基于不完全信息动态博弈的地方政府绩效目标设置研究

基于不完全信息动态博弈的地方政府绩效目标设置研究

一、政府绩效管理方面,应推进“三自”“三大”的研究。一是政府管理研究和领导致20世纪90年代中后期，从西方开始的绩效管理技术开始在中国首次传入中国。自此，绩效管理作为一种新型政府管理方式逐渐受到各级政府和学术界的重视。党的十八大报告中明确提出要“推进政府绩效管理”。党的十九大报告中明确提出要“全面实施绩效管理”。各级政府部门开始更大规模地探索政府绩效管理。我国地方政府正在探索的绩效管理是以自上而下的目标责任制为核心的一套管理制度，通过层层分解和制定目标任务而达到管理和控制的目的。政府内部的目标责任考核是确保政府功能运转和政令畅通的不二法门二、相关地方服务机构绩效目标的来源和定义程序（一）地方政府的职能分类地方政府绩效目标的完成，最终需要落实到具体的部门单位和个人。为了探究地方政府绩效目标的来源，本研究以省级政府职能部门绩效目标来源为例来予以分析，具体详见图1所示。我国地方政府绩效目标源起于中央党、政纲领性文件。中央有两大最重要纲领性文件：每五年制定的党代会报告和每五年制定的五年规划。党代会报告是政治总纲领，也是五年规划制定的依据。五年规划是经济总纲领，也是对政治总纲领的补充。如图1所示，下级政府部门除了要接受来自上级政府、部门分解的目标任务以外，还有本级政府、部门分派的专项工作目标、由于本级地方政府的战略定位而产生的重点、重大工作目标；还有本部门为了确保在部门之间晋升“锦标赛”中胜出的“创新争优”工作目标；还有本因部门法定职责规定而产生的常规性工作目标；还有为了满足公众的需求而产生的年度性民生工作目标和回应群众当年最关心的热点工作目标等。从图1可见，地方政府绩效目标在绝大多数与国家保持一致的前提下，还需要根据本地实际自设部分指标。另外，不得不指出，国家“九五”计划以来，中央取消了指令性指标，不再向地方政府硬性下达控制性指标任务（二）地方政府职能部门绩效目标的审核与提交地方政府部门绩效目标来源有两条路径：一条是自上而下的绩效目标分配与下达，一条是自下而上的绩效目标的申报。地方政府部门对于自上而下分配与下达的绩效目标一般直接执行即可。地方政府部门自下而上地申报绩效目标的基本流程大致是这样的。首先，申报绩效目标。上级地方政府会下达目标表让下级职能部门填报，上级政府部门会在填报原则和目标填报方面给予指导。各个职能部门就会根据上级地方党委、政府确定的年度重点工作、《政府年度工作报告》确定的具体事项、群众关心的热点事件或上级政府部门下达的民生建设专项目标、上级垂直政府部门直接分配任务、本部门法定职责、本部门创新争优、上级政府部门批示的重大工作等。设置的具体绩效目标水平一般会受到三大因素的影响，会“向后看”、“横向看”和“向上看”其次，形式审查绩效目标。上级政府部门对下级政府部门提交的绩效目标首先根据基本的绩效目标设置技术开展形式审查。审查的内容包括：绩效目标表达是否导向明确、合法规范、权责一致；绩效目标内容是否体现了年度重点工作；绩效目标完成的标准是否量化可考；绩效目标完成的标志是否清晰、明确。再次，主管领导审核绩效目标。主管领导根据对其分管的职能部门的了解对其填报目标的合理性进行审核。避免因设置过高的绩效目标而无法完成，从而造成资源浪费，最终导致分管的部门在年终绩效排名落后；或者避免设置过低的绩效目标，无法达到绩效改进的目的，最终导致单位工作进展不佳。第四，专家审核绩效目标。专家团队一般由高校研究人员、党代表、人大代表、政协委员、民主党派、新闻媒体记者、律师等组成。专家们一般审查政府部门申报的绩效目标是否与部门单位的职能相称，是否与地方经济社会发展方向相一致。第五，绩效目标的修正与下达。在以上的审核过程中，地方政府职能部门申报的绩效目标如果没有被审核通过的话，就会被要求根据修改的反馈意见开展修正完善。在现实中，各个职能部门一般不会直接认可需要他们修改的意见，他们一般会与主管绩效管理工作的部门单位、领导开展讨价还价，他们希望能设置更低的或者更高的绩效目标或者分摊更多的资源等。博弈便充斥在整个过程中。通过反复沟通后，地方政府职能部门会修改绩效目标然后再次提交申报。主管部门和领导会对职能部门提交的绩效目标再次审核。