核损害赔偿责任的国际比较

核损害赔偿责任的国际比较

能源能源的发展为改善能源结构、应对气候变化以及控制重大气污染方面做出了巨大贡献。我们在欣喜的同时,也不能忽视核事故造成的严峻后果。截止到目前,人类已经经历十几场核事故,例如前苏联切尔诺贝利核泄露、美国三里岛核泄露、日本福岛核泄露。其中前苏联切尔诺贝利核泄露和日本福岛第一核电站核泄露最为严重在当今中国,这个问题相当具有现实意义。一方面,核工程兴建:“十三五”的规划将发展核电产业纳入其中,从2015年开始,将以每年建造6~8座核电站的速度发展核能产业,并投入5000亿元进行自主开发新型核电站一、我国政府管理措施目前,我国在核事故损害赔偿责任方面的专门立法处于空白状态,追究核损害责任只能依据处理民事责任法律关系的基本法律,如《民法通则》《侵权责任法》和《放射性污染防治法》。另外,国务院还颁布了《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》(以下简称1986年《批复》)和《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(以下简称2007年《批复》)作为处理核损害赔偿的依据。这三部法律和两个《批复》建立了我国核事故损害赔偿制度的基本框架。我国核损害赔偿制度的内容主要包括以下四点:(一)过失责任认定难绝对责任是指不论核运营者是否有过错,一旦核事故发生并造成损害,就要承担所有的责任。实行绝对责任原则是对受害人的权利进行保护。首先,核设施的复杂性导致一些核事故发生时不能及时甚至无法查明责任者,责任主体难以确认导致受害者追偿受阻。其次,由于核设施十分危险,如果核事故发生,会造成大规模、大面积、长期的损害。具体而言,核事故对人身、公私财产、环境,甚至社会公共安全都会造成损害;核事故造成的跨界损害,影响到别的国家或地区,涉及的赔偿问题更加复杂;对身体的一些损害往往不会立刻显现出来,需要10年甚至更长的时间检验。正是由于前述的原因,采取绝对责任十分必要,但是也有例外。“武装冲突、敌对行动、暴乱所直接引起的核事故”都属于责任豁免的范围,营运者不需要承担赔偿责任。(二)责任原则责任集中是指当有多个责任主体时,仅由其中一个责任主体承担赔偿责任,其他人不直接承担责任(三)减轻企业的责任压力责任限制是指核营运者必须在索赔期内对其造成的损害承担规定限额的赔偿责任。该原则是绝对责任的一种补充。如果一切赔偿责任都由企业承担,这对企业来说是一笔巨额费用,难以负担。采取责任限制原则,可以对风险进行分担,减轻企业的责任压力。责任限制原则表面上看似更侧重对核营运者的关照,实际上也体现了对受害人的照顾。2007年《批复》第7条规定,当核营运者应赔数额超过了规定限额,则由国家进行财政补偿,以尽可能避免因为企业无力承担赔偿而造成受害人极端利益受损。(四)《行政复议》的赔偿数额制定的重要规律,主要是利用执强制性责任保险是指核营运者必须按照规定投保,保证核事故中的受害人可以及时且充分地获得赔偿。核设施本身及其利用活动具有“潜在的高度危险性”综上所述,我国核损害赔偿制度已经形成了一个基本框架,但是仍存在以下几点不足。第一,原则性规定占大多数,操作性不强。以强制性责任保险为例,2007年《批复》第8条仅规定营运者应该做出适当的财务保证,确保核事故发生时其责任的履行。但对于什么是适当的安排、保险形式和种类、具体投保过程却没有更详细的规定,实践操作性欠缺。第二,规定滞后,无法与核能目前的发展速度相匹配。我国目前规定的最高赔偿额远低于国际公约规定的数额。一般而言,赔偿的限额应该与一国的经济发展水平相适应。2007年《批复》已经出台10年,我国的经济水平在此期间有很大的提高,如果继续保持2007年《批复》规定的赔偿数额,是无法完全满足现有需要的。其次,现行规定诉讼时效较短,受害者权益难以得到充分保障。