《城市规划法》的实施与完善

《城市规划法》的实施与完善

自《中华人民共和国教育法》颁布以来，它引起了当地规划工作者的热烈讨论。发表与发表相关的同志主要来自高校、规划编制部门、行业协会及上级主管部门（建设部、建设部）。他们更关心的问题是，《公共服务法》的立法重要性、立法历史发展、相关立法建议和具体制度的解释等。来自基层城乡规划主管部门(规划局、建设局等直接进行规划行政许可的部门)关于如何在具体的城乡规划管理工作中实施《城乡规划法》的讨论较少。结合《城乡规划法》颁布施行以来笔者在日常规划管理工作中遇到的相关问题以及对《城乡规划法》的学习与实践,从基层城乡规划主管部门的角度对《城乡规划法》的实施提出几点思考和建议。一、对部分基层人民政府即市、县级人民政府的影响不同《城乡规划法》第十一条中将各级人民政府主管城乡规划工作的部门表述为“城乡规划主管部门”,而在《城市规划法》第九条中相对应的表述为“城市规划行政主管部门”,字面表述的变化虽然不大,但对地方各级人民政府(尤其是市、县级人民政府)城乡规划主管部门的影响却是较大的。1.明确不同主体的单一性,确保不同的社会主体共同参与的,对社会目前城乡规划主管部门在国家层面是住房与城乡建设部,在省、自治区层面是建设厅,在直辖市、省会城市和副省级城市为规划局(北京市为规划委员会),但地级市及以下层面城乡规划主管部门的设置就较为混乱和随意。首先,表现在部门名称各异,有规划局、建设局、规划建设局、建设规划局、规划勘测局等;其次,部门的性质也相差甚远,有行政机关、参照公务员管理的事业单位,还有事业单位,事业单位又分为全额、差额、自收自支几种。不同地方人民政府城乡规划主管部门名称和性质的不同直接导致了具体规划管理工作中工作效果的明显差异。例如在具体的城乡规划执法过程中,事业单位的执法力度较行政机关的执法力度大打折扣,事业单位性质的城乡规划主管部门往往没有上级人民政府法制部门颁发的执法证号,行政处罚的强制执行申请递交到法院时常常不能得到法院的认可。这种情况导致城乡规划管理的法律、法规在不同的行政区域内贯彻施行的效用不同,相同的城乡规划违法行为在不同行政区域内的打击力度、处理结果不同,相同的城乡规划违法行为人在不同行政区域内的违法成本不同,不同行政区域内人民群众对城乡规划工作的满意度不同。建议从国家层面明确各级城乡规划主管部门为行政机关,工作人员为国家公务员,使各地城乡规划主管部门贯彻实施《城乡规划法》的力度、手段取得一致。河北省在这方面起了很好的示范作用,河北省人民政府于2007年12月10日下发的文件《河北省人民政府关于加快推进城镇化进程的若干意见》(冀政138号(中明确要求“建立城乡一体规划管理体制,设区市规划局要更名为城乡规划局,所辖各区和开发区设立城乡规划分局;各县(市)要在现有机构编制限额内设立城乡规划局,并按照编制管理权限审批”。河北省政府的做法值得其他省级政府借鉴。2.地方政府对乡村建设规划许可的责任主体认识不足《城乡规划法》将城乡规划主管部门的行政许可从《城市规划法》的“一书两证”(选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(变更为“一书三证”,增加了“乡村建设规划许可证”的发放,充分体现了城乡规划统筹管理的思想。并且《城乡规划法》中“一书两证”的适用范围也较《城市规划法》有所变化,选址意见书发放范围不再局限于城市规划区内,建设用地规划许可证、建设工程规划许可证发放范围明确为城市、镇规划区。在《城乡规划法》颁布施行以前,乡村建设规划管理的依据是国务院行政法规《村庄和集镇规划建设管理条例》。《条例》规定“县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”。因此目前各地(城乡规划主管部门和建设主管部门分设的地方政府)的乡村建设规划许可大多都由建设行政主管部门负责,只有北京等少数特大城市的乡村建设规划许可由规划部门负责。《城乡规划法》中明确乡村建设规划许可工作由城乡规划主管部门负责,但从行政机关人事编制角度来看,地方各级城乡规划主管部门的职权设置主要由各部门的“三定”方案规定。《城乡规划法》施行以前,各级城乡规划主管部门的“三定”方案中普遍没有乡村建设规划许可的内容。从目前全国各地的具体情况来看,仅有唐山等少数城市对规划部门的“三定”方案按照《城乡规划法》的要求进行了调整,将乡村规划管理职能由建设局划至规划局,绝大多数地方政府尚未开展此项工作。由于缺少国家或省级层面的明确规定,目前各级地方城乡规划主管部门事权的调整主要取决于政府主要领导对城乡规划工作的重视和了解程度。