基于利益相关者理论的校园安全治理体系建构

基于利益相关者理论的校园安全治理体系建构［摘要］校园安全治理体系具有多方参与、多主体协作的特点，具备利益相关者的典型特性。通过对校园安全治理体系利益相关者的分类，剖析了重要利益相关者的利益类型，构建了以校长、校园安保、总务后勤、制度规范和信息平台为主的校园安全内部治理结构，及立法部门、政府、教育主管部门和社会组成的外部支持体系，以期统筹、协调、整合可能的资源，全方位、多手段地对校园安全事故进行预防、处置与追责。［关键词］利益相关者;校园安全;治理体系;多元共治近年来，校园暴力事件、校园饮食安全、校车安全等名目繁多的校园安全问题频频被曝光，成为大众关注的焦点。校园安全不仅关涉在校教师、学生与其他工作人员的人身与财产安全，还关系到学生和教师的幸福感、正常的教育教学秩序及学校治理的有效性。国家多次发布通知或文件强调校园安全的重要性，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出要深入开展平安校园、和谐校园的创建工作，加强安全教育和学校安全管理工作;针对校园欺凌事件，国务院教育督导委员会出台了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》;此外，教育部在重大节假日、寒暑假均出台了有关校园安全或做好学生安全工作的通知，如防止学生溺水、加强学校周边及食品安全、加强中小学幼儿园消防安全等的通知。这些文件从中央立意的角度表明国家对平安校园建设的态度和对校园安全的重视，然而，校园安全立法的缺位导致对校园安全事故的发生缺乏刚性的问责与制裁机制，使单方面的政策文件呼吁、学校安全教育陷入孤掌难鸣的被动境地。因此，构建全方位的校园安全治理体系势在必行。本文采用利益相关者理论分析校园安全治理体系可能涉及的利益相关者，剖析重要利益相关者的利益诉求和影响因素，并提出构建校园安全治理体系的对一、校园安全治理体系的利益相关者及其分类“利益相关者”（stakeholder）一词最早出现在1708年，被记载为“赌博中拥有赌金的人”［1］。1963年斯坦福研究中心（StanfordResearchInstitution）的一个内部备忘录中正式提出利益相关者的概念，指“对企业来说存在这样一些群体，如果没有他们的支持，企业就没有办法生存”。1984年，利益相关者理论研究的核心人物之一弗里曼（R.EdwardFreeman）提出了利益相关者的两个定义（广义与狭义）。广义的利益相关者是指任何可以影响组织目标的实现或受组织目标实现影响的可识别的团体或个人（如公共利益团体、维权组织、政府代理、商业协会、竞争者、工会，以及员工、顾客、股东等）;狭义的利益相关者是指组织继续生存所依赖的团体或个人（如员工、顾客、确定的供应商、重要的政府代理、股东、某些金融组织以及一些狭义上的股东）。［2］弗里曼的重要贡献在于，突出并强调了雇员、消费者、供应商等与组织有关联的个人或团体都可能对企业的发展产生重要影响，将影响看作一个双向的过程。由于弗里曼提出的利益相关者概念具有很强的代表性与包容性，在诸多学者的研究与推动下，利益相关者理论在20世纪80年代后发展迅速，从最初的企业与公司治理领域逐渐推广至金融、教育、旅游等领域。校园安全治理体系是以保障学生、教职工的身心与财产安全，营造和谐、平安校园为出发点，以推进校园安全治理法制化、科学化和体系化为导向，以学校（主要是中小学）为核心，依靠家庭、社区、立法部门、司法部门、执法部门、其他社会力量及科学技术手段等建立的校园安全预防、治理、问责、惩戒与教育的制度体系。由此可知，学生、学校的健康发展离不开校园安全治理体系，且校园安全治理体系具有多方参与、多主体协作的特点，在一定程度上与利益相关者的内涵相契合。根据弗里曼提出的利益相关者的经典定义和校园安全治理体系的概念，笔者列出校园安全治理体系的利益相关者（见图1）。从校园安全治理的主体和直接相关者来看，可以将校园安全治理体系的利益相关者分为内部与外部两类：内部利益相关者包括教师、学生、学校工作人员、学校管理者(校长、行政管理人员等)、教育主管部门、校园安保人员，外部利益相关者包括家长(家庭)、社区、社会、立法部门、司法部门、政府、科学技术手段等。