由于核辐射的特殊性,对人身是否遭受损害、损害到何种程度需要长时间的监测才能得出结论。如果损害确认时间超过诉讼时效规定的10年期限,受害者提出索赔也难以得到法律支持。第三,《批复》属于法规性文件,法律效力较低。我国法律形式是以成文法为主,而批复作为法规性文件,只具有准行政法规的性质,在效力上与法律相差较远。第四,很多问题没有涉及。一些重要用语没有从法律角度进行解释、界定。例如核损害,除了一般认定的人身损害、财产损害、环境损害,精神损害是否也应该纳入核损害的范围,是否需要进行赔偿,未有明确规定。此外,核事故常常会对周边国家或地区造成损害,《批复》也未就如何解决跨境核损害问题给出规定。二、两大公约体系的内容从20世纪50年代末核能开始发展之时,政府就意识到新能源带来的风险与问题的严峻之处。切尔诺贝利核事故的发生,使政府意识到一场重大的核损害导致的电离辐射泄露,对个人、社会造成的影响在短时期内难以消除。另外,日本广岛原子能爆炸事件也让公众对核能产生了恐惧心理,难以接受截止到现在,一共制定了7个重要的国际公约,并形成了两个公约体系,分别是经济合作与发展组织(以下简称OECD)主持制定的OECD体系或《巴黎公约》体系,国际原子能机构(以下简称IAEA)主持制定的IAEA体系或《维也纳公约》体系虽然7个公约隶属于两个不同的体系,但两大公约体系在一些内容的规定上已经基本一致。这体现出两大公约体系都是根据国际社会的发展方向进行制定,反映出国际社会的利益一致性。通过分析可以看到两大公约共同的发展趋势主要体现在以下几个方面:(一)重大自然灾害不再是核营运者免责事由《核损害补充赔偿公约》和《关于核损害民事责任的维也纳公约》都对核营运者承担绝对责任作出了明确规定。国际上对高度危险作业通常采用无过失责任,高度危险作业不仅对周围环境具有危险性,其危险性损害现实的几率也高于普通作业。公约采用绝对责任正是考虑到核设施及其利用与其他高度危险作业的相似性。《巴黎公约》对法定免责事由作出了修订,值得注意的是,重大自然灾害不再是核营运者免除责任承担的事由。我国也跟随国际趋势,在2007年《批复》中将重大自然灾害排除在外;中国核共体在保险业务中也明确指出重大自然灾害不在承保范围内究其原因,主要有两点。首先,出于提高安全的考虑将自然灾害剔除出免责事由,可以督促核营运者在建造时就具有安全意识,努力提高水平,确保核设施建成后安全达标,抗灾抗震能力增强,不因自然灾害导致核事故的发生。其次,如果将自然灾害作为免责事由,核营运者就不承担任何责任,这对受害者而言,很难找到赔偿主体,自然也不能保证受害者及时得到充分的赔偿。需要注意的是,因为战争引起的核事故还是属于免责事由。与自然灾害的不可预见性不同,战争常常是出于主观的心态,是一种故意的行为。发起战争的行为人能够控制其行为,即是否对核电站进行破坏。如果让核营运者承担因战争行为人的行为造成的损害,对核营运者而言,有失公允。(二)诉讼时效的时效如前所述,核事故造成的损害不能在短时期内全部被发现。如果侵权诉讼时效规定的时间过短,当隐性危害经长时间潜伏显现出来时,受害人无法在规定的侵权诉讼时效内提起诉讼,其权益则得不到保障。因此,《维也纳议定书》修订了诉讼时效的时长,即不能超过最长30年。相比之下,我国规定的最长时效是核事故发生之日起10年,难以保证受害者的权益。此外,虽然公约将诉讼时效延长到了30年,但与核损害造成的危险相比,30年的时间并不算长,特别是对于因为核损害导致的遗传问题。将诉讼时效规定至多少年合理,还需要根据医学界对遗传性疾病的研究决定。诉讼时效的延长并不意味着可以滥用该条款,对于有确凿证据证明损害是因核事故造成,并且由于核损害的特殊性才超过诉讼时效发现的,法律应对其进行保护(三)损害程度对赔偿标准的影响《维也纳议定书》在《关于核损害民事责任的维也纳公约》的基础上,对适用范围作了修订,赔偿范围除了之前规定的生命丧失和人身伤害、财产的损失或伤害,还扩大到“受损坏环境的恢复措施费、由于环境的明显损坏所引起的收入损失、环境损坏所造成的损失以外的任何其他经济损失等”。