养老保险制度的福利经济学分析

养老保险制度的福利经济学分析

一、问题提出和讨论为老年人和穷人提供福利是国家政府的一项重要职能之一。政府介入养老保险业务主要基于三方面的理由:最常见的是政府强制性的保险计划可以纠正市场失灵;其次,社会保险具有再分配功能,一定程度上可使财富在不同的收入阶层和代际之间再分配,这一点已被越来越多的经济学家所探讨(Diamond,1977;MulliganandSala-i-Martin,1999;HindriksandDeDonder,2000);第三个理由是政府可以帮助克服个人的短视行为,因而养老保险必须是强制性的。然而,养老保险覆盖面广、成本高,在许多国家已经成为公共财政的一大负担。无论是发达国家还是发展中国家都不得不面对这一世界性难题,在最近十几年中各种改革方案不断被提出和尝试,世界银行等国际机构对此也开出了自己的药方。改革的焦点集中到一个根本性的问题:采用哪种养老金体系?现收现付制(pay-as-you-go),还是基金制(fullyfunded)对于现收现付制的批评缘于其对人口老龄化趋势难以招架,随着生育率的下降和预期寿命的延长,这一养老金体系将不堪重负。与此对照,基金制可以使公共财政摆脱不利的人口结构变化所带来的风险,并保证每个人只为自己存钱养老。然而基金制却又引出另外一些矛盾:比如金融风险、基金的监管问题、缺乏再分配的功能等。鉴于现收现付制和基金制各有所长,世界银行便积极鼓励各国,尤其是发展中国家采用混合体制(三支柱体系),包括强制性的现收现付制(第一支柱);强制性的个人账户(第二支柱)和自愿的商业保险(第三支柱)。中国的养老保险改革始于1997年,这一体系的基本特征是统筹账户和个人账户的结合,基本采纳了世界银行的三支柱方案。然而,困扰中国养老金体系改革的一系列问题不容忽视。包括改革引起的转型成本的消化;统筹账户的入不敷出;名义性的个人账户;以及脆弱的资本市场难以满足基金管理的需要等诸多问题。现有的研究从不同的角度对中国的养老保险体制问题作了探讨。EstelleJames(2001)对中国养老保险改革的动因以及存在的问题有十分透彻的剖析。中国的养老保险改革最初缘于与国有企业改革之间的互动,但当养老保险实现社会统筹,并向多支柱模式转轨后,又有新的问题出现,一个可行的解决办法是改变制度中的参数设计,降低养老保险体系的隐性债务。Feldstein(1999)对中国问题开出的药方是走向基金制,但其论证是建立在个人账户可以获得一个比较理想的投资收益率的假设之上,从而否定了养老保险的再分配功能。袁志刚(2001)论证了在最优储蓄率可以保证的前提下,无论采用现收现付制还是采用基金制,养老金增长的物质源泉是一样的。而在中国储蓄率已经比较高的情况下,即使养老保险体系的转轨从长期看是合理的,但从时机上讲也不一定是恰当的。本文从社会福利最大化的角度着手,探讨中国应在多大程度上混合两种体系,及如何使该体系保持财务上的可持续性,养老金制度的初衷在于消除老年贫困和再分配,至于不同的养老金制度可能对储蓄率和资本形成的影响在理论和实践中都没有明确的定论。1因此,在设计养老保险制度时需要更多地从增进社会福利的角度着手,尤其对收入差距较大的发展中国家,更应重视养老保险所体现的再分配功能。本文第二部分以中国的养老保险改革实践为背景,建立一个有关养老金体系选择的模型;第三部分用此模型对中国的养老保险体系改革进行评价;第四部分进一步分析了现收现付制在中国的生存空间和面临的挑战;最后对全文进行小结。二、代际转移模型现有文献中已有一系列关于研究最优代际转移规模的经典研究(Samuelson,1975;Feldstein,1985),较为一致的认识是当人们对其未来的效用赋予一定的权重,而非十分短视,那么一定水平的社会保障是必要的,而且这种代际转移的最优规模随着工资增长率和人口增长率的增加而提高。当社会保障的再分配功能不仅仅体现为从年轻一代向上一辈转移,而且还可能体现为从高收入阶层向低收入阶层转移时,就必须在模型中考虑收入的因素。Casamatta,CremerandPestieau(2000)建立了一个可以刻画不同个体劳动生产率差异的两期叠代模型,在社会福利函数中加入再分配因素,分析社会保险的再分配功能。另一位政治经济学家Tabellini(2000)也设计了可以反映社会保障在代内和代际间再分配的模型,模型中养老保险税与收入成正比而养老金与收入无关,其理论分析和实证研究都表明一个社会老年人口比例越高,税前收入差距越大,其社会保障水平也越高。