其主要是审核是否瞒报、漏报等问题。最后是分管领导开展审核，其主要审核是否突出了专项、重点、重大工作。经过层层审核通过的各个政府职能部门绩效目标任务将会被汇总公示。公示通过后，上级地方政府绩效管理机构便会统一下达到各个下级职能部门的绩效目标。有的会根据要求提交给上级政府，以此来作为本年度绩效考核的基本依据。第六，绩效目标的再次调整与下达。已下达的地方政府职能部门绩效目标可需要再次调整与下达的情况一般主要有两种：一是因不可抗力因素导致原下达的绩效目标无法完成，就会在年中或者专门的绩效目标调整时间内申请再次调整与下达。二是因上级政府或职能部门增加或调整重点工作目标，作为执行的下级政府职能部门就相应需要调整绩效目标。三、根据当地行政机构绩效目标，非完全信息的动态游戏（一）绩效目标的过程由于政府部门的决策通常受制于多方利益相关者，因此政府职能部门设定绩效目标的过程是非常复杂的。从某种意义上来讲，地方政府绩效目标设置过程就是不同利益和价值的行动者之间博弈和谈判的过程，特别是在官僚制的上下级之间，常常会发生这种需要用博弈论来解释的信息交流和互动（二）在地方政府的绩效目标框架内，动态游戏是一种动态游戏地方政府职能部门绩效目标设置过程中常常伴随着上级政府部门与下级职能部门和政府工作人员的多次沟通甚至是“讲价”（三）地方政府部门之间的博弈态度上级政府通常需要审核下级职能部门申报的成百上千个绩效目标任务，再加上地方政府职能绩效目标的设置具有开放性。完成绩效目标的可能性有时受制于环境、资源等的影响。因此，同级别同职能的地方政府部门面对同样的绩效目标的博弈态度是完全不一样的。有限理性理论告诉我们，上级政府是无法完全了解下级职能部门的具体情况，真可谓“县官不如现管”。很显然，在地方政府职能部门绩效目标设置过程中，上、下级政府部门所掌握的信息是具有不对称性的。一般下级政府部门具有掌握信息的有利地位。下级政府部门可以利用这样不完整的信息情况占据绝对优势四、根据当地政府评估目标，不完全信息的动态游戏和战略选择（一）上级政府对完成绩效目标的动态博弈考虑上级政府与下级政府就下级政府的工作绩效目标设置展开博弈。用U(up）表示上级政府，用D(down）表示下级政府。首先，上级政府向下级政府提出高绩效目标。接着，下级政府对绩效目标设置做出反应，下级政府可以接受上级政府设定的高绩效目标，用A(accept）表示下级政府的这种选择；但是，下级政府也可以抗辩并提出一个低绩效目标，用R(reject）表示下级政府的这种选择，这时上级政府有两种做法：一是坚持上级政府原来提出的高绩效目标，用P(persist）表示上级政府的这种做法；二是妥协并接受下级政府提出的低绩效目标，用C(compromise）表示上级政府的这种做法。也就是说，这是一个两阶段的动态博弈：第一阶段，下级政府在A和R两个策略中进行选择。如果下级政府选择A博弈结束；如果下级政府选择R，博弈进入到第二阶段。第二阶段，上级政府在P和C两个策略中进行选择。上述动态博弈有三个博弈结果：一是下级政府选择A，即下级接受上级政府提出的高绩效目标；二是下级政府选择R而上级政府选择P，即下级政府抗辩，但上级政府坚持自己提出的高绩效目标；三是下级政府选择R而上级政府选择C，下级政府抗辩，上级政府接受下级政府提出的低绩效目标。在这三种博弈结果中，用ai表示绩效目标完成时上级政府给予下级政府的报酬，用bi表示绩效目标没有完成时上级政府给予下级政府的报酬，i=1,2,3。上级政府给予下级政府的报酬可以是正的（包括奖励、晋升等），也可以是负的（包括批评、降级等），此处不具体展开。根据实际考察，假设绩效目标完成时上级政府给予下级政府的报酬总是大于绩效目标没有完成时上级政府给予下级政府的报酬，即ai>bj,i=1,2,3,j=1,2,3。在绩效目标完成的情况下，上级政府最喜欢第一种情况，其次是第三种情况，最后是第二种情况，因此假设a下级政府需要为完成绩效目标所付出的成本不仅取决于绩效目标的高低，还取决于下级政府工作条件的好坏、下级政府工作能力的强弱。简单来说，用c(T,C,A）来表示下级政府为完成绩效目标所付出的成本，T(target）表示绩效目标，C(condition）表示下级政府的工作条件，A(ability）表示下级政府的工作能力。