从重要性程度来分：政府、教育主管部门、立法部门、学校管理者、教师、学生都是重要的利益相关者。校园安全事故的发生往往直接牵涉学生、教职工和管理人员的人身安全，也考验着学校、上级教育主管部门和政府对校园安全事故的应急与反应机制，他们的行为与利益诉求直接影响校园安全治理体系的运转和实施，因而在校园安全治理体系中占有重要地位。不同的利益相关者有不同的属性和利益诉求，国外有关利益相关者的分类主要有两种，即多维细分法与米切尔分类法。米切尔分类法由Mitchell和Wood在1997年提出，他们通过利益相关者所具备的属性来界定、划分利益相关者的类别，具有较强的操作性和针对性，因而，本文采用这种划分方法。Mitchell和Wood认为利益相关者应该至少具备以下基本属性之一。第一，权力性(power)，即某些群体拥有这样的权力，他们能够利用这些权力影响公司的决策、行为进而获得他们想要的结果。第二，合法性(legitimacy)，指某一群体是否被赋予法律上的、道义上的或者特定的对于企业的索取权。第三，紧急性(urgency)，这个特性使利益相关者理论从静态变为动态，它有两个基本要素：一是时间敏感度，用来表示管理层延迟处理诉求或利害关系对利益相关者的不可接受程度，二是重要性，表示诉求与关系对利益相关者的重要性，Mitchell用紧急性来表示利益相关者的需求被立刻关注的程度。[3]Mitchell和Wood按照利益相关者所具备的属性，将利益相关者分为潜在利益相关者(latentstakeholder)、预期型利益相关者(expectantstakeholder)以及确定型利益相关者(definingstakeholder)，其中潜在利益相关者只具备三种属性中的一种，预期型利益相关者具备两种，确定型利益相关者同时具备三种属性。校园安全治理体系的重要利益相关者应同时具备权力性、合法性和紧急性三个属性。然而，由于校园安全治理体系不健全、问责机制不完善等现实困境，导致校园安全治理体系的利益相关者不具备成为确定型利益相关者的条件。根据米切尔对利益相关者属性的划分，可以将校园安全治理体系的利益相关者按照所具备属性的高低程度进行归类(见表1)。校园安全治理休系至要利益招关者届性表1um.类住A离(ft定惧竹拄惻关A并A政府A中离低学校管理者是确定型利益相关者，这与学校管理者被赋予的权利和义务及其在学校教学、管理中的关键地位有紧密的联系，学校管理者能对教师和学生的要求作岀较快的回应，对校园安全事故的发生也能迅速作岀部署和处置。然而，教育主管部门、立法部门、政府由于其并不能对利益相关者的要求或主张作岀即刻的回应，岀台的通知或政策具有滞后性和延时性，因此紧急属性较低，属于预期型利益相关者。教师的权力属性与学校管理者、教育主管部门及政府相比较弱，他们的利益诉求与主张虽然能够得以表达，但是不一定能立即引起决策者的关注与回应，因此属于预期型利益相关者。学生群体作为校园安全事故首当其冲的受害者，其合法性和紧急性都比较高，但其权力性稍显不足，学生群体暂时还没有足够的能力与手段去影响组织的决策和行为，因此学生群体也是预期型利益相关者。二、校园安全治理体系重要利益相关者的利益类型校园安全治理体系的建构需要政府、教育主管部门、立法部门、社会和家庭以及科学技术手段的支持。从政府角度而言，出台相应的政策、文件，在宏观层面上对校园安全进行规制和把控，并给予相应的物质支持，既有利于维护学校正常的教育教学秩序，也能逐步引导与有效推进校园安全治理工作；教育主管部门一方面执行国家的教育政策与方针，另一方面，根据学校教学和人员的特殊性制定预防校园安全事故的可能预案；立法部门要尽快制定有关校园安全的法律法规，以法律的刚性制度明晰各方的责任和义务，弥补校园安全治理的法律缺位现状；科学技术手段为校园安全治理体系提供技术支持，如建立学校安全和危机干预监控网、教育舆情预警系统以及校园安全信息数据平台等；家长和社会作为多元共治的主体参与到校园安全治理体系之中，能够扩大校园安全治理的影响力、有效性和持续性。