然而,现有的模型主要基于现收现付制进行分析,很少涉及到现收现付制和基金制混合的体系。本文着眼于建立一个对现收现付制和基金制的混合程度进行考察的模型,并在模型中考虑收入分配的因素。和大多数养老保险分析模型一样,我们借助叠代的生命周期模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)描述养老保险的代际转移。混合体系设计为一个按个人工资水平和相同的费率缴费,但以平均替代工资和相同的替代率获得养老金的统筹账户和一个按个人工资的固定比率进行储蓄的个人账户的结合,这一设计反映了中国养老保险体系的基本特点。设工资收入为w,税率为θ(0≤θ≤1),所缴费用分成两部分,一部分进入统筹账户,另一部分进入个人账户。以σ表示进入统筹账户的比率(以下简称统筹比率),σ=1,即为纯粹的现收现付制;σ=0,体系为基金制。因此,σ表示养老金体系的性质,而θ是指养老金的规模,θσ即为再分配的程度。依据叠代模型,人生分成两个时期,即工作期和退休期。在任一时期t,存在Lt的工作人数和Lt-1的退休人数,并有Lt=Lt-1(1+n),n为人口增长率。设个人的效用是其消费水平的函数,u(Ci),其中i=1,2,分别表示工作状态和退休状态。效用函数为消费水平的单调增函数并为严格的凹函数,即有u′(Ci)>0,u″(Ci)<0。在t期工作的人所缴费为:其中σθwt的进入统筹账户,(1-σ)θwt进入个人账户。为将问题聚焦于讨论最优的统筹比率,我们将问题适当简化,即不考虑个人的自愿性储蓄。费尔德斯坦(Feldstein,1985)证明了在没有个人储蓄的完全短视情况下的最优税率是现收现付制最优税率的上限。在混合体系中,实际上存在着一个强制的个人储蓄(1-σ)θwt,因此不考虑个人自愿储蓄时获得的最优税率代表一个上限水平,最优统筹比率为一个下限水平。2就现收现付制而言,当期工作的一代人所缴纳的保险费用于支付当期退休一代的养老金,因此必须有以下的预算约束成立:Bt=θσ(1+n)wt,式中B为养老金水平,表示平均工资水平。假设每期的工资增长率g,人口增长率n,利率r3均为外生参数,我们考察所有参数为常数时的稳定状态。t期工作一代的消费水平(C1)为:这一代人退休时的消费为:因此,t期工作的一代人的效用函数有两阶段:η是未来效用的贴现因子,0≤η≤1。t期退休一代人的效用函数为:社会选择面临的是社会福利函数最大化问题,即寻找最优的缴费率和统筹比率。社会福利函数便是个人效用函数的加权平均:0≤λ(j)≤1,可以解释为反映不同个体影响力的参数,∑λ(j)=1。根据其工资相对于平均水平是否高于,每代人中的个体可分成两组。4这样每组人可抽象成一个代表,其工资水平w(j)为该组的平均水平,j=1,2,分别代表第一组和第二组。令,并定义,即Δt1≥0;,即Δt5<0。每个代表权重λ(j),反映其所在组的影响力。例如,λ11指t期工作一代中低收入组的权重,λ21指t期退休一代中低收入组的权重。Δt(j)的含义是,对于相对收入较高的群体,增加统筹比率会使效用递减,而对于相对收入较低的群体,增加统筹比率意味着效用递增。求解最大社会福利的一阶条件,2用此一阶条件可以得到使社会福利最大的统筹比率。为简化起见,工作期和退休期的效用函数均采用对数效用函数的形式,u(C)=ln(C)。由此最优的统筹比率解为:其中,。不难发现每代人中不同收入组的权重对最优统筹比率有很大的影响。当Δ1和Δ5保持不变时(根据分组规则,Δ1>0、Δ5<0),若每代人中低收入组更具影响力,即λ1>λ5,则σ*趋于增加。因此,一个社会越重视低收入群体的利益,统筹比率就越大。通常,一个团体的规模对社会选择发挥着影响。如果社会中每一个体的效用获得同等的重视,那么各组的规模可作为其在社会福利函数中的权重。工作一代在总人口中的比例为:;退休一代的比例为:。再设每代人中低收入组的比重为δ,便有和成立。此时,最优统筹比率的解为:由于0≤σ≤1,且,我们可以得到最优统筹比率更完整的解:值得注意的是现收现付制的相对收益,即,是决定最优统筹比率的另一重要因素。当这一相对收益大于1时,无论收入分配状况如何,最优的选择总是现收现付制,在这种情况下,现收现付制的代际再分配功能是有效率的。这一结论与艾伦条件(Aaron,1966)相类似,即工资增长率和人口增长率之和大于利息率时,现收现付制是可取的。