违法性职务行为的认定

违法性职务行为的认定

1995年1月1日通过的《国家赔偿法》规定，国家机构及其工作人员非法行使国家权利，侵犯公民、法人和其他组织的权利，必须由国家对受害者给予赔偿。这是保障公民、法人和其他组织合法权益,也是促进国家机关及其工作人员依法行使职权,推进廉政建设、法制建设的一个重要法律。国家赔偿法不仅涉及到公民、法人怎样向国家机关请求赔偿的问题,也关系到大量的国家机关怎样处理国家赔偿争议、如何履行国家赔偿义务,对规范国家机关包括公安机关的赔偿活动起着巨大的积极作用。当前,公安机关在执法活动中有一些问题应该引起足够的重视。如以罚代刑、乱罚滥罚、超期关押犯罪嫌疑人、被告人的情况时有发生;受经济利益驱动和其他因素的影响,插手经济纠纷的情况也屡禁不绝;刑讯逼供、打骂群众、虐待在押人员、乱用枪支警械的事件也屡有发生;还有行政干预、人情干预,不该办的办了,该办的没有办,等等。在公安执法活动中,出现了一些与法律、法规有背离、相抵触的违法性职务行为,导致执法不严、执法不力的状况。随着国家赔偿法的实施,公安机关必须加强对违法性职务行为的防治与查处,加强内部执法监督,进一步提高干警执法水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益。国家赔偿法规定的赔偿范围,涉及公安机关各个警种的全部执法活动。公安机关既是国家主管社会治安的行政机关,又是国家法律赋予侦查权的司法机关。正是由于这种双重性质,决定了赔偿范围对公安工作的涉及面很广。因此,公安机关必须对执法活动中出现或可能出现的违法性职务行为给予充分的认识,进行有效的预防和处理。违法性职务行为是指公安机关和公安人员在职务行为中违反法律、法规和规章(包括实体上的违法和程序上的违法),侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的行为。要正确认定违法性职务行为需要注意两点:第一,其为职务行为,而非个人行为或非职权行为国家赔偿法规定,只有是行政机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的财产权和公民人身权的,国家才予以赔偿。对行政机关工作人员行使与职权无关的个人行为则不负赔偿责任。公安机关是国家主管社会治安的行政机关,只有当公安机关和公安人员及被依法委托的组织和个人,在职责范围内行使社会管理活动时违背法律,损害了公民、法人和其他组织合法权益,国家才予以赔偿。如果公安人员行使与职权无关的个人行为造成他人损害的,由其个人负责赔偿。公安人员行使与职权无关的个人行为是公安人员与其职权范围毫无关系的个人行为,如果该行为造成损害,也仅由公安人员个人承担责任,属于民事责任的范畴。例如,某公安民警酒后闹事,将一过往行人殴打致伤。该民警虽然属于国家机关工作人员,其行为又造成了公民的身体伤害,但由于其行为与执行职务无关,所以依照国家赔偿法,国家不承担赔偿责任。因此,构成国家承担赔偿责任的行为必须是执行职务的行为。第二,违法行为是构成国家承担赔偿责任的必要条件之一。国家赔偿法第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据此条规定,公安机关以及公安人员违反法律规定执行职务而造成公民、法人和其他组织损害的,国家应负赔偿责任。如果是依法进行职务行为造成损害的,其赔偿责任国家就不承担了。例如,拒捕人犯被公安人员击毙,违法经营的特种行业被公安机关查封、吊销许可证等,造成被管理者人身、财产的损害,这些都是行使国家管理职能的合法的、正当的行为,国家不承担赔偿责任。因此,违法行为是国家承担赔偿责任的一个必要条件。此处的“违法”,不仅是指违反人民警察法、国家安全法等有关警察方面的法律、法规,而且是指违反包括宪法、法律、行政法规与规章、地方性法规与规章,以及其他规范性文件(如我国承认和参加的国际公约、条约、协议等)在内的法律。违法的种类有:适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权或滥用职权,不履行或迟延履行法定职责等。公安机关以及公安人员在执行职务过程中,由这些行为造成公民、法人或其他组织的合法权益的损害的,公安机关要承担赔偿责任。在司法实践中,违法性职务行为具体表现为:公安机关及其工作人员在行使行政管理职权时,有下列侵犯人身权或财产权情形之一的,受害人有取得行政赔偿的权利,公安机关应承担相应的行政赔偿责任。