农村社会结构变化与基层社会治理变革

农村社会结构变化与基层社会治理变革

改革开放30年来，中国在经济领域取得了很大的进步，但与经济建设和经济体制改革相比，社会建设和社会管理相对滞后。与计划经济体制相适应，我们的社会管理体制在城市是单位制，在农村是公社制。经济体制改革使得公社和单位相继解体，但旧体制的惯性和制度变迁的路径依赖，使得我国的社会管理仍然以管制为基本理念，以政府为管控主体，其结果是在权力机构和民众之间缺少缓冲地带，政府包办代替，既越位又缺位，民众缺乏参与渠道，难以理性表达，由此产生了许多社会矛盾和问题。为此迫切要求适应形势，实现社会管理方式的创新。就要实现多元参与，激发社会本身的活力，化解社会矛盾，促进社会和谐。成都市温江区永宁镇在实现城乡统筹发展的过程中，面对农民大量集中居住、产业集中发展、外来人口增加、非农就业成为就业主渠道等新变化，积极探索多元组织参与社会管理的途径，初步形成了从一元管理到多元治理的新格局。一、治理的含义：多个“版本”从20世纪90年代开始，治理一词便成为流行术语，治理理论也随之受到学界的高度重视。但是治理的含义，却存在着多个“版本”。被引用最多的是英国著名学者格里·斯托克关于治理的五个论点；正如学者俞可平所指出的，“政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”二、温江区永宁镇模式的社会功能困境成都市温江区永宁镇位于成都市西郊10公里，幅员面积23．5平方公里，辖6个社区，总人口2．5万，是全国重点镇、全国文明镇、成都市重点镇。永宁镇交通便利，境内公路网络发达。2007年以来，在统筹城乡改革发展过程中，温江区永宁镇根据十七大提出的健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理要求，探索新型村级治理机制。在相当长时期内，基层社会的管理主体是政府和“村两委”（村党委和村委），政府的不少职责下放到“两委”，无形中自治组织成为了政府的延伸办事机构（被戏称为“二政府”），难以从事自治。这种基于任务的捆绑式关系产生了两个直接后果：其一，自治组织无作为，基层社会的自治基本上处于“放任”状态；其二，自治组织难作为，基层社会没有得到有效治理，无法满足居民差异化的需求。为改变这种状况，永宁镇在创新社会管理实践中，在主体及其相互间关系、社区服务内容等方面都做出了有益的探索。（一）政府主导、居民自治过去的基层社会管理中，自治组织的功能没有充分发挥，与基层政府之间形成了任务型捆绑关系，自治组织无所作为、难自治，进而很大程度上导致了基层社会缺乏活力与生机。永宁镇在创新社会管理实践中，尝试松解政府与社区自治组织之间的捆绑关系。具体措施有二：一是明确权责，分离政务与事务。在社区设立社区工作服务站，内设政务服务中心和事务服务中心。政务服务中心主要承接上级政府部门延伸的行政性服务工作。事务服务中心主要承担村级（社区）公共服务、自我管理工作。这样既明确了政府作为基本公共服务供给者的角色，使得政府必须“有所为，有所不为”，又使得自治组织知悉自己的职责，更好地实现自治。二是政府通过费随事转、购买服务等方式，由直接参与社区管理为间接参与社区治理。如，加大公共财政支持力度，2007年以来每年由政府下拨给每个社区20万———25万村级公共服务资金，由社区居委会根据民众的需求，通过民主议事的方式来使用这笔经费。这些措施，减少了镇政府对社区的直接干预，为社区自治奠定了有力的经济基础、留下了充分的自治空间。政府放权（财权、治权）给自治组织，使得政府与自治组织之间因任务形成的捆绑关系得以松解。自治组织具备了一定的经济实力，弱化了对政府的依附；因有明晰的公共服务供给职责，有利于激活其内在潜能。在永宁镇，社区在居民委员会的基础上选举产生了居民议事会和居民监事会，作为居民委员会的常设机构和自治事务的监督机构，完善了自治组织内部的权力运行机制。这两个组织与居民委员会一起，分别发挥议事、监督、执行职能。这样，政府与自治组织的关系得以规范，政府直接管理和服务的职能减少，自治组织的活力得以焕发，有利于政府更好地集中精力做好基本公共服务。（二）正确处理“三个分离”，提高社区党组织凝聚力在温江区构建新型村级治理机制的背景下，永宁镇推进社区党组织由“全能型”向“核心型”转变，巩固党组织的村级治理领导核心地位。强化党组织核心领导作用的举措如下：其一，优化基层党支部的设置。