制。但实际上对于历史建筑,报建程序多、过程长,期间要征求文物部门意见,有的还要组织专家评审,这些都对业主造成一定影响。另一方面,不少历史建筑的保护价值不仅体现在外立面上,其室内也有核心价值要素。那么,历史建筑保护责任人进行室内装修时,若涉及核心价值要素则属于非轻微修缮,就要办理报建手续。而且,历史建筑非轻微修缮是确保历史文化遗产真实性、历史风貌特色完整性的基础上对历史建筑的价值恢复,这就要求业主需要以较高的标准和很可能更多的投资进行修缮工程,这确实是历史建筑保护制度对保护责任人造成的额外限制。此外,公布为历史建筑后不得拆除,而且一般情况下,对待涉及危房的历史建筑,尽可能不以整体拆除重建的方式进行排危。但涉及危房的历史建筑也并非绝对不可拆除重建,经鉴定确需翻建的历史建筑,需要按照《省城规条例》的相关规定进行报建,并开展原地、原高度、原外观的翻建。而辩证地看,危房拆除重建的程序限制并非仅针对历史建筑而设置,即便是一般危房建筑也不可以随意拆除重建,只有涉及严重危房且纳入房管部门城市零散危房改造任务的建筑才可以拆除重建,并且需获得规划许可。3价值性修复要求通过以上的分析,历史建筑保护所带来额外限制的是:改变建筑外立面或建筑室内的价值部位的报建程序、非轻微修缮中对价值部位需要以较高标准进行价值性修复的要求。同时,针对历史建筑保护所面临的“公权侵犯私权”、“过度保护”等非议,就需要寻找公共利益与个体权利的平衡点,调整历史建筑保护中的责任分配,并提供相应的救济途径和手段。3.1历史建筑修缮的时间限制历史建筑只有不涉及体现历史风貌特色部位的轻微修缮可按技术指引进行,其他修缮改造等都要申领建设工程规划许可,且都伴随着较一般建筑更严格和复杂的程序。虽然对涉及价值部位的建设项目进行严格评审之后做出行政许可是必要的,但政府应当简化历史建筑修缮的报建程序,建立一套专门针对历史建筑修缮的快捷报建程序;对于不涉及核心价值要素的历史建筑原状维修工程,仍应当扩大自动许可范围;对只有外观需要保护的历史建筑,经批准可以对内部进行拆除重建。3.2保护规划减少业主的用益物理性能历史建筑保护规划的主要内容是划定保护范围、规定禁止性使用功能以及保护范围内的建设活动控制要求,因而保护规划主要是对使用功能和建设活动的限制。保护规划只禁止任何对历史建筑构成安全威胁的使用功能,其他功能可由业主在合理合法下自由选择,鼓励活化使用。要减少对建设活动的限制,关键在于价值要素的认定以及保护措施的规定不能扩大化。如,对于小木作(神楼、挂落、木隔断屏风等)可作为可移动文物,由公共财政或私人收购室内可移动的价值部位,以其他方式进行保护。3.3补助资金、申请剂、前期工作等费用的资金缺乏虽然《市名城条例》中对历史建筑修缮补助有作相关规定,但办法出台将近三年,这笔补助资金仍未发放,申领使用细则也未出台,业主关心的是修缮历史建筑能否得到多少补助、申领程序是否繁复、得到政府补助后会否受到使用和处分上的限制等,没有细则就很难解决这些疑惑