用H(high）表示高绩效目标，用L(low）表示较低的绩效目标；用G(good）表示下级政府拥有好的工作条件，用B(bad）表示下级政府拥有差的工作条件；用S(strong）表示下级政府的工作能力强，用W(weak）表示下级政府的工作能力弱。很显然，在其他条件不变的情况，下级政府完成高绩效目标需付出较高的成本，因此有c(H,C,A)>c(L,C,A）；同理，在其他条件不变的情况，下级政府在工作条件差时完成绩效目标需要付出较高的成本，因此有c(T,B,A)>c(T,G,A）；在其他条件不变的情况，下级政府在工作能力弱时需要付出较高的成本，因此有c(T,C,W)>c(T,C,S）。但是，下级政府也可能放弃完成绩效目标，采取偷懒的工作态度，这时候下级政府需要付出一个很低的成本，不失一般性，将这个很低的成本标准化为0。综上所述，当下级政府选择努力完成绩效目标时，则其支付（净收益）为a下级政府工作条件的好坏、工作能力的强弱，是下级政府的私有信息，上级政府不能确切知道。现在假设，下级政府能够明确知道自己的工作条件的好坏、自己工作能力的强弱，上级政府只知道下级政府工作条件好坏、工作能力强弱的概率分布。用p（二）贝叶斯子博弈的均衡分析为了将讨论集中有现实意义的情形，假设下述条件成立：(1）在工作条件好和工作能力强的情况下，下级政府有激励完成高绩效目标，即a(2）在工作条件差和工作能力弱的情况下，下级政府没有激励完成高绩效目标，即a(3）在任何情况下，下级政府都有激励完成低绩效目标，即a(4）工作条件好和工作能力强的情况下，下级政府偏好于完成高绩效目标，即a(5）在工作条件差或工作能力弱的情况下，下级政府偏好于完成低绩效目标，即a用s下面分三种情形分析博弈的贝叶斯子博弈精炼纳什均衡（Baysiansub-gameperfectNashequilibrium）。情形1：工作能力强且工作条件好是高绩效目标的充要条件。在这种情形下，工作能力强且工作条件好是下级政府完成高绩效目标的充要条件，即条件（1)-(5）成立，而且下面条件也成立：（6)a命题1：假设条件（1)-(6）成立，则（s命题1表明，当工作能力强且工作条件好是下级政府完成高绩效目标的充要条件时，不会出现绩效目标设置过高或过低的问题。在均衡处，下级政府在工作条件好且工作能力强、工作条件好且工作能力弱、工作条件差且工作能力强、工作条件差且工作能力弱时的支付，分别为a情形2：工作能力强是高绩效目标的充要条件。在这种情形下，工作能力强是下级政府完成高绩效目标的充要条件，即条件（1)-(5）成立，而且下面条件也成立：（7)a命题2：假设条件（1)-(5）和条件（7）成立。如果p命题2表明，当工作能力强是下级政府完成高绩效目标的充要条件时，如果下级政府工作能力强的概率比较低（即p在均衡（s情形3：工作条件好是高绩效目标的充要条件。在这种情形下，工作条件好是下级政府完成高绩效目标的充要条件，即条件（1)-(5）成立，而且下面条件也成立：（8)a命题3：假设条件（1)-(5）和条件（8）成立。如果p命题3表明，当工作条件好是下级政府完成高绩效目标的充要条件时，如果下级政府工作条件好的概率比较低（即p在均衡（s五、良性博弈与有害博弈从某种意义上讲，地方政府绩效目标设置的逻辑就是博弈的结果。博弈伴随地方政府职能部门绩效目标设置过程的始终。不同类型的博弈对地方政府职能部门绩效目标设置的影响是不一样的。JieGao从政府绩效管理的实际结果与部门汇报的绩效管理结果之间的差距将博弈区分为良性博弈与有害博弈。如果实际实现了绩效目标预期的性能改进并如实报告，则认为博弈是无害的，但如果部门汇报的绩效目标结果中提出的主张没有准确反映实际的性能改进或回归，则认为博弈是有害的（一）对某地方政府绩效目标设置的分析我们要特别警惕隐藏在背后的、会给地方政府绩效目标设置带来不利影响的博弈。笔者在对某地方政府绩效目标设置开展了为期三年多的参与式观察。主管地方政府绩效管理工作的某一个官员说：“在没有实施绩效管理之前大家都敢跳起来摘桃子。但是实施绩效管理之后，大家都在想办法希望能弯下腰就捡到桃子。”这种“想办法”就是计谋博弈的策略。（二）设计好