浅析《民间非营利组织会计制度》实施过程中面临的问题

浅析《民间非营利组织会计制度》实施过程中面临的问题邵阳市财政局王华南（邵阳市大祥区大安街18号邮编422000）2004年8月18日财政部正式发布《民间非营利组织会计制度》，要求从2005年1月1日起在全国施行。《民间非营利组织会计制度》作为国家有关法律、行政法规的配套制度，实现了与《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等的协调，解决了民间非营利组织适用会计规范问题。《民间非营利组织会计制度》的制定，有助于加强对民间非营利组织的外部监督与管理，促进民间非营利组织的规范发展。但是在一年来的实施过程中，也存在一些问题。1、会计人员业务素质偏低，严重阻碍了新制度的贯彻实施。要做好任何一件事，人的因素起决定作用。如果没有一支高素质的队伍，再好的政策措施都无法贯彻实施。《民间非营利组织会计制度》的第二条规定“

本制度适用于在中华人民共和国境内依法设立的符合本制度规定特征的民间非营利组织”。具体来说民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。据统计在我市民政部门登记的社会团体、基金会、民办非企业单位大约有700家，在民族和宗教事务委员会登记的寺院、宫观、清真寺、教堂等大约有350家。在我市虽然90％的社会团体、基金会、民办非企业单位设有会计人员，但是这些非营利组织因工作人员较少，财务人员往往是“兼职”或是“半路改行”，而且只有20％的人有会计从业资格证书，其余财务人员均是无证上岗，专业水平和财务管理能力较差。加之没有进行有效的上岗培训和继续教育，缺乏基本的会计知识，会计人员的素质与实际要求差距较大。寺院、宫观、清真寺、教堂是宗教场所，他们的管理主要是靠思想道德和信念来支撑的，因此在这350家寺院、宫观、清真寺、教堂里没有一个会计有会计从业资格证，至于《民间非营利组织会计制度》他们根本没有听说过。由于历史因素和用人机制的原因，绝大多数民间非营利组织的会计人员的任职资格和条件达不到岗位能力的要求，加上《民间非营利组织会计制度》比原来的事业单位会计制度复杂和繁琐，实际实施起来难度较大，导致许多民间非营利组织会计人员“望而却步”，严重阻碍了新制度的贯彻实施。2、民间非营利组织主要负责人认识不高，使新制度的贯彻实施无法及时到位。许多民间非营利组织的主要负责人认为民间非营利组织不同于其他事业单位，业务量小，人员少，活动资金少，又是非盈利性的，要不要财务人员都行，因此导致会计机构、会计岗位设置、会计人员选用违规现象严重。在这1000余家民间非营利组织中，有专职会计人员的约140家，占13%，有兼职会计人员的约400家，占39%，没有配备会计人员的约500家，占48%。而《民间非营利组织会计制度》的实施需要大规模的培训，需要会计人员的自觉参与，需要会计机构去具体组织实施。2005年初我市财政部门开展了大规模的新制度培训，但是民间非营利组织参与的积极性不高，参学率不到50％。由于许多民间非营利组织的主要负责人对新制度的贯彻实施漠不关心，对会计机构、会计岗位设置、会计人员选用违规现象，没有采取有效的补救措施，从而无法保证会计机构、会计人员依法履行职责，造成会计机构和会计人员在新制度实施过程中的缺失，导致《民间非营利组织会计制度》的实施成了无水之源，无木之本，使新制度的贯彻实施无法及时到位。3、民间非营利组织财务会计制度不健全，没有正规的财务帐目，导致无法及时结束旧帐，建立新帐。财政部关于印发《民间非营利组织新旧会计制度有关衔接问题的处理规定》的通知明确规定“凡执行原制度的民间非营利组织，在2004年12月31日及之前，仍应当按照原制度进行会计核算和编报会计报表。自2005年1月1日起，民间非营利组织应当根据新制度设置新账，将各会计科目2004年年末余额转入新账并作调整后，作为新制度各会计科目2005年的年初余额，并按照新制度编制2005年的年初资产负债表。”而民间非营利组织因其特殊性，一直以来使用的都是《事业单位会计制度》、地方性社团会计制度、医院会计制度等行业性会计制度。长期以来没有统一的适用的会计制度，给民间非营利组织的会计核算工作造成混乱的局面。据统计在这350家寺院、宫观、清真寺、教堂里99％没有建立完善的财务会计制度，65％以上的是流水帐、包包帐，还有30％根本没有帐，他们是一事了一事。在700家社会团体、基金会、民办非企业单位中也只有70％建立了财务会计制度，其它30％根本没有制度，而且有制度的一部分民间非营利组织并没有严格按制度操作，制度形同虚设，再加上会计人员业务素质不高，会计基础知识匾乏，这些单位的会计基础工作非常薄弱，不按规定设置帐簿、不按规定运用会计科目的现象非常严重。