即使现收现付制的相对收益小于1,即代际转移缺乏效率,此时如果收入不平等程度达到一个较高的水平,现收现付制依然是可能被选择的,或要占主要地位。收入差距的扩大意味着较低收入组的人数比重增加或者低收入组的收入比重减少,3最优统筹比率会随之增加,在这种情况下,现收现付制有代内再分配功能。总之,如果工资增长率和人口增长率之和大于投资收益率,现收现付制的相对收益比较高,否则,或是较大一部分人的工资满足,以至于这部分人的收入比重相对于人口比重较低,那么,较高的统筹比率将使整个社会的福利最大。三、对中国未来gdp增长、实际平均工资增长和基金覆盖率的预测在过去的二十年中,中国经济经历了快速的增长,GDP实际年增长率平均高达9.7%。但与此同时,收入分配差距也日益扩大。城市人口的基尼系数由上世纪80年代中期的0.20增加到2000年的0.32。表1显示,存款利率和政府债券利率近年来下降幅度很大,并趋于维持在一个较低的水平。但实际工资增长率一直保持较高的水平,通常高于实际利息率或政府债券的实际利率。总的人口增长率依然高于1%,城市人口也呈缓慢增长趋势。这一增长格局使得中国现收现付制的相对收益大于1,因而现收现付制在当前还是一个最优的选择。5显然,中国当前的增长模式远非一个稳定状态,尤其是中国近年生产率的高增长含有很多暂时性因素。在考虑养老保险体系改革时,更重要的是展望未来的增长模式而非仅仅考察过去的情况。因此,中国应该选择怎样的养老保险体系,或在多大程度上混合两种体系依赖于对今后劳动生产率、人口增长率和资金收益率的合理估计。我们根据1978—2000年的数据对中国未来GDP增长率、实际平均工资增长率和通货膨胀率进行了回归分析,结果显示GDP增长1个百分点,实际工资将增长0.71个百分点。2如果未来中国的GDP如世界银行预测的那样为4—6%,那么实际工资增长率将达到3%—4%。在人口预测方面,世界银行、联合国人口司、中国人口信息研究中心、中国计划生育委员会都报告了各自的测算结果(中国人口年鉴,2001),他们都认为,至少到2030年,中国的人口增长依然保持正的增长率。在模型中,养老基金运用的利率为一个与体系选择无关的外生变量,而与资金的运用水平、金融市场的发展、经济周期等因素密切相关。为此,我们假设高、中、低三个相对的利率水平,对统筹比率的最优解给出实例。另一方面,根据现有的分组数据,中国约有70%的人的工资收入相对于平均工资低于0.85,他们的收入比重为30%。于是我们考虑如下的组合:表2的结果显示,养老保险基金的投资难以保证获得一个比较高的收益率时,统筹比率为1,即现收现付制是一个理想的选择。即使能够获得比较理想的收益率,当收入分配不平等程度较高时,统筹比率也比较高,即以现收现付制为主。就发达国家的经验看,由于资本市场的高风险,养老基金进入资本市场的比例十分有限,主要的投资途径还是国债等无风险资产。鉴于中国的资本市场现状,让其成为养老基金保值和增殖的主要来源存在较大的不确定性。因此,以较高的基金收益率为前提而设计向基金制转变或一个比较低的统筹比率的风险不容忽视。综上所述,在很大程度上,中国未来的发展状况支持对一个以现收现付制为主的养老保险体系的选择,旨在发挥养老保险的代内和代际再分配功能,从而获得社会福利的最大化。事实上,中国养老金的混合体系中,现收现付部分有加强的趋势,政府已经开始尝试加强现收现付部分的养老金的比重,减弱个人账户的部分。2001年开始在一些省份试点,将现收现付部分的替代率从20%提高到30%,而进入个人账户的费率由工资的11%降为8%。四、中国的现收现付制已有许多文献对中国养老保险体系改革进行了分析和评价。一个已形成的共识在于目前的改革方案没有很好地解决转轨成本问题。同时,一个不争的事实是,从现收现付制向基金制转变不可能存在具有帕累托效率的转变,转型至少会使得一代人的福利恶化(Brunner,1996)。这样的转型或者让当前工作的一代人承担着双重负担:既为自身的个人账户积累基金,又支付当前退休一代人的养老金;或者由政府偿还养老金的隐性债务,这就要求政府能够获得额外的财政收入。在目前的实践中,个人账户不得不被用来补充入不敷出的统筹账户,即使缴费率高达28%,而个人账户依然是空账(孙祁祥,2001)。个人账户成为名义账户,使得养老保险体系归根到底还是现收现付的体制。有鉴于此,结合上述模型的分析结果,我们有必要重新审视现收现付制在中国的地位和面临的挑战,尤其是需要依据决定该体系财务可持续性的那些参数关系进行进一步地分析。