经济损失方面,经《维也纳议定书》修订后,规定十分详尽,不仅规定了范围,还对损害程度进行了区分,只有损害达到一定的严重程度才能获得赔偿。例如,在“受损环境的恢复措施费”一项中,将损害轻微排除在外。另外,关于“由于环境的明显损坏所引起的收入损失”这一项,也要求必须是明显的损坏。以渔业举例,福岛核事故中,福岛第一核电站向海洋倾倒了大量的核废料,我国沿海地区的渔民担心放射性物质排放到海里后会污染海域中的水产品,从而影响销量。我国国家海洋局对相关海域检测后发现,虽然检测到了放射核素,但因未造成明显污染,渔民也就无法向日本提出索赔。遗憾的是,《关于核损害民事责任的维也纳公约》未规定精神损害赔偿的内容,且考虑到公约的制定是为让多数的国家加入,其规定的核损害赔偿也是以最低要求制定。反观我国关于赔偿责任范围的规定,仅规定赔偿责任范围限于核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境破坏,没有对赔偿标准作进一步细分。另外,我国两个《批复》中也未涉及精神损害赔偿的相关规定。三、日本核事故补偿机制的法律基础日本作为核能发展处于世界领先地位的国家,专门建立了一套核损害赔偿法律法规体系,包括《原子能损害赔偿法》《原子能损害赔偿补偿合同法》《原子能损害赔偿法施行规则》《原子能损害赔偿补偿合同法施行令》《原子能损害赔偿法施行令》《原子能损害赔偿支援机构法》和《原子能事故造成损害的紧急措施法》。其中,《原子能损害赔偿法》(以下简称《赔偿法》)与《原子能损害赔偿补偿合同法》(以下简称《补偿合同法》)是其中最重要的两部法律,是核损害赔偿机制的重要法源。为确保福岛核事故中的受害者顺利获得赔偿,日本还专门颁布了《原子能损害赔偿支援机构法》和《原子能损害赔偿临时支付法》。日本虽然没有参加国际公约,但其本国的法律也受到了国际公约的影响,基本原则与国际公约大体一致,例如绝对原则、责任集中原则等。在遵循国际公约基本原则的同时,日本的核损害赔偿立法也有其特殊之处。本部分将结合福岛核事故中日本政府的处理方式,进行分析。(一)防止损害扩大化与国际公约不同,日本仍将异常重大自然灾害或者社会动乱作为免责事由。但当营运者因为异常重大自然灾害免去责任时,受害者又该如何获得赔偿?为了解决这一问题,《赔偿法》中规定了国家需要提供相应的援助,即在免责事由成立的基础上,政府需对受灾者进行救助,并采取必要的措施阻止损害的扩大。具体而言,异常重大灾害发生时,整个社会都会受到影响,疾病传染、企业生产停滞、核事故核泄漏等情况都可能发生,如果所有的责任都由核营运者承担有失公允。面对如此严峻的情况,国家更需要采取措施救助民众并防止损害扩大化。虽然法律规定了国家援助作为免责后的补充,但并不意味着所有的灾害都可认定为免责事由。《原子能赔偿损害制度专门会报告书》(1998年)对异常重大自然灾害进行了严格的界定,必须是历史上从未出现过、不可预见的大型地震、火山喷发、台风、水灾等,才能视作异常重大自然灾难,可见对其使用要求的严格。福岛核事故之所以不属于异常重大自然灾害,就是因为引起核事故的里氏9.0级地震在历史上曾经出现过。原子能损害赔偿纠纷审查会负责人能见善久指出,这次地震与2004年印度尼西亚苏门答腊海面发生的里氏9.1~9.3级地震、1960年在智利发生的里氏9.5级的地震规模基本相同,说明是可以预料到的(二)无限责任原则国际公约和大部分国家立法都采取了有限责任原则,而日本等少数国家立法采取了无限责任原则(三)日本核事故补偿的资金保障依《赔偿法》规定,在原子反应堆运行之前,核营运者必须提供法律规定的财务保证,否则不能进行运营。这种强制性的规定是为了确保在事故发生时,核营运者有资金进行赔偿,而受害者也可以及时获得赔偿,提高效率。