清代官制的沿革

清代官制的沿革

电章学习是历史科学的辅助学科之一。它从一个方面揭示了权力和斗争的性质。我国历代史籍,都对各种典章制度有较系统的记载,我们在学习中国近代史的过程中,经常碰到清代的科举制、官制、军制、田赋制等问题,这就需要对清代的典章制度有较系统的了解。这样,才能胸有成竹,尝非一脔。本文试将向近的清代官制作纲要性的概述,备作大家参校。清代官制在漫长的268年中,大体上可以分为初期、中期和晚期。初期主要是指从1616年(天命元年)到1644年这28年“肇基东土,国俗淳壹,事简职专”的期间。明清两代官制系统的分类清代的职官制度,基本上是沿袭明朝,只是到了雍正,乾隆时期,才逐渐有所调整,作了一些改变。和封建时代的任何王朝一样,明清两代的官制,也是分为中央和地方两个系统,这里先说中央官制。清朝的中央政府,大体上可以分为三种类型的部门:第一是中枢部门,如内阁、军机处和六部等;第二是一般中央机构,如都察院、理藩院、翰林院等;第三是专门为宫廷、为皇室服务的机构,如内务府,宗人府,太医院等。这里,一一分述于后。部曲:满汉一体,一从“中书”到“中部”内阁是中枢部门首要机构,是皇帝以下的政权中心,它是总理全国政务的最高官署。内阁制度首创干明朝,洪武十三年(1380)明太祖废中书省(当时最高政务机构的名称),罢丞相不设,把行使国家的大权集中到皇帝手里,于是才设立了内阁。清初建国于东北,设立了内三院,即秘书院、弘文院和国史院,这是清初中央机构的雏型,其职权大体与内阁相同。顺治十五年(1658)裁撤内三院而设立殿阁大学士,是为清代内阁设立之始。在明宣宗(1426)以前,内阁大学士实际上等于皇帝的机要秘书,官居五品,地位不高,此后,由于入阁办事的官员,多为元老重臣,因而内阁大学士的地位便类似过去的宰相,到明宪宗(1487)以后,内阁的地位就完全相当宰相了。内阁就是内廷殿阁的意思。进入内阁办事的官员,通常有大学士四人,协办大学士二人,其下还有内阁学士(照例兼礼部侍郎衔),侍读学士,侍读,侍讲,中书,笔帖式(文书)等官。清王朝表面上标榜满汉一体,一视同仁,所以许多高级官员在中央机构里都是满汉各半数,如内阁大学士是满汉各二人,协办大学士是满汉各一人,实际上大权掌握在满人手里。内阁是个大机关,但内阁中书却是个小官吏,负责起草一般文诰及缮写,犹如后世的秘书,清代进步思想家龚自珍一生郁郁不得志,1820年(嘉庆廿五年)他就是任内阁中书之职。清朝的内阁有三殿三阁。三殿是保和殿(乾隆以后未再使用)、文华殿和武英殿,三阁是文渊阁,体仁阁和东阁。凡内阁大学士照例要冠以殿阁的名称,如保和殿大学士,体仁阁大学士等。这是一种荣誉性质的虚衔,没有什么实际意义。协办大学士则不加殿阁衔,他们大多是六部中某一部的尚书,径直称之为某部尚书。大学士中文华殿、武英殿大学士等称“首揆”、“首辅”,协办大学士尊称“协揆”,外省总督之授大学士者是虚衔,尊称为“使相”或“节相”。官居正一品,就是所谓当朝一品,为中央机构里品级最高的官员。如康熙年间的大臣明珠,曾任武英殿大学士,雍正年间的大臣鄂尔泰,曾任保和殿大学士,同治年间的大臣左宗棠,曾任东阁大学士等。读清代史料,信札来往,有“致曾相”,“致李相”等标题,这曾相指曾国藩,李相指李鸿章,因为他们以外省总督曾分别被授予体仁阁大学士和文华殿大学士的虚衔,所以,当时人便直接以宰相来尊称了。内阁大学士也被尊称为“阁老”或“中堂”。阁老就是内阁的老者、长者的意思,中堂是唐代于中书省设政事堂,是宰相办公的地方,后世因称宰相为中堂。王士祯在《池北偶谈》卷一“中堂”条记述道:“明洪武十五年,设内阁大学士,上命皆于翰林院上任。