违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的行政拘留是公安机关对违反行政管理法规所规定的义务的当事人在短期内剥夺其人身自由的一种行政处罚。由于行政拘留是一种较重的行政处罚,它涉及到人身自由的剥夺,所以法律对它的适用作了比较严格的规定。违反法律的规定适用拘留的就是违法拘留,主要情形有:第一,拘留对象不当。法律规定,行政拘留的对象应当是具有责任能力和违反治安管理法规,法定应当被行政拘留的自然人。如治安管理处罚条例规定:不满14岁的人,不能辨认或控制自己行为的精神病人、又聋又哑的人或者盲人,由于生理缺陷违反治安管理法规的,免予处罚。如果公安机关拘留了上述对象,就是违法拘留。第二,适用时间不合法。法律规定,行政拘留的期限为1日以上、15日以下。拘留超过此期限的,属于违法。第三,违反法定程序。对行政拘留,法律规定了严格的法定程序,必须严格按照法定程序执行,否则即为违法。治安管理处罚条例规定,公安机关对违法行为人行政拘留,应当经过讯问和查证,讯问和查证不得超过24小时(警察法规定,在特殊情况下,经过县级以上公安机关的批准,可延长至48小时)。如拘留不经过讯问、查证、或讯问、查证超过上述时间规定,则属于违法。第四,适用机关不当。法律规定,只能由公安机关和法律特殊授权的其他机关决定和执行拘留。对违反治安管理行为的中国公民的拘留处罚,由县、市级公安局或相当于县一级的公安机关裁决;行政拘留外国人的应由地、市级公安机关裁决。如果未按此规定审批而实施了拘留行为的,属于违法拘留,有关责任人员应受到法律的追究。限制公民人身自由的行政强制措施是指对公民人身的强制,包括劳动教养、收容审查、强制戒毒、强制治疗传染病等。采取这些措施时,同样也应当遵守法定的适用对象、条件、程序、期限等方面的规定,否则即为违法行为。由此造成损害的,公安机关应承担行政赔偿责任。非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的非法拘禁是指违反法律的规定,以拘留、监禁的方法,非法剥夺他人人身自由的行为。例如,不经人民检察院的批准或人民法院决定,擅自将公民捕逮监禁;或者拒不执行人民检察院或人民法院的决定,继续对犯罪嫌疑人或被告人予以关押;或者对该释放的人不立即予以释放;或在不具备相应的法律手续的情况下实施拘留和关押,等等。这里的“其他方法”,是指用殴打、捆绑、药物麻醉等强制方法,非法剥夺他人人身自由的情况。公安机关及其工作人员非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为,集中表现为违法行使职权、滥用职权。以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的主要是指在治安管理过程中,刑讯逼供致人伤害、死亡的行为,属于违法性职务行为,能引起国家赔偿责任的发生。违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的是指在行使职务过程中,违反有关规定,滥用武器、警械,导致他人伤害、死亡的行为。关于武器、警械的使用,国家有专门规定,如《人民警察使用武器和警械的规定》。如果违反这些规定,造成公民身体伤害或者死亡,赔偿义务机关应当承担赔偿责任。使用武器、警械进行正当防卫,如未超过必要限度,则不能认定为违法使用。违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的此处行政处罚主要是指直接或间接涉及公民、法人或其他组织财产权的处罚,其中主要是财产罚。本项规定是指在治安管理过程中,违反实体和程序方面的法律规定,对被管理者实施经济方面的侵权行为,公安机关对此违法性侵权行为应承担赔偿责任。违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的行政强制措施是指相对人不履行法律、法规所规定的或行政机关依法使其承担的义务时,行政机关依其职权采取强制手段,迫使行政相对人履行行政法上的义务的行为。本法所列行政强制措施,主要是指与限制财产权有关的强制措施。如果公安机关及其工作人员违法实施查封、扣押、冻结财产以及强行扣缴、强行拆除、强制销毁、强制清除等强制措施并造成当事人财产损害的,受害人可以请求国家赔偿。违反国家规定征收财物、摊派费用的征收是指行政机关为了公益目的,按照法定形式和事先补偿的原则,以强制方式取得公民或组织不动产或其他物权的行为。行政机关征收财物,必须有国家的法律、法规作为依据,不能随意征收。