这种情况导致《城乡规划法》的具体规划许可在全国范围内发挥的作用不尽一致,《城乡规划法》严格农村建设用地规划管理的立法意图也不能尽快得以落实。建议从国家或省级政府层面明确要求修改各级地方城乡规划主管部门(城乡规划主管部门和建设主管部门分设的地方政府)的“三定”方案,将乡村建设规划许可事权从建设行政主管部门划至城乡规划主管部门,理顺规划管理体制,有利于城乡规划主管部门尽快依法开展乡村规划管理工作。3.实施一定种类的—积极推行城乡规划主管部门配备注册规划师制度城乡规划管理是技术性非常强的工作,但目前我国各级城乡规划主管部门的技术力量极不均衡,东南沿海发达地区和大、中城市城乡规划主管部门专业技术人员配备较为充足,中、西部地区及县级以下城乡规划主管部门专业技术人员较为稀缺,西部个别省区注册规划师数量偏少,并且大多分布在规划编制单位和高等院校。随着《物权法》的施行,作为与广大百姓生活息息相关的公共管理行为,城乡规划管理工作越来越受到公众的广泛关注。《城乡规划法》规定“修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划,应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划”(第四十八条);“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”(第五十条)。要满足以上两条规定的要求,城乡规划主管部门的专业技术力量配备应达到准确理解与执行经批准的法定规划、正确听取、采纳利害关系人的意见的水平,所以应该配备一定数量的注册规划师。目前中西部地区很多地方城乡规划主管部门没有配备注册规划师,甚至有些部门内连一个城市规划专业毕业的工作人员都没有,这样的城乡规划主管部门在进行城乡规划管理工作,特别是与广大群众利益高度相关的规划行政许可、行政处罚、行政复议等工作时,由于专业知识缺乏或误解导致损害广大群众合法权益的情形就会不可避免地发生。建议积极推行各级城乡规划主管部门配备注册规划师制度,确保各级城乡规划主管部门的专业技术力量能与《城乡规划法》的要求相适应。解决中西部地区注册规划师数量较少的问题可以采用以下几项措施:①以注册规划师为资格条件,采用特设岗位为城乡规划主管部门招考公务员;②适当提高中西部地区注册规划师的级别和待遇;③采用对口支援、挂职锻炼等方式,寻求东部发达地区和大中城市的帮助;④由上级城乡规划主管部门委派注册规划师到下级主管部门工作。二、制定相关法律、法规，改善城市规划审批工作1.在确定城市建设用地范围内的土地属于国家所有建议将《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。修改为“城市、镇总体规划确定的规划建设用地范围内的土地属于国家所有。农村的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。同时,将《物权法》第四十七条“城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有”。修改为“城市、镇总体规划确定的规划建设用地范围内的土地属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村土地,属于国家所有”。《城乡规划法》的相关条款中已不再沿用《城市规划法》中“城市市区、近郊区”的说法,市区、郊区的划分已不适应我国目前城乡一体化统筹发展的现状,《土地管理法》和《物权法》也应做出相应的调整。首先,“城市市区”和“城市”实际操作中都没有明确的范围界限,在事关“土地所有权”如此重大物权的描述上采用没有明确指向限定,显然是很不妥当的。目前我国几乎每座城市的现状建成区内或多或少都存在着集体所有的土地,“城中村”就是其中的典型代表,甚至有的集体所有土地就位于城市的市中心地段。其次,《土地管理法》规定集体拥有土地所有权的立法本意应该是对以农业生产方式经营土地的广大农村居民的生活问题有所保障,但在城市、镇规划建设用地范围内城镇化、工业化、信息化的背景下,土地的集体所有已丧失了原来的意义,并且对建设用地的集约、节约使用产生了极大的障碍。采用“城市、镇总体规划确定的规划建设用地范围”的描述,首先给出了国有土地明确的范围界限,其次可以与《城乡规划法》中相关条款很好对接,第三有利于从法律层面上破解“城中村”的土地瓶颈问题。2.实现规划建设用地范围内土地的国家所有建议上级审批机关在批复城市、镇总体规划的同时,要求国土资源部门将城市、镇总体规划确定的规划建设用地范围内集体所有土地统一变更为国家所有。