十八年,又命殿阁大学士、左右春坊大学士,俱为翰林院官,故院中设阁老公座于上,而掌院学士反居其旁,诸学士称阁老曰中堂,以此。”这里把阁老和中堂的称呼由来,也大体说清楚了。1884年(光绪十年)中法战争中,《中法简明条约》签订时,法国内阁总理茹费理致电其驻华使节福禄诺说:“请告中堂,以中法两国所定缔交通商条约,彼此意见亦已俱极相合。中堂为国名臣,深于阅历,所见两国公共利益并未来之事,竟与我辈相同,显有证据,下怀曷胜欣幸。”军机大臣—军机处内阁大学士的任务,是代皇帝起草诏书,批答奏章,参预军国大事。内阁虽然是最高的衙门,但并非政务的真正中心,内阁大学士虽然官居一品,但职权却并非很大,这是因为在清朝还始终有一个权力机构,压在内阁的头上。这个权力机构,在清初(1645—1722)是“议政王大臣会议”,亦称“国议”,这个国议由满洲贵族组成,汉人不得参预,权力很大,凡军政大事,都由诸王大臣签议,皇帝可以说是这个会议的主席。后来此机构大权旁落,仅存名义,像咸丰皇帝的弟弟恭亲王奕军机大臣几乎每天都要入值办事,随时由皇帝召见,商量举国大政。每日奏摺多至五、六十件甚至百余件,都必须在当天办完,不能积压。军机大臣和皇帝议事时,为了保密,太监不得在侧。军机处由军机大臣主持,约有四、五人,由亲王、大学士、尚书、侍郎等高级官僚中选任而保留原官,清末常以亲王为领班。军机大臣下设章京等官,从六部员司和内阁中书里考取选用,或从各中央机关抽调任用。章京的任务是缮写谕旨,记载档案,查核奏议,作皇帝和军机大臣的秘书。章京也是满汉人员各两班,每班八人,各设一领班,叫做达拉密章京。章京参预机要,草拟圣旨,声势煊赫,相当有权,所以俗称“小军机”。章京凭藉这个有利的地位,猎取官位特别方便,不外放藩、臬两司,就一定升任京堂,也有由章京直接升任为军机大臣的。章京离开军机处以后,各省督抚以其熟悉中央政情内幕,往往延为上宾,听取意见,如乾隆年间著名的史学家赵翼之入李侍尧幕,即由于他曾作过军机处章京。1898年(光绪廿四年)戊戌变法时,光绪皇帝任命改良派的谭嗣同、杨锐、刘光第、林旭四人,以四品衔军机章京,入值内阁,参预新政,就是为了想从顽固派手里夺回一部分实权。由于军机处大约相当于唐、宋以来的枢密院,所以,一般尊称军机处为枢密,称军机大臣为枢臣,称军机章京为枢曹。南策略人物除了内阁和军机处,还有一个南书房,具有皇帝私人秘书处的性质,它偶而也处理一些军国大事。南书房亦称南斋,在故宫内乾清宫的西南,原来是皇帝读书的地方。在南书房内供职的,都是进士或翰林出身的中央官员,人数不定,主要是挑选学识淹博的人,可以为皇帝讲学,可以拟定诏旨,应制赋诗,评论书画,为皇帝代写赐给王公大臣的福寿字卷条。这些人轮流值班,侍候皇帝。南书房有时候偏重于读书方面,有时候偏重于处理政务方面。这是因皇帝意向而异。在这个机构里的官员,多为皇帝的心腹和亲信,升迁比较容易,有的就成为政治上的重要人物。南书房与内阁、军机处比较起来,是一个比较小的机构,而且处于深宫之中,带有更多的宫廷御用机构的色彩。六东北部的职权六部,是中央政府“部”一级的重要机构,就是吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。吏部主管文职官吏的挑选、考察、任免、升降、调动和封勋等事务,可以说是那个时代的人事部,班列六部之首。但它只能管理中、下级官吏,因为高级官吏是由军机处秉承皇帝旨意任免的。户部主管国家的户籍、田亩、赋税、俸饷和货币,相当于后来的农业和财政部。