国家对公民、法人和其他组织在一定条件下征收财物是法律规定的义务,征收的目的也是用于国家建设,得益于全体公民。但是公安机关没有法律、法规作依据的违法征收行为,对于公民、法人和其他组织就是一种额外的负担,是对财产权的侵害。公安机关如果私自征收,用于本单位的利益就更属于违法了。违法摊派是指在法律、法规的规定之外,以任何方式要求公民、法人和其他组织提供财力、物力和人力的行为。违法摊派加重了人民的负担。国家赔偿法对违法摊派作了明确规定,对摊派的费用必须返还。这是切实保障公民、法人和其他组织合法权益的措施。造成公民身体伤害或者死亡、公民、法人和其他组织财产损害的其他违法行为只要公安机关及其工作人员违法行使职权造成公民身体伤害或者死亡,或者造成公民、法人和其他组织的财产损害,受害人就有权依照国家赔偿法取得国家赔偿。公安机关和公安人员在行使刑事侦查权过程中,有下列侵犯人身权或财产权情形之一的,受害人有取得刑事赔偿的权利,公安机关应承担相应的刑事赔偿责任:对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的刑事拘留是有权行使刑事拘留权的机关(包括公安机关、国家安全机关、军队保卫部门),依据刑事诉讼法对于罪该逮捕的现行犯或者重大犯罪嫌疑分子,遇有法律规定的紧急情况时,暂时剥夺其人身自由的一种强制措施。进行刑事拘留必须要符合刑事诉讼法规定的条件和程序,严格执法,否则会对当事人的人身权利造成损害。依照国家赔偿法规定,如果公安机关对没有犯罪事实的,以及没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留而侵犯公民人身权的,国家要承担赔偿责任。“没有犯罪事实”,不仅指行为人没有实施危害社会的应受刑罚惩罚的违法行为,还包括没有违法事实或者违法行为的情况。如果公民从事了某种违法行为,最终查明其不构成刑事拘留的条件,那么实施了拘留行为的公安机关并不用承担国家赔偿责任。“没有事实证明有犯罪重大嫌疑”,是指行使侦查权的机关依照刑事诉讼法对重大的犯罪嫌疑人行使拘留权,必须掌握了足够的证据证明当事人的犯罪嫌疑程度达到了需对其采取刑事拘留。如果没有这种证明而对公民进行拘留,就侵犯了公民的人身权利而要承担赔偿责任。如某县公安局只凭受害人(被抢人)的不确定指认(“好象是他”),就拘留审查某人达一个月之久,结果证明其完全是无辜的,对此该县公安局就应承担刑事赔偿。刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的刑讯逼供是司法工作人员在刑事诉讼过程中,为获取犯罪嫌疑人、被告人口供而对其身体施以暴力或者虐待的行为。这是一种严重侵犯公民人身权利的违法犯罪行为。我国刑事诉讼法明确规定,严禁刑讯逼供或者施以其他暴力行为。国家赔偿法将此列入刑事赔偿范围,规定如果公安人员在刑事诉讼过程中进行刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的,受害人有权取得国家赔偿。违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的公安机关在执行职务过程中,有时需要使用武器和警械。但使用武器和警械对于公民的人身安全带来很大的威胁,所以公安人员必须严格依照有关法律、法规的规定行使这种职权。也就是使用武器和警械要以消除违法犯罪分子对社会利益、他人人身及财产安全影响为限。否则,因违法使用武器、警械而造成公民身体伤害或者死亡,要承担国家赔偿责任。比如,某刑警在人群稠密地区看到一歹徒持刀行凶,便拔出手枪射击,结果打死两名无辜群众。国家对于因类似这种情况而给公民造成权益损害的行为要承担赔偿责任。违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的刑事诉讼法规定,在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和文件,应当扣押;与案件无关的物品、文件,不得扣押。对于扣押的物品、文件,要妥善保管或者封存,不得使用或者损毁。另外,根据公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部的文件,司法机关工作人员在对刑事案件的侦查活动中,可以采取查封、冻结等措施。在这方面产生国家赔偿责任的情形主要有:第一,查封、扣押、冻结与案件无关的财产;第二,查封、扣押、冻结案外人的财产;第三,查封、扣押、冻结财产后,未按法律规定妥善保管财产,