综合各方利益诉求可以构建岀由政府、立法部门、教育主管部门、社会构成的外部治理环境和以校长、总务后勤、校园安保、制度规范和信息平台等构成的内部治理结构组成的校园安全治理体系（见图2）。从图2中可以看岀，政府、教育主管部门、立法部门、社会是校园安全治理的重要外部利益相关者，其中社会既包括家庭也包含社区和非营利性机构，校长、校园安保、总务后勤以及一系列的校园安全制度规范和信息平台是校园安全治理的内部利益相关者，教师和学生作为校园安全事故的直接相关者始终处于校园安全治理体系的内部核心地位，正是因为他们的存在，校园安全治理体系的建构才有必要。因此，深入剖析不同利益相关者的利益类型（见表2）对于校园安全治理体系的形成和运作具有重要的现实意义。狡国娈全治捧体承利益楼关右的利直夷型*2■、为聲生有护的ft?4学习韵enr厅戳量第施彰眾电人的发啟空洲与更好的駅〃录】废予惟忖上级附2-W阅城节戰科卿％FM2学生爰仝勺載业狗途卄肖•肉仟ft・i•轻艳，怕悅*蚩全的我学、Tfi-ffdfl2■学生字蚕、僦睛捷学月5磧保L•強良甘卡生的安2L业理痒生干皆、生空矛帘尉方式.a学陀1—安仝，怕慢堪世过活和匸杵磁需找能乱学并殆料、丈明创1上春觀亍空情堆剧熬蔚，苇虑冋題越1專护定列学2規护人怅生命押聊产安拿L林喷家待恥吃奇也侍陋"砒fAltr救用1:儈尊门1-MfTf!K«nMW令.F械f|瓷通扣丸曹直'堆护特诫内中小#書全f举•校砒11LLU他小、小K化r*的卸斟坯2■枪阳安卒的专城惮瞬甚夕;茁鴿门眯怯律的银制乎段规0、便ML帝灯倉滋的】•宣吿蠢序Jtflr札时扎-t■家庭的完空和:■■•■■■z畋园安#谕理跑主L,家扎对应卡独科2掘Bt«t議子|EH式方畝的敕悴表2为我们展示了校园安全治理体系重要利益相关者的两种利益类型，积极利益主要指各利益主体应履行的责任及其对行为后果的美好期待；消极利益指各利益主体客观存在的缺陷以及对行为后果的消极影响。校园安全治理体系的建构既要尽量满足利益相关者的合理诉求，积极动员多元主体参与校园安全治理，又要正确对待和处理利益相关者可能岀现的消极利益。只有真正发挥各利益相关者的协同治理作用，才能将积极利益最大化。三、利益相关者视角下的校园安全治理体系研究与建构校园安全治理体系建构的意义在于统筹、协调并整合可能的资源，全方位、多手段地对校园安全事故进行预防、处置与追责。加大立法部门对校园安全的重视程度，使教育行政部门和学校管理者有法可依、依法追责，调动家庭和社会的参与积极性，努力实现利益相关者的积极利益诉求，将他们从预期型利益相关者转变成确定型利益相关者。（一）完善校园安全治理体系的外部治理结构从图2可知，校园安全治理体系的外部支持环境主要由立法部门、政府、教育主管部门和社会组成，因此笔者将以此为切入点，构建校园安全治理体系的外部治理结构。第一，健全校园安全治理的法律体系，《校园安全法》的立法势在必行。由于立法缺位，导致我国的校园安全治理没有形成长效机制，校园安全治理通常是运动式和应急性的管理模式。[4]以校园欺凌事件为例，屡屡被曝光的“扇耳光”脱“衣服下跪”等触目惊心的视频，将校园欺凌问题推至风口浪尖。终于，在2016年5月，国务院教育督导委员会发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求各学校和上级教育主管部门在4月至12月间开展校园欺凌的专项整治、教育与抽查工作。然而，不知这九个月运动式、应急性的整改是学校乃至上级部门的自我粉饰，还是再次博取公众信任、重塑公共教育良好形象的一种手段?如果《校园安全法》以法律的形式明确落实学校、教师和家长的责任与义务，那么校园安全事故能否可控、可治，可改、可扼?反观我国已有的校园安全管理方面的一些规定，如《教育法》《学生伤害事故处理办法》《学校食堂与学生集体用餐卫生管理条例》等，虽涉及校园安全管理的有关内容，但缺乏统一性、权威性和针对性，部分法律在主体职责和法律责任上含糊不清、相互冲突，致使法律和政策难以落实和执行。[5]因此，呼吁立法部门加强对学校安全的重视，出台专门的《校园安全法》，利用法律的强制性与威慑力集中解决校园暴力事件、教师伤害事件、性侵犯等问题。