根据各个新社会组织的职能、规模大小、党员人数多少和从业人员流动性等特点，按照党员“业缘、趣缘、地缘”灵活设立党支部。如按照“趣缘”成立了“芙蓉文化艺术团党支部”；按照“业缘“设立了建筑党支部。其二，改进社区党组织领导方式，使党组织工作重心落在把握方向、维护民利上。将社区党组织高度集中的经济社会管理职能逐渐向市场领域、社会自治领域转移，具体体现在实现社区党组织、自治组织、经济组织的管理服务职能“三分离”，使得党组织成员很清楚“该怎么做，做什么”，不再涉足具体事务的管理。其三，强化党员队伍建设，重视党员的先锋、示范作用。永宁镇通过设立党员社区服务中心、党员义工服务站、推动机关党员下社区、党员发展的公示制度、党员业绩的群众测评等措施来加强党员队伍建设，真正发挥党组织的核心引领作用。虽然基层党组织不参与具体的经济、社会事务，但因为党员队伍素质的提升、示范作用的展现和群众监督评价机制的健全，党组织的领导地位反而得到了强化。（三）社会组织与政府共同服务、共同发展，实现公共服务人本化为满足社区居民多元化的服务需求，永宁镇在社会管理创新实践中一方面引进和培育社会组织，另一方面为企业搭建平台，使企业提供的市场性服务进入社区。吸纳社会组织参与基层社会管理是多元治理的必然。温江区永宁镇，为培育社团组织，实行登记备案双轨制，降低社会组织的准入门槛。2011年底，在社团服务中心登记备案的组织有17个，如芙蓉文化艺术团、民情信息服务中心、义工服务站、书画协会、武术协会、花鸟协会、摄影协会、430学校等。这些社团组织，既有引进的，如永宁镇为管理好群众体育馆，维护场馆设施并确保向社区居民免费提供体育服务，引进了丹舞学校，舞蹈学校免费使用场馆，确保居民的免费使用，为社区居民提供免费的舞蹈培训，但一些提高性的培训由舞蹈学校办班收费。既保证了社区居民对体育设施的享用，又使场馆设施得到有效维护。在引进的同时，还精心培育各种社会组织。如镇政府在群众广场自发娱乐活动的基础上，发现文娱苗子，培育了芙蓉文化艺术团。政府与艺术团签订责任书，镇政府每年出资5万，向艺术团购买服务，艺术团组织社区居民开展健康的文化娱乐活动，每年组织社区巡演和大型主题活动不低于20场次。艺术团还将党和政府的政策、法规编排成小品、快板、舞蹈等节目，用通俗易懂的方式呈现出来，受到群众的欢迎。社会组织与政府之间的服务契约成为政府与社会组织合作的重要途径。与此同时，社区服务中心为企业搭建平台，企业在社区设立服务窗口。永宁以建设“10分钟生活服务圈”为目标，引进有公共需求的国有大中型企业，为居民提供生活必备的服务。目前中国银行、邮政等国有大型企业已近入住永宁，其站点已经遍布永宁的各个村社，村民可以就地享受公共服务，避免了长途跋涉交话费等这种琐碎的麻烦，极大地节约了生活成本。传统的基层社会管理模式强化了政府的功能、弱化了社会和市场的作用，这势必导致社会管理“行政化”。以上永宁镇社区管理实践中，党和政府仍是社会管理的基本力量和基本保障，但不再是唯一的主体，自治组织、社会组织、盈利性企业均成为多样化社区服务的参与者，基层社会管理逐步走向多元治理的格局。（一）创设多元化参与渠道，整合社会各项功能中国要发展民主，走民主化道路，就需要公民意识的提高。公民意识是需要培养的，它不仅需要知识性的观念教育，更需要实际的参与。在现有宏观政治体制为公民参与提供的政治空间相对有限的情况下，可以在基层为民众参与创设更多的渠道和领域，让他们参与到与自身利益密切关联的社区事务的管理中，培育他们的协商、合作、妥协意识与宽容精神。在永宁镇，社区居民积极参加义工服务站、芙蓉文化艺术团等社会组织；7个社区公开推选出100多名责任心强、群众信得过的居民作为民情信息员，通过茶馆，政府服务窗口、社区广场等平台采用问卷调查、入户走访等方式收集民情信息，既训练了居民的责任意识，也架起了政府与民众之间的信息桥梁。民众正是通过这些细小的生活实践不断提升公民意识，民主能力来源于民主的细节。（二）参与社会的意见和诉求社会组织，因其相对中立、公正的特性，在社会治理当中充当着“稳定器”的功能。它一方面为个体提供利益诉求的平台，以组织的方式把分散的个人意见和利益诉求聚合起来及时准确地反馈给政府；另一方面接受政府委托，深入社区做调查研究，并调节纠纷、化解矛盾，在政府与社会之间扮演着“缓冲带”和“润滑剂”的角色。