在现收现付制下,养老金的财务平衡有下列关系成立:缴费率=替代率·赡养率。伴随着人口老龄化程度的提高,赡养率不断提高,若要继续保持体系的财务平衡,则或者降低替代率,或者提高缴费率。目前中国的养老金的平均替代率为当地平均工资的80%,较之其他的转轨国家(Cangiano,et.al,1998),如东欧国家(53.9%,1993—1996)、中亚国家(34.6%,1993—1996),这一参数值显得过于慷慨。过去长时间内,由于工资的货币化程度较低,中国养老金的替代率比大多数的发达国家都要高。但经过二十多年的改革,货币工资大幅增长,依然维持很高的替代率不可避免地会导致政府的承诺过多,现有工作一代的负担过重。现收现付的养老金旨在解决老年时可能产生的贫困,是一种维持生存的基本手段,如果希望在退休后维持比较高的生活水准,则必须求助于其他形式的储蓄,如商业人寿保险、银行存款、股票等。因此,从这一认识出发,可以考虑适当降低替代率。就中国的情况看,有限的养老保险覆盖面进一步提高了赡养率。长期以来,养老保险只覆盖国有企业的工作人员。虽然改革方案要求所有的城市就业人员都必须参加养老保险,但目前缴费还主要来自国有企业。在2000年,100%的国有企业参加了养老保险计划,只有59%的集体企业和18%的私营企业参加养老保险(劳动与社会保障部,2001)。就职于国有企业的人员比例不断下降,由1980年的63.6%下降为2000年的31.8%,同期国有企业的产出比重从76%下降到26.5%。其结果是向养老保险体系提供资金来源的人数的增长远赶不上退休人数的增加,实际赡养率从1990年的0.19增加到2000年的0.31(中国劳动统计年鉴,2001)。但这同时也说明中国的现收现付制在应对可能的财务危机方面还有很大的空间。因此,扩大覆盖面,并借助于城市化进程,将由农村不断流向城市的青年农民纳入社会保障的范围,在中国可以形成维持现收现付制养老保险基金均衡运行的出路(袁志刚,2001)。根据我们的研究,若2003年以前城市人口每年增加约1个百分点,并考虑移民人口与城市原有人口的年龄结构差异,对未来城市人口的动态模拟表明,到2003年城市的老年人口比例(65岁以上人口占总人口的比例)在12%左右,比2000年增加约3个百分点。若能将养老保险的覆盖面扩大到城市就业人口的60%,按现行制度设计的58.5%的替代率,那么养老基金的运行在2030年以前均可以实现均衡。4对现收现付制最常见的质疑是其如何在一个不利的人口结构变化趋势中得以维系。这一问题也是中国的现收现付制面临的严峻挑战。中国在1950年以前人口还呈现高死亡率和高生育率、缓慢增长的特点。进入和平年代后,人口增长模式开始出现转折,首先是死亡率的大幅下降,到20世纪80年代初死亡率为7‰,690年代在此水平上小幅波动,而目前中国的死亡率是发展中国家中最低的;其次是总和生育率多年保持在每个妇女一生平均生育6个孩子的水平。1979年开始的计划生育政策导致生育率的下降,总和生育率从1980年的2.5下降到1990年的1.84,2000年的1.22(中国人口统计年鉴,2001)。出生时的预期寿命从1949年的35岁增加到1985年的69.2岁,2000年的71.3岁。人口年龄结构的变动趋势使人口的老龄赡养率7不断提高,从1982年的8.1%增加到1990年的8.4%和2000年的9.9%(中国人口统计年鉴,2001)。从1980年到1998年,养老保险的缴费人数年均增长3.8%,而养老金领取人数年均增长8.6%(中国劳动统计年鉴,2000年)。在现收现付制下,老龄化程度的提高,要求每个工作人口必须赡养更多的老年人口。为实现这一点,调整退休年龄是一个常见的思路。如果能够根据预期寿命的延长相应地调整退休年龄,不利的人口结构变化问题可以得到缓冲。中国的养老保险改革并没有遵循这一规律。目前的退休年龄,男性为60岁,女性干部为55岁,工人为50岁。实际退休年龄甚至更小。这个标准制定于1951年,当时的预期寿命只有40岁。与英国、美国等发达国家相比,中国的退休年龄要早5到10岁。然而,不得不承认的是退休年龄的延长受到就业水平的限制,甚至一些发达国家也不得不以鼓励提前退休来解决年轻一代的失业问题。因此,从根本上看,现收现付制要得以在不利的人口变化中生存,还取决于一国产出水平的不断增长和失业水平的下降。事实上,有经济学家早已一针见血地指出(NicholasBarr