其中,集体所有的合法建设用地包括宅基地确认为国有土地,统一由房管部门发放房屋产权证,允许自由流通;集体所有的农用地在未开发建设前仍由原使用者使用,开发建设时按相关征地政策进行补偿。实现规划建设用地范围内土地的国家所有,可以使城市、镇总体规划的作用对应《物权法》第四十二条中的“公共利益”,一定时间内,一次征收或变更规划建设用地范围内集体所有土地。从目前情况来看,城市、镇的增量建设用地大多为集体所有土地,如果以单个经营性项目征用集体所有土地势必与《物权法》中“公共利益”的要求相悖。实现规划建设用地范围内土地的国家所有,可以使控制性详细规划约束的土地具有同一性,使控制性详细规划所提出的各项控制指标具有可能性和可操作性。实现规划建设用地范围内土地的国家所有,可以改变目前国土资源部门在变更土地性质时只变更土地的使用性质(例如根据城市规划和土地利用年度计划将耕地变更为建设用地),但不变更所有权,土地仍归集体所有的情况,从而切断规划建设用地范围内的村庄集体对大量增量建设用地的实际支配权,从源头上杜绝“小产权房”的产生。三、尽快发布适当的法律法规和部门规章1.住宅闲置,融合发展乡村规划管理工作中矛盾较为突出的是农村村民宅基地的管理。目前我国的城镇化速度保持在较快增长水平,农村人口向城市转移非常迅速且数量巨大,根据目前我国相关法律和现实情况,逆向转变的情形极少,因此农村住宅空置的比例越来越大,导致农村人均建设用地指标逐年递增。以笔者参与规划评审的某村庄为例,户籍册上共有村民323户,但全村空置的住宅就有50余处。主要有以下几种情况:子女考学入城居住,留守老人去世后住宅空置;举家落户到城市或城镇,原有住宅空置;举家在城市打工,现有住宅空置。这些空置住宅的所有人在城市拥有住宅,在农村还拥有住宅,事实上占用了两份“住宅建设用地”(我国建设用地大幅度增加,耕地快速减少的主要原因之一),而在村庄居住的新增村民在现有政策下就必须新申请宅基地建设住宅,在村庄没有存量建设用地或闲置土地时就要占用农用地进行建设,减少了村庄农用地的数量。随着我国城镇化进程的进一步加快,农村住宅空置的比例将进一步加大,农村建设用地的矛盾将更加突出。建议出台相应法规建立农村住宅的强制退出制度,以户籍来确认住宅及宅基地的合法所有。由村集体采用经济补偿的方式收回空置的住宅及宅基地或由村集体为中介实现空置住宅及宅基地转移至新申请宅基地的村民。在城乡规划主管部门和国土资源部门建立准确、实时的人口与住宅关联数据库,在乡村建设规划许可时优先使用村集体的存量住宅及宅基地,从而可以降低新增农用地转用为建设用地的需求,确保国家18亿亩耕地保护目标的实现。2.关于修建性详细规划的编制(1)明确修建性详细规划编制的前提条件。目前全国各地修建性详细规划的编制管理情况各异,有些地方修建性详细规划的编制管理与《城乡规划法》的要求不符。根据《城乡规划法》的规定“申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”(第四十条),编制修建性详细规划的地块应是取得建设用地规划许可证之后或已有土地使用权的地块。但许多政府及城乡规划主管部门组织编制的修建性详细规划根本不考虑土地的权属问题,随意规划单位或个人合法使用的土地,在《物权法》施行之后,这样编制的规划必将产生诸多物权方面的纠纷。建议在部门规章中明确修建性详细规划编制的前提条件是在取得建设用地规划许可证之后或对既有使用权土地进行编制,政府或城乡规划主管部门出于公共利益组织编制重要地块的修建性详细规划时,应征得土地使用权人的同意。(2)约束修建性详细规划的编制范围。修建性详细规划的作用是根据控制性详细规划及城乡规划主管部门提出的规划设计条件,对地块进行初步的安排,指导进一步建筑方案的设计,并且为规划管理提供一定的依据,因此修建性详细规划应该是开发建设的前期工作。目前有的地方政府及城乡规划主管部门在组织编制修建性详细规划时,不考虑规划实施的时序性、可行性和地方经济社会发展情况,将修建性详细规划的范围定的过大,个别甚至达到数平方公里,编制完成并批准的修建性详细规划几年甚至十几年都难以实施完成。根据《城乡规划法》的规定“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”(第五十条),修建性详细规划的修改程序复杂,法律后果严重。建议在部门规章中对修建性详细规划的编制范围大小做出适当的限定(以控制性详细规划细分的最小地块为宜),约束相关部门的行为,避免严重后果发生。(