城市基础设施投融资模式比较研究

印成玲（西南交通大学人文社会科学学院,成都610031）3摘要:随着我国工业化和城市化的不断深入,基础设施对城市的发展产生越来越重要的影响,甚至成为制约现代城市发展的瓶颈,究其原因在于基础设施建设资金短缺,投融资渠道不足。对传统基础设施投融资模式以及新兴的PFI(PrivateFinanceInitiative私人主动融资)、PPP(Public-PrivatePartnerships公私合伙制)以及各种应用形式进行比较研究,可以为拓宽基础设施投融资渠道提供参考。关键词：投融资模式;PFI;PPP;BOTAComparativeStudyontheInvestmentandFniancingModesoftheUrbanInfrastructureAbstract：Withtheconstantdeepeningoftheindustrializationandurbanizationinourcountry,infrastructurehasanincreasinglygreatmipactontheurbandevelopment,evensettingalmiittotheurbandevelopmentasabottleneck,forwhichthereasonisthelackofmoneyusedfortheconstructionofinfrastructureandthelackoftheinvestmentandfinancingchannelsaswell.Thispapermakesacom2parativestudyonvariousapplicationmodes,suchasthetraditionalinvesmtentandfinancingmodes,thenewlyemergingPFI(PrivateFi2nanceInitiative)andPPP(Public-PrivatePartnerships),inanattempttoprovideareferencefortheexpansionofinfrastructure'sinvest2mentandfinancingchannels.Keywords：themodesforinvestmentandfinancing;PFI;PPP;BOT中图分类号:F12文献标识码:A文章编号：100025757(2007)0920053204城市基础设施是城市生产、生活的物质基础,也是城市经济体系中重要的产业部门,它是城市建设和城市管理的重要内容。随着我国工业化和城市化的不断深入,基础设施对城市的发展产生越来越重要的影响,甚至成为制约现代城市发展的瓶颈,究其原因在于基础设施建设资金短缺,投融资渠道不足。2004午7月出台的《国务院关于投资体制改革的决定》指出:放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。有鉴于此,本文将对传统基础设施投融资模式以及新兴的PFI（PrivateFinanceInitiative私人主动融资）、PPP（Public-PrivatePartnerships公私合伙制）[1]以及各种应用形式进行比较研究,以期为拓宽基础设施投融资渠道,改善基础设施资金短缺的现状提供参考。1.城市基础设施投融资传统模式与新兴模式1.1城市基础设施投融资传统模式世界银行1994年世界发展报告《为发展提供基础设施》将基础设施分为两大类:一类是经济基础设施,即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务,包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是社会基础设施,通常包括文教、医疗保健等［2］。本文研究所涉及的基础设施,主要是指经济基础设施。长期以来,我国基础设施部门实行的是高度集中的政府投资管理体制,政府几乎包揽了全部基础设施项目的全部投资。传统的城市基础设施投融资模式主要有以下几种:(1)财政投资［3］。主要包括政府从财政收入中的拨款,税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。虽然财政投资在基础设施投融资中逐渐力不从心,在我国现阶段,它依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。(2)土地储备制度融资［4］。指地方政府依照法律程序,运用市场机制,对通过收回、收购和征用等方式取得的土地,进行前期开发、整理,予以储存,以满足城市各类建设用地的需求,确保政府垄断土地一级市场的一种管理制度。土地储备制度主要通过“土地收购———土地储备———土地出让”来实现融资。国内外贷款。从实践经验看,城市基础设施主要运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家的贷款,由于城市基础设施的融资规模大、回收期长等特点,这种融资方式一般手续复杂,需要较长时间的审批和可行性论证,并且国际金融机构和外国政府往往会附加苛刻的条件,因此,限制了此种融资模式的适用性。证券市场融资。在基础设施传统融资模式中,具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。基础设施项目通常在一个较长的时期内产生可预见的稳定收益,这种特征与具有固定利率的长期债券的筹资特点一致。由于我国债券市场的先天缺陷,证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。1.2城市基础设施投融资新兴模式随着经济的发展,我国财政资金的相对短缺和城市基础设施的需求膨胀,以政府为主导的传统投融资模式越来越捉襟见肘［5］。以传统投融资模式创新以及民营资本、外资进入基础设施领域为代表的新兴投融资模式,为城市基础设施的发展注入新的活力。1.2.1传统基础设施投融资模式创新(1)市政债券所谓市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。1994年,我国推行财政体制改革,中央与地方政府实行“分税制”,自此地方政府成为一个相对独立的利益主体。但是,从我国财政运行的现实矛盾来看,地方政府缺乏筹集资金的权利,却面临艰巨的基础设施建设任务,事权和财权不匹配,因此,当地方政府以常规的方式难以解决自身的财力不足的问题时,借鉴世界上许多国家经验,就应当通过适度举债方式筹集必要资金,市政债券应运而生。