礼部主管国家的典礼和科举考试,也有接待属国的任务,相当于后来的教育部。兵部主管国家的武职官员、练兵、武器和驿站等,但是,满洲八旗自成系统,兵部无权过问,绿营则归地方督抚统率,兵部只能管辖绿营武职人员的任免事项,因此,兵部虽然相当千后来的国防部,但实际上它的职权要小得多。刑部主管国家的司法行政,相当于后来的司法部。工部主管土木建筑和兴修水利,相当于后来的建筑工程和水利部。以上六部的职权范围,和今日只是大体的类比,以便理解,即以户部来说,除了主管农业和财政以外,还要管户籍、税收和货币,职权范围较为庞杂。六部的长官称尚书,副长官称侍郎,每部设有尚书二人,左右侍郎各二人,亦是满汉各半数。六部沿袭自《周礼》六官,所以也用其官名来称呼六部正副长官,作为一种尊称。如吏部尚书称冢宰,侍郎称少宰;户部尚书称司徒或司农,侍郎称少司徒或少司农;礼部尚书称宗伯,侍郎称少宗伯;兵部尚书称司马,侍郎称少司马;刑部尚书称司寇,侍郎称少司寇;工部尚书称司空,侍郎称少司空。《儒林外史》第十八回所说的冢宰公即指吏部尚书,第卅一、卅四、卅五回所说的少宗伯,即指礼部侍郎。光绪三年(1878)黄河、长江流域发生严重灾荒,当时有人作对联以双关语讽嘲指斥道:“宰相合肥天下瘦,司农常熟世间荒。”宰相指安徽合肥人的大学士李鸿章,司农指江苏常熟人的户部尚书翁同龢。部以下分司。吏部下分文选、考功、稽勋、验封四司;户部和刑部按省分司,各设十余司;礼部下分仪制、祭祀、主客、精膳四司;兵部下分武选、车驾、职方、武库四司;工部下分营缮、虞衡、都水、屯田四司。司的长官称郎中,亦称部郎,司的副长官称员外郎,简称员外,其下还有主事、笔帖式等官员。部中另设堂主事和司务数人,办理文书章奏、催督稽考,管理吏役等事务,有如后世的秘书和总务。《红楼梦》第八回说秦钟的父亲秦邦业是营缮司郎中,就是工部营缮司的长官,第八十五回“贾存周报升郎中任”,贾政提升的也是这个官职。主事相当于后来的科、处长,1841年(道光廿一年)龚自珍在逝世前,就是任职为礼部仪制司主事。清制,凡考中进士入部任职,须先补主事,再递升员外郎。所以1895年(光绪廿一年)康有为入京会试中进士,即授为工部主事。员外郎被尊称为比部,主事称主政,《曾国藩未刊信稿》中有《复潘玉泉比部》、《复周强甫主政》两札,这两个人的任职就是员外郎和主事。b、一般中央组织蒙古空间主义管理时期,中央对蒙古事务的管理理藩院,是一个专门管理蒙古、新疆、西藏等少数民族政务的中央机构,因为当时称少数民族区为藩部,即处理藩部事务的衙门之意。1638年(清崇德三年)初设置时,清王朝仅是为了处理蒙古事务,所以初称为“蒙古衙门”。它和六部、都察院合称八衙门。后来,随着清朝对西北、西南各地区统治的进一步加强,理藩院管理的范围也逐步扩大到蒙古以外的新疆、青海、西藏、四川等地各少数民族区,这些地区的行政,如铨选、诉讼、土田、游牧、射猎、征发、贡纳、驿站、翻译等事项,完全由其管理。1861年(咸丰十一年)总理衙门设立前,它还办理对沙俄的外交事务。理藩院的编制与六部相同,其正副长官亦称为尚书和侍郎,所不同的是宫吏全由满洲和蒙古人担任,汉人不得参预,晚清末年官制改革时,曾经改为理藩都。都察院和监察御史都察院,创始子明朝,明太祖朱元璋将御史台改为都察院,这个衙门的职掌,是主管对政府官员的监察和弹劾,它有权参加讨论皇帝交下的议案,也有权参加最后的司法审判。都察院的长官为左都御史,左副都御史,左佥都御史等。它的编制是置左都御史满汉各一人,左都御史满汉各一人,左副都御史满汉各二人,右都御史(后于乾隆十三年撤销)右副都御史则是外省督抚兼衔,不是都察院的实职官员。