永宁镇的社情服务中心就发挥了这样的作用，它通过广泛收集民情信息，拓宽了政府了解民众意见的渠道，同时当社区出现不稳定因素时，社情服务中心冲在第一线，成为政府和民众之间的缓冲地带，避免了矛盾的激化，促进了基层社会的稳定。（三）社会组织运行成本得到有效节约如果沿袭计划经济体制和全能政府的惯性，政府依然担当“划船”而不是“掌舵”的角色，这种“全能型”的职能，无疑会造成大量的治理“真空”地带。政府适当地向社会分权，是善治的要求。永宁镇在基层治理中，积极发挥社会组织的作用，不仅减轻了政府的负担、节约了治理成本，而且优化了资源配置方式、规范了政府行为。如把社区居民活动中心交给社会组织管理，以向居民提供一些免费服务和负责维护设备为条件，社会组织通过免费利用这些场地和设施维持自身的发展。很显然，引进的这些组织分担了一部分原来由政府负担的管理性、服务性事务，不仅为居民提供了良好的公共服务，而且分担了政府管理基层社会的责任，减少了政府在人员方面的支出，使得政府把资源和精力更好地用在涉及基本民生的项目，推进政府职能的彻底转变。（四）．培育新型社会组织在永宁镇，社会组织参与社区治理还发挥社会组织的孵化器的功能。具体体现在两个方面：第一，推动自组织功能的完善。社区自组织，囿于势单力薄和能力不足，往往难以充分发挥作用。因此，借助于外界的孵化组织，形成竞争与辐射效应，训练和培育自组织，使其管理、服务更加专业化。第二，催生新的社会组织的诞生。社会组织的参与和壮大，营造了社区自我管理的气氛，激活了人们的参与意识和创新精神，促进了新型社会组织的涌现。总之，在创新基层社会管理中，社会组织的建设，是一个累积性的过程，依靠“星星之火”的开端，筑城“燎原之势”的终局。四、以多元参与为路径实现大众社会的善治理（一）公共服务的提供方式多元治理，离不开政府，不是“没有政府的治理”。政府是人类为保障和促进其公益而做出的选择，其存在的价值就在于为公民服务。同时，由于公共物品、公共服务具有非排他性和非竞争性，会产生严重的搭便车现象和外部性，使得私人不愿意通过市场的方式提供公共物品与公共服务，从而导致公共物品、公共服务的供给量严重不足。因此，基本的公共服务与公共物品只能由政府提供，责无旁贷。但是由于过去长期以来政府几乎是基层社会公共服务的唯一供给者，“不作为和乱作为”同时存在。一方面由于资源短缺和能力不够使得急需的公共品严重缺乏，另一方面又因信息不足和草率决策导致资源浪费。所以政府需要彻底转变职能，从一些“管不好也管不了”的领域中退出来，专注做好它应该做好的事务，如提供基础教育、公共医疗、基本养老等基础性的社会福利。当前，在创新社会管理的实践中，政府需要对自身角色再次定位，那就是基本公共服务的供给者，并不断提高基本公共服务的覆盖范围与质量，只有真正让公共财政的阳光照耀了每一个公民，民众共享了改革发展的成果，才能实现善治，（二）开放、竞争市场型“自生能力”是经济学家林毅夫用于分析企业成长时提出的概念，意指“在一个开放、竞争的市场中，一个有着正常管理的企业不需要任何外在扶持、保护就可以生存，并获得市场上可以接受的预期利润率，因为它在开放、竞争的市场中已经做了最好的选择，实现了最大化。”（三）提供差异化的社会服务社会组织的外延很广，可以说涉及除政府与市场之外的一切组织。社会组织的多元性是人类社会发展进步的表现，体现着一种包容的现代性精神。社会的进步，使得民众的个性和需求异质化，这就要求多样化的社会组织提供不同的服务。在基层治理中，居民需求的多元要求各种类型的社会组织提供差异化的服务。而社会组织的治理能力，对其在基层治理中所发挥的作用具有决定性的影响。提升社会组织的治理能力可以采取以下措施：第一，要孵化、培育或引进不同性质的社会组织，并促使其做大做强。只有社会组织的多样化，才能满足公众的多元化要求；也只有多种组织的并存，让老百姓有选择服务的权利，才能促使社会组织提高服务质量，推动其在竞争中发展壮大。第二，要加强对社会组织的监管与指导。尽管要尊重社会组织的自主性，但放手并不等于放任，社会组织服务的内容、质量以及经费的管理都要接受相关部门和民众的监督，促使其健康发展。第三，提高社会组织自身管理水平。如聘用职业经理人、实行法人治理结构、向“孵化”机构借力等等。总之，只有不断提升社会组织的治理能力，它才能够与政府、自治组织等治理行为主体互动互补，实现基层社会的良治。（四）社会组织建设社会组织是除政府、市场、个体之外实现公益的重要力量。公共利益，是社会组织的生命线。但是，现阶段的基层社会组织如果失去政府的支持和资助，就必