正因为许多民间非营利组织没有正规的财务帐目或不按规定设置会计帐薄，所以2004年的年终决算无法正常进行，那么旧帐就无法及时结束，建立新帐更无从谈起，严重影响了《民间非营利组织会计制度》贯彻实施的进度。4、业务主管部门和登记管理机关管理不力，导致了《民间非营利组织会计制度》的实施缺乏有效的外部会计监管，无法形成齐抓共管之势。在中国，创办和运作民间非营利组织的具体途径和办法五花八门，概括起来，主要有以下三种：一是由原来的人民团体分化嬗变而来，这类组织通常都会依托原来的某个组织机构，其启动资金和运作人员往往来自原来的组织，因而与母体有着千丝万缕的联系；二是完全由私人出资创办，这类组织没有上级主管部门，其资金、人员和活动均由自己决策；三是由个人或社会团体创办，政府或国有事业单位资助或共同创办。这类组织都有一个上级主管单位，但主管单位对其管理却视情况有很大的不同。民间非营利组织资金来源的特殊性决定了其外部会计监管必然出现“真空”现象。因民间非营利组织既不是市场经济部门，不受市场经济管理部门（如工商税务部门）的强制监督；也不属于政府职能部门，所以不属于政府监督机关的监督范畴，而只受业务主管部门和登记管理机关的管理。而现阶段业务主管部门和民间非营利组织有着千丝万缕的关系，许多民间非营利组织的负责人就是主管部门派出的或者就是主管部门的领导人兼任的，它的监管无疑是松散的、无效的，至于执行什么样的会计制度，那是会计人员的事情，财政部门的事情，其他人是无人问津的；而登记管理机关也常常只是口头要求，很少进行检查和管理，只是每年年检的时候要求民间非营利组织提供财务报表而已。因此直到2006年民间非营利组织进行年检时，还有近50％民间非营利组织仍然没有进行会计制度转换执行《民间非营利组织会计制度》。这样，民间非营利组织就游离于外部会计监督之外，使《民间非营利组织会计制度》的实施变成财政部门一家之事，无法形成社会合力，不利于新制度的贯彻实施，大大消弱《民间非营利组织会计制度》实施的权威性。5、《民间非营利组织会计制度》的实施缺少制度转换的外在压力和动力。在我们国家对行政、企事业单位应该执行什么样的会计制度，政府都有会计信息披露的强制要求，任何行政、企事业单位不得以任何理由拒不执行。但对于应该执行《民间非营利组织会计制度》的民间非营利组织，没有对外公开披露会计报告的义务，最主要的信息使用者是每年年检的登记管理机关。而现实中登记管理机关在年检时是不会去考核民间非营利组织的帐薄是否健全，核算是否合规的。因此民间非营利组织执不执行《民间非营利组织会计制度》，只要不和年检制度密切挂钩，民间非营利组织对新制度的实施是没有源动力的。加之，现行法规又没有要求民间非营利组织的财务报告必须经过注册会计师审计，这样民间非营利组织对新制度的实施也失去了外在的压力，这也是新制度乏力的原因。从《民间非营利组织会计制度》实施过程中存在的问题可以看出，这种现状抑制了民间非营利组织作用的充分发挥，消弱了《民间非营利组织会计制度》的权威性和严肃性。为此我们应该继续从以下几个方面大力推进《民间非营利组织会计制度》实施。1、贯彻执行《民间非营利组织会计制度》是民间非营利组织的法定职责。根据国家财政部发布的《民间非营利组织会计制度》，民间非营利组织在进行会计核算时，应当按照《民间非营利组织会计制度》的规定，做好新旧制度之间的衔接，从2005年1月1日起，结束旧帐，建立新帐，严格按照《民间非营利组织会计制度》的规定进行核算。由此可见，对民间非营利组织来说，不是执行不执行新制度的问题，而是如何更好地执行新制度地问题，民间非营利组织的负责人应当将切实履行新制度作为自己的法定职责。2、继续加大培训力度，严格执行《民间非营利组织会计制度》。《民间非营利组织会计制度》的发布实施解决了民间非营利组织长期以来无适用会计制度问题，有利于真实、完整地反映民间非营利组织的财务状况、业务活动情况及现金流量等信息，提高会计信息的透明度，便于社会各界的监督。各级财政部门要继续加大《民间非营利组织会计制度》的培训工作，通过举办相关专项业务培训或继续教育等形式，尽快将制度落到实处，消灭制度贯彻的死角和盲区，使各民间非营利组织会计人员及相关领导尽快领会掌握其内容。3、严格会计人员管理，提高会计人员素质。《会计法》、《民间非营利组织会计制度》及《基金会管理条例》等相关管理制度发布实施后，需要会计人员具备扎实的理论功底和丰富的实践经验，以及良好的职业道德和职业操守。我们应加强对会计人员和管理人员的财会知识培训，不断提高其业务水平，同时严格会计人员管理，加强对会计机构、会计岗