其下按省区划分为十五道,如京畿道,河南道等,各道设监察御史,巡察各州府县,考察官吏的政绩。监察御史又可因其监察事项不同而分别为巡按(巡察吏治)、巡盐、巡漕、屯田、提学,茶马等等。在京城,有以巡视王城为任务的监察御史。明代中叶以后,都察院的长官也有派出提督军务、总监民政的,称为总督和巡抚,所以《明史·职官志》把督抚列在都察院下,清代则无此做法。明朝除都察院以外,按吏、户、礼、兵、刑、工六部,设立六科给事中,监察六部,也是一个独立的纠察机构。清代1729年(雍正七年)并入都察院,成为其中一部分。监察御史和六科给事中都是封建社会的所谓“言官”,或称谏官、台谏,尊称为给谏。他们有弹劾权,得上书言事,评论朝政,弹劾官员。这些人准许“风闻奏事”,即使放了空炮,也不负责任。因此,清代常常有因派系不同,敲诈不遂,挟嫌报复而虚捏弹劾的坏风气;最高统治者也可借此以打击地方督抚和王公贵族势力,作为统治阶级内部平衡力量,调节矛盾的工具。言官们的级别并不很高,但却能使当朝大吏们头痛,因为他们常常是左一个奏章,右一个折片,弹劾纠举,有时也能使大吏们丢官、降级、甚至犯罪。1853年(咸丰三年)太平天国建都南京,革命的烽火烧遍了大江南北之际,内阁大学士祁嶲藻(山西寿阳人,人称“寿阳相国”),即借机把六科给事中袁甲三等三人赶出北京,名义上是叫他们到前线去统兵打仗,实际上是送他们去当炮灰,耳边可以清静些。袁甲三后来在捻军战场上,被农民军打得丢盔曳甲,到处流窜。其他两个人呢?“侍郎吕文节公贤基,疏论天下事,颇忤政府,是时皖北全境糜烂,某公请派吕公还籍治团练,无兵饷以畀之,吕公自陈书生不知兵,陛辞日痛哭而出,未几遂殉桐城之难。(吕贤基被太平军打死在桐城——引者)刑部员外郎邵懿辰以经学文章名于世,性戆直好议天下大计,与某公学术不相中,又素与曾国藩善,时为军机章京,会粤贼北犯,某公请遣懿辰出防河,人谓懿辰,黄河长五千里,纵有劲兵数万,且不易守,而况徒手无一兵者乎?此政府欲置君死地,否则以疏防罪君也。已而粤贼果渡河躏畿辅,懿辰坐是镌秩去。”给事中分科,监察御史分道,所以合称“科道”,科道的人选都由翰林院编修、检讨、内阁中书、各部郎中、员外郎考选,谓之考选科道。都察院、刑部,大理寺三个机构,在职掌上有所联系,即他们都管理司法,监察,弹劾和重大刑狱之事,虽然主持最后审判的是大理寺,但另两个机构都有权参加,所以这三个机构合称为“三法司”。基本朝内,军机处直接呈送皇帝,为清通政使司,简称通政司,它的任务是收受外省官员的奏章,和各地臣民的密封申诉之件,登录以后送呈内阁,等于皇帝的外收发室。在明代这个机构职权很大,它可以收受奏章,可以处理并加驳回,至清代便无多大职权,雍正年间以后重要公文皆由军机处直接呈送皇帝,通政使司成了一个清闲衙门。此机构的长官称通政使,别人尊称为银台林家及林国人翰林院,原有“玉堂”之称,③是一个按插文人学士的机构,即所谓“储才重地”。它的职务是编修国史,写起居注,向皇帝进讲孔孟经书,起草册立、封诰、祭文、碑文等一类文章,这可以说是笔杆子成堆的地方翰林院的长官称掌院学士,他在明代是五品官,清代改为从二品,地位升高,由大学士,尚书中特派,满汉各一人。掌院学士之下设侍读学士,侍讲学士,侍读、侍讲,以及修撰、编修、检讨和学习性质的庶吉士等官,这些官均通称为翰林。翰林院的官员必须是进士,非科第出身的不能任翰林④,其中如修撰,是状元即一甲一名的专职,编修是榜眼、探花即一甲二、三名的专职,检讨也必须是二甲的进士。庶吉士是新进士经过朝考,选取入庶常馆肄业,散馆(结业)时,留馆者授编修或检讨,不留馆者改六部主事,或外放知县。