市政债券在发达国家已有100多年的历史,其中以美国、日本、德国为主要代表［6］,目前,我国也具有一定市政债券性质的券种,较典型的有上海浦东发展建设债券、重庆城建重点债券和1997广州地铁建设债券。(2)信托产品创新［7］城市基础设施信托将社会闲散并期待增值的资金集中起来,委托信托投资公司管理、运作,投资于某个特定的城市基础设施建设项目,共同分享投资收益。在这一过程中,信托公司作为项目的投融资中介不仅以专业、经验和理财技能参与安排融资计划,而且还可以以信托、投资银行、财务顾问等综合金融手段运用于项目投资［8］。例如,上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”,北京国际信托投资有限公司推出“北京商务中心区土地开发项目资金信托计划”,天津北方国际信托投资公司股份有限公司推出“天津滨海新区基础设施建设资金信托计划”等。(3)ABS资产证券化ABS(Asset-backedSecuritization),即资产证券化。它是将缺乏流动性，但能够产生可预见的、稳定的现金净流量的资产,通过一定的法律和融资结构安排,对资产中的风险和收益要素进行分离和重组,进而转换成在金融市场上可以出售和流通的证券的过程。这种融资方式是由原始权益人将其特定资产产生的、未来一定时期内稳定的可预期收入转让给专业公司(SPC),由专业公司将这部分可预期的收入证券化后,在国际或国内资本市场上进行融资。这种融资方式的关键在于是否存在稳定的可预期的收入。但是,由于ABS方式隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险，使其清偿债券本息的资金仅与项目资产的未来现金收入有关,加之在国际高等级证券市场发行的债券是由众多的投资者购买,从而分散了投资风险。因此,ABS成为近20年来发展最为迅速的融资工具⑼。例如1996年珠海市以交通工具注册费和高速公路过路费为支持发行两批共2亿美元的债券。1.2.2新兴基础设施投融资模式———项目融资新模式随着BOT模式在我国基础设施投融资领域的出现,传统的投融资模式受到项目融资新模式的巨大挑战。时至今日，项目融资新模式获得迅速发展，其主要分为两大类:PFI(PrivateFinanceInitiative私人主动融资)和PPP(Public-PrivatePartnerships公私合伙制)。(l)PFI私人主动融资PFI是政府与私人部门合作，政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC(SpecialPurposeCompany)以公共项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提供的产品或服务,或给予SPC以收费特许权，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化,效率和产出的最大化(见图1)。注：L-服篦流蛍金派图1:PFI项目融资运作原理PFI本质上是一个DBFO模式，即设计、建设、融资和运营。它区别于BOT模式主要在于三个方面:第一,PFI的项目主体和资金来源一般为本国民营企业，而BOT项目主体和资金来源则既可以是本国的民营企业,也可以是国外公司；第二,PFI项目管理方式灵活,BOT项目的建设在特许权期限内政府对项目完全失去控制;第三,特许期满后项目营运权的处理方式灵活。(2)PPP公私合伙制PPP即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP模式的主要类型如下表[10]表1PPP模式的主要类型喀称吳乂名際it席风陛CiintibLit丄oinfcraItactJanOperntLnnA.MAinr^n討口qsConttfii：,isii-ilftD3DesignBuilrl设汁~淫冯-主锁堆护DEiMM□>电gigJtIlitdhl勺」QThlni口！eM自蘇G上ifltt-at泄-餐«nsoBta>gnP-,iiidOp-?1■?租赏〒汗览-昌育LDCLcmhcDtTulnpOperate宦锻■肌頌-经甘"KitBLOTBualdLease0peraieT\ansfer«-4?址■込普HTO3La11dTrsnsfeitOpsttateBQT5i]iMOwhiTfhfisferBO07Fnil(lI?wti□irkirTtansFrt理谴-丹祈-经誉R00FlitldOwOpt*is1e鹏兵-現葩-径总BBOBuv3midOperiie2.城市市基础设施投融资新兴模式比较研究2.1PFI与PPP的联系和区别从以上的分析我们可以得知,PFI和PPP模式有着很多的共同点,甚至你中有我，我中有你,两者显著的区别在于PFI模式主要以民营资本为资金来源，而PPP模式除了民营资本，还可以吸纳海外资金,但其核心内容均是打破了由政府对基础设施“一包到底”的投资模式，实现政府与投资者共担风险,在提高基础设施效率和降低建设成本的同时，也解决了政府有效投资不足的困境。因此,PFI与PPP本质上相通的，经过多年的发展，其具体模式不断创新,两者的发展方向是一致的。2.2BOT、TOT、ABS、PPP模式比较PPP模式包含BOT、TOT等多种模式，但又不同于后者,PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的货币价值(ValueFoMroney)原则。PPP模式一个突出的特征就是在项目初期就实现了风险分配，由于政府初期也分担了一部分风险，因此投资者的风险减少，从而降低了融资难度,提高了融资的可能性。同时,PPP模式由于吸引了私人部门融资，政府与私人部门形成伙伴关系，在分担风险的同时，也大大提高了资金的使用效率，体现货币价值原则。目前，我国项目融资模式中应用最多的主要有三种，BOT、TOT和ABS模式。由于这些模式均是在实践中不断创新与总结出来，比如TOT模式是为了克服BOT模式的缺点而诞生，所以这三种融资模式有许多共同之处,但是,三者也存在着多方面的差异，如表2[11][12][13]&14]表2BOT、TOT、ABS模式比较表

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