这些资金规定主要包括核损害赔偿责任保险和核损害赔偿补偿协议。核损害赔偿责任保险与国际公约的规定相似,而核损害赔偿补偿协议是对责任保险的补充。由于责任保险对承保范围的限制,对于超出承保范围的部分,核营运者与政府签订补偿协议,当核事故发生时,由政府对此部分进行补偿。日本政府还专门制定了《核损害赔偿补偿协议法》,对协议的内容进行规定。根据对法律规定的总结,以事故性质分类,日本核事故损害赔偿可分为三种情况。对于一般的核事故,赔偿额度在1200亿日元范围内由保险公司赔偿;超出的部分由核营运者赔偿,政府可以根据具体情况提供适当补偿(四)日本精神损害赔偿如前所述,东京电力将承担3万亿日元至10万亿日元的损害赔偿,根据补偿协议,政府补偿只能覆盖1200亿日元,虽然东京电力的资产总计达到14兆日元,但要其支付全部的赔偿金仍难度不小为了确保损害赔偿工作的顺利进行,日本特地设立了原子能损害赔偿纠纷审查会。审查会主要职能是调解在核损害赔偿过程中产生的纠纷,包括核营运者与政府、受害者、保险公司之间的纠纷,保险公司与政府之间的纠纷。需要注意的是,审查会提出的和解方案不同于法律意义上的调解、仲裁,没有强制约束力。如果双方当事人不接受,可以向法院提起诉讼。只有在双方当事人都承诺接受和解方案时,才对当事人产生约束力。另外,在处理福岛核事故期间,审查会还制定了《中期指南》与《追加指南》,以保障赔偿程序的顺利进行值得注意的是,精神损害赔偿也被纳入了损害赔偿的范围。一般情况下,赔偿损害的对象主要是人身,例如受害者遭受疾病的困扰。由于福岛核泄漏严重,福岛周边地区不再适宜居住,当地居民不得不离开家乡搬至别处,而且很多居民还患上严重的疾病,承受着思乡与病痛的双重痛苦。日本出于对受害者利益的考虑,切实做到对受害者的关怀,将精神损害纳入此次赔偿范围内。虽然这对核营运者来说又是一笔赔偿金的支出,会加大赔付的压力,但从促使民众接受核能的角度考虑,这多少减轻了民众的反对意向。福岛核事故中,在损失还没有确定、赔偿工作还没有展开的的情况下,日本政府就于2011年6月作出了对在此次核事故中被迫离开家乡的避难者精神赔偿的决定。在核事故发生以来6个月的第一阶段,对被迫离开家乡的避难者给予每月获得10万日元赔偿金,在避难所生活的民众由于承受的精神压力更大,赔偿12万日元。后期赔偿金数额将会根据具体情况进行调整综上所述,日本在20世纪60年代就颁布了《赔偿法》与《补偿合同法》,为核事故损害赔偿机制的建立打下了基础,随后颁布的法律法规文件进一步完善了整个机制。相比之下,我国只有两个《批复》作出了对核事故损害赔偿的原则性规定,为核事故损害赔偿机制搭建了简单的框架。然而,《批复》的效力低,与法律相比,还相差甚远。责任制度方面,日本和我国都采用了绝对责任原则与责任集中原则。但日本对核营运者规定了无限责任,由核营运者对事故负责全部赔偿。而我国则采用了有限责任,核营运者对事故赔偿规定的最高限额部分,余下部分由政府承担。但随着社会与核能的发展,目前规定的赔偿额较低,不符合我国现今的经济状况,有待完善。免责事由方面,日本将异常重大自然灾害包含在内,而我国将其排除在外。虽然现有的科学技术不能预测自然灾害具体发生的时间,但发生的可能性可以预见。在核电站的选址阶段,就应该仔细勘测,避免在自然灾害多发区建立核电站,以减少因自然灾害导致核事故发生的可能性。需要注意的是,日本强调的是“异常重大”的自然灾害,即使福岛核事故是因里氏9.0级地震引发,可之前也有同等级地震发生,所以难以称为异常重大,不能轻易免责,避免了该条款的滥用。财务保证方面,相较于我国,日本的规定更为严苛。核营运者必须提供财务保证后才能运营,且有专门的法律法规指导核营运者投保。而我国只是要求核营运者对财务保证做出适当安排,也没有就投保具体内容作出规定,需要进一步完善。四、国外立法对中国的借鉴如前所述,我国核损害责任赔偿制度较为薄弱,还有诸多不足之处,需要进一步完善。