清代重视文人,翰林官的出路非常优越,这是高官显宦的进身之阶。翰林的品级虽然并不甚高,但它受人重视,翰林可以考御史,可以充主考、学政,可以外放府道,可以升转京堂卿贰⑤,汉人的尚书和大学士,全部都是翰林出身,像国子监祭酒、司业、内阁学士等官,更是非翰林不得除授。从明代中叶以来,凡受命入阁的,几乎都是翰林,故一入翰林,就有宰辅的希望。翰林出身的高级官吏,死后谥号都加“文”字,如陶文毅公(陶澍),林文忠公(林则徐)等都是,不是翰林出身的曾国荃,只能是个曾忠襄公,前者是荣典,后者便相形见绌了。清代碱减量的升转詹事府,原是为皇室服务的机构,是管理太子宫内事务的衙门,但后来起了变化。詹事府的长官称詹事,副长官称少詹事。府内分左春坊,右春坊,司经局。左右春坊各置,有庶子、中允、赞善,司经局有洗马、校书、正字等官职。清代自雍正以后,不立太子,故詹事府无事,但并未撤消,它成为皇帝用以安置文学侍从及备翰林院官员升转的衙门。因为翰林院的编修、检讨和侍读、侍讲隔品,不便直接升转,所以留詹事府作为编修、检讨等升转的阶梯。这种升转办法称为开坊,坊就是春坊,就是詹事府的古称。詹事府在性质和任务的变化上,使它和翰林院成为性质相同的机构,清代遂并称为“翰詹”。道光年间最重翰信,登第后不数年间,即提拔为(总)督、(巡)抚、尚(书)、侍(郎),所以当时就有人说:“好用翰詹,牧守缺放以翰詹,司道缺升以翰詹,督抚缺补以翰詹,一似翰詹皆能文能武者。”殿东北部的官员还有一个和詹事府性质相近的机构,叫做上书房。上书房是专门为皇子、皇孙及亲近王公子弟读书的地方,可以说是宫廷内部的贵族小学,地点在故宫内乾清宫南董殿西边,距南书房很近,以便于皇帝检查。这里的官员叫总师傅、师傅、谙达(教满文、蒙文者)、外谙达(教弓箭者)等名称,除武职外,都是进士或翰林出身,也多是以文学侍从之士,作为选录标准的。后来,同治、光绪都是孩提之年登基,这样的冲幼皇帝读书即不在上书房,而另由侍郎,大学士辅导,称为弘德殿毓庆宫行走,如李鸿藻、孙家鼐、翁同龢等,都曾任此职务。上书房应该是为宫廷服务的机构,这里顺便附在詹事府后边,因为两者性质近似,而它又是一个比较小的机构。封建时代中央机构大理寺,是主管全国重大案件经刑部判定、都察院复核而作最后评决的机构,是封建时代全国性的最高法院。其长官为寺卿和少卿,下设左右寺丞,左右评事、堂评事等官。凡属重大案件,罪犯要处以极刑者,在京须由三法司会审,外地则要报三法司会核,清末改为大理院。古代培养学生入监读书国子监,是明清时代的最高学府,即封建社会的国立大学,在古代称为太学。它收容贡生、荫生、监生等入监读书,但全国仅此一所,就在北京。国子监的长官称为祭酒,副长官称为司业,其下还有监丞、博士、助教、学正、学录等官员。农业服务机构钦天监,是掌管天文、气象、历法、漏刻(报时辰)等事务的机构,它主要是为皇室的祭祀、占卜服务,但对农业生产也有一些用处。这个机构往往用西洋人或蒙古人理事,其长官称监正,副长官称监副,其下还有左右监副、五官正、司晨、主簿等官。c、为法院服务的组织为左右宗正官的官员宗人府。宗人就是同宗族之人的意思,宗人府就是专门主管皇室宗族的机构,它的任务是处理宗室的谱牒、爵禄、教诫、赏罚、祭祀等事项。其长官为宗令,副长官为左右宗正,大多由亲王、郡王来充任。其下还有左右宗人、府丞、司理事官、经历、堂主事等官。如1860年(咸丰十年)当过河南省团练大臣的毛昶熙,原来的职务即为宗人府府丞。《清史稿·职官志》把宗人府放在一切职官的首位,连内阁和军机处都在其后,可以想见满洲贵族的特殊地位。内务府内务部,即省内务府,即省内务