第二，政府要进一步明确自身职责，加强对校园安全的监管。一方面，政府要扮演好“掌舵人”的角色，按季节、学年或假期出台或发布有关校园安全、学生安全工作的政策或文件，明确教育主管部门、公安、卫生、消防等部门在不同时期的具体任务和职责，切实加强和落实校园安全的预防和整治工作。同时政府要设置专项资金用于校园安全的治理，为校园安全问题提供基本的物质保障。以学生学习、娱乐的场所——校舍为例，在校舍的建设过程中，应该保证校舍的抗灾能力与宜居性能，这既要求政府出台有关政策保证校舍建设的基本标准（如采光、面积、器材、噪声和建筑材料等），建立管理体系统合政府与建筑施工单位、材料供应商的合作，同时还要政府持续不断地提供强有力的资金支持。[6]另一方面，政府要充分利用科学技术手段构建校园安全信息数据平台，定期搜集教育主管部门上报的各项数据和指标。实时了解和监控各地区的校园安全情况，并针对近期发生频率较高的事件做好下一步的安全部署工作，同时政府也掌握了各个学校安全治理工作的现状，通过总结先进典型学校的经验，归纳出有效的做法和措施，以便学校学习与推广。第三，市县教育局作为主管中小学的上级教育行政单位，与中小学校的关系最为密切。教育主管部门除了执行国家政策之外，还要根据本地区经济发展、社会环境、自然环境、人口等因素综合考虑影响校园安全的潜在隐患，有针对性地制定中小学校园安全治理的方针与计划。其次，在校服、校餐、校舍和校车方面加大监管和控制，建立严格的质量把控体系，不让毒校服、过期食品、不健康建筑材料、不安全校车进入校园，秉承质量就是生命的宗旨，确保在校学生的生命健康与人身安全。再次，以市县教育局为基本单位，构建所辖区域内校园安全信息数据平台。市县教育局按照季度、学年定时搜集各个学校安全事故、伤亡事故等方面的数据，了解校园安全事故发生的可能趋势，并制定相应的应急预案，使校园安全治理工作科学化、精准化。最后，设立专款用于建设校园安全管理应急项目，该项目致力于培训学校领导、教职人员、学生应对突发事件或暴力事件的能力，安全信息数据网络平台的维护，校车和校舍的维护等，使校园安全治理切实落地。第四，动员社会积极参与，构建多元共治的校园安全治理局面。首先，家庭作为社会的基本单位，其完整和幸福关系到社会的稳定和长治久安。家长要以身作则，教给孩子正确处理冲突的方法，不以暴制暴、不倚强凌弱、尊敬他人、爱护弱小，对同学、老师有意见或看法应及时沟通、交流。同时，要教给孩子面对安全事故或危险时的自我保护常识与技能，使其在身处险境时能自保。其次，调动和发挥社区的联合教育力量，使其参与到校园安全治理当中。如，社区可以定期举办一些安全知识宣传与教育活动;还可以跟学校达成合作意向，可以让违反学校规定的学生和教师参加社区义务劳动，在社区志愿者的帮助下进行行为矫正、自我反思。最后，发挥志愿者组织、媒体等力量的正面引导作用，呼吁更多的社会力量参与到校园安全治理之中。如，要求超市或便利店禁止向未成年学生出售烟、酒、农药、刀具等危险物品，网络游戏、漫画要弱化对暴力的渲染，志愿者群体要定期举办有关校园安全的宣传活动，只有多方力量联合起来，才能将安全还给校园。（二）健全校园安全治理体系的内部治理机制从本文所构建的校园安全治理体系结构图（见图2）可知，校长、校园安保、总务后勤、制度规范和信息平台共同构成校园安全内部治理结构，在校长的领导和带动下完善校园安全治理的制度与运行机制建设。首先，制定详细的校园安全管理制度规范，明确在校教职工的责任和义务。校长要充分发挥好在学校组织中的领导者和决策者的作用，领导师生依据国家和上级教育主管部门的法规、政策制定符合本校的校园安全治理规范，进一步明确学校管理者、教师、学生的义务和责任，使校园安全治理有据可循。其次，加强学校安全保卫人员的遴选和培训，塑造一支规范、训练有素的安保队伍。当前我国中小学的安保人员大多为退休返聘人员，他们在年龄、力量、专业素养等方面欠佳，没有足够的能力应对突发重大事件，因而，加强学校安保人员的遴选和培训至关重要。学校安保人员最好为青壮年，并应具有一定的保安资质或从业经验，按照一定的学生数量配置（一般参考值为5