(一)尽快出台《教学法》或《核损害赔偿法》制定核损害赔偿制度已经得到了国际社会的认可,越来越多的国家在加入相关公约的同时,也在本国制定了相关制度。虽然在核工业发展方面,我国取得的成就很多,但是关于核能的法制化建设却很薄弱。因此,我国应当健全核安全立法体系、完善核安全立法内容,为促进核能良性发展提供一个良好的法制环境。制定专门的《原子能法》或《核损害赔偿法》对核能产业进行管理是大势所趋。《原子能法》是原子能领域的基本法,没有基本法做基石,难以统领大局。国务院颁布的两个《批复》都是为了解决当时的困境而应时出台的,主要以解决问题为导向,能系统全面地考量核能产业的整体情况,缺乏战略性、全局性的眼光。这也与我国核能产业的发展趋势与近年来的变化不相适应。综上可知,我国目前关于核事故损害赔偿的立法状况不能完全满足核事故损害责任法律关系的法律调整要求,不能充分有效保地护受害者的权益,更不能提供一个促进核能发展的良好环境。因此,我国应该尽早完善核损害赔偿制度,出台专门的法律。目前,《原子能法(送审稿)》已经上报国务院,这对于核能的法制化建设可说是一个福音。(二)设计、建造三单位的核损害国际公约在实施绝对责任的要求方面规定十分严格,绝对责任越是严格,受害人的权益就越能得到保护。要想采用更加严格的绝对责任原则,第一步就得对一些用语进行法律界定。2007年《批复》第1条规定:“营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任。一般情况下,核营运者是指中华人民共和国境内,依法取得法人资格,营运核电站、民用研究堆、民用工程实验反应堆的单位或者从事民用核燃料生产、运输和乏燃料贮存、运输、后处理且拥有核设施的单位。”如果,核电站建成后发生的核事故是因为设计、建造核电站时有缺陷而造成的,设计、建造方需要承担责任吗?笔者认为,将设计、承建核电站的主体纳入核营运者的范围,可以更有效地保护受害人的权益,并且应详细地列举出核营运者在何种情况下权利会受到何种限制,便于执法操作。其次,2007年《批复》中规定的“核损害”包括“人身伤亡、财产损失或环境受到的损害”。该规定虽然直接提到了人身伤亡和财产损失,但是如何理解“环境受到的损害”却没有更多的解释。“环境受到的损害”是个模糊的概念,不能明确哪些是属于环境受到的损害、何种程度的损害才能获得赔偿,在实践中就难以掌握尺度,可操作性欠缺。笔者认为,我国可以参照《维也纳议定书》和《核损害补充赔偿公约》对“核损害”的规定,即通过列举的方式确立“核损害”的范围,这样可以尽量避免立法模糊化的情况发生,在适用时尽可能避免由于理解不同而产生的偏差,增强可操作性。我国还可以借鉴日本将精神损害纳入损害赔偿范围的做法,适当考虑对精神损害者提供相应的赔偿。(三)核损害赔偿救济机制由于核事故带来的风险巨大,除了国际公约的制定外,很多国家都建立了核损害赔偿救济机制以处理核事故带来的严峻后果。可见构建核损害赔偿救济机制是国际社会的发展趋势。核电站的建造往往伴随着高风险,如果风险转化为事故,核营运者则面临巨额的损失。即使核营运者尽到了注意义务,但核电站建造的风险性并不会因此而降低或消失。核损害赔偿救济机制的完善是对核营运者和受害者的保护。第一,虽然发生核事故的几率很低,但一旦发生,巨额赔偿往往让企业难以承受。如果社会可以承担一部分责任风险,一方面能减轻企业的负担,另一方面还能调动企业的积极性。第二,对于受害人而言,确保受到的损害可以得到赔偿,是受害人赔偿“填补功能”的体现。虽然我国已经建立了责任保险制度,但是缺乏法律依据,没有形成完整的制度体系。因此,我国应该根据现在的情况,借鉴国外经验,制定发展适合我国国情的核损害赔偿救济机制,满足核能发展的需求。1.完善核损害责任保险我国早在1999年就成立了核共体,经过17年的发展,成员公司数量也从最初的4家发展到24家,承保能力也得到