西方政府绩效管理的新发展

西方政府绩效管理的新发展

一、政策科学与政策分析的转移在工商业的管理中，绩效管理制度可以追溯到20世纪初泰勒的《东管理原则》中的时间研究、行动研究和不同薪酬制度。法约尔(HenriFayol)《工业管理与一般管理》以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此,绩效管理的理论与方法成为适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效管理真正运用到政府管理中来,则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。80年代以来西方国家普遍开展的政府改革使绩效管理在政府管理中得到广泛应用。公共管理的理论研究及其知识发展为绩效管理在西方国家政府管理中的孕育和产生奠定了理论基础。从历史的观点看,西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制;行政学以管理学为理论基础,科学管理占据了主导地位(P51)。以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志,追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求,20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析,并成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韦达夫斯基(AaronWildavsky)为主要代表,谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合,使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目,而不再重点研究机构。这种转移对公共管理发展的重要意义,正如凯特尔(DonaldF.Ketel)所说,政策执行研究将问题的焦点由组织,特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样,就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现(P21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题,为公共管理的研究与发展提供了新的(TedGaebler)主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝(P5),从而形成了企业家政府理论。胡德(Hood)从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素,提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性,以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。从而形成了新公共管理理论。这种多元的综合研究方式使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果,包括公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客服务,绩效管理成为公共管理各理论派别的共同主张。西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致了政府绩效管理措施的普遍运用。众所周知,自由资本主义发展到垄断资本主义,自由竞争的极端化导致了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力,又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社会学家真田足教授所说:“国家在经济领域的出场是垄断资本主义的资本积累和集中,比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈,从而越发增强了资本增殖的冲动,为此就必然要动员一切方法和手段,其中最有利的是实现对国家的动员”(P114)。政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断,推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策导致了政府管理失控、低效率、财政赤字,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。面对这种社会现实,以英国、新西兰、澳大利亚、美国、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动。政府绩效管理正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。二、绩效管理的发展历程在早期,英国公共部门的绩效管理还只是个初步的、不成熟的、作为促进公共部门机构改革的配套措施,它只是被用来描述公共部门执行功能方面的情况。但是自撒切尔夫人上台之后,英国公共部门绩效管理逐渐实现了系统不同可分为两个阶段。1979~1985年,英国绩效管理追求的是投入产出比的最大化,即政府公共部门行政的最低成本开支。这一时期英国政府主要通过采取一系列的改革、评估方案来对公共部门进行绩效管理,以提高各公共部门的行政绩效。1979年撒切尔夫人一上台执政,就立即任命了以雷纳爵士为首的效率顾问,并在内阁办公厅设立了一个效率小组,负责行政改革的调研和推行工作,对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动,拟定提高部门组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。这就是英国著名的“雷纳评审”。这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效管理中具有重要的地位,持续了数年之久。1980年,英国环境大臣赫素尔廷在环境事务部率先建立了“部长信息管理系统”。这是一个融合目标管理和绩效评估等现代管理方法和技术于一体的信息收集和处理系统,其作用在于使“高层领导能随时了解到:部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁定的目标?这些目标是什么?对它是否实施了有效的监测和控制?”(125~128)据调查,在建立这一系统后的4年内,环境事务部在工作任务不减、工作质量有所提高的前提下实现裁员29%,远高于各部的平均(1979~1987年间英国公务员总人数减少幅度为18%)。1982年5月,英国财政部颁布了“财务管理新方案”,它虽称为财务管理,但其内容并不仅限于公共部门的财务管理方面,而是涉及到公共管理的诸多方面,在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施,被认为是80年代前期和中期英国政府部门管理改革的总蓝图。从1986年开始,公共部门绩效管理经历了侧重点的转移。“效率优位”被“质量优位”所取代,所以这一时期绩效管理的侧重点是公共服务的质量和效益,其过程也更加规范化、系统化。这主要表现在以下几个方面:首先,绩效管理的应用更具普遍性。到了20世纪80年代中期,鉴于绩效管理取得的成就以及绩效管理本身的不断完善,撒切尔夫人政府要求内阁各部都建立适当的绩效管理机制,并指定财政部负起督促和监督责任。财政部在1989年的一份报告中认为,在34个内阁部门中,已有26个建立了比较满意的绩效管理评估机制,其余8个部为部门共同拟定了改进方案并立即付诸实施。而在非行政性公共部门中,“医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个服务领域也发生了‘审计爆炸’的现象”(P242)。其次,绩效管理过程更具规范化。为了使绩效管理更具规范性,英国财政部做出一系列的努力。比如,对各个部门的绩效管理专业人士进行培训等。1989年,财政部发行了“中央政府产出与绩效评估技术指南”,从一定程度上规范了绩效管理过程中使用的术语涵义、绩效评估内容的侧重点等。政府绩效管理在美国的实践始于20世纪70年代初期。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,力图使政府机构绩效管理系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效示标,由劳工统计局收集雇员200人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入、劳工成本等方面的信息。1974年,福特总统要求成立一个专门机构,对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。当时遇到的主要问题有:管理者使用绩效管理改进工作的积极性不足;示标体系和评估方法的设计缺乏经验基础和有力的技术支持,科学性不足;对结果方面的测定没有得到充分的重视;特别是由于“水门事件”的影响,绩效管理无法得到持续性的政治支持。直到1993年初,副总统戈尔挂帅的研究组提出了《国家绩效评鉴报告》,成为克林顿政府行政改革的总蓝图。戈尔报告强调对公共服务结果和效果的衡量,提出了相应的行动计划:(1)所有联邦政府机构应着手发展与运用可测量的目标,并且报告施政成果;(2)所有联邦政府机构必须澄清联邦计划的目标;(3)总统应与各部门首长签署绩效协议书;(4)对服务质量优秀的政府机构,应颁发国家质量奖。1993年7月,美国国会通过了《政府绩效和结果法》,该法的立法要旨为:(1)全面要求联邦机构对项目的结果负责,以改进美国民众对政府的信心;(2)推动一系列从目标设定、绩效测量到结果公开的试验计划,以改进项目的绩效;(3)推动重视成果、服务质量与顾客满意的新焦点,改善项目效果和公共责任。为贯彻落实以上要旨,该法要求所有联邦机构制定五年战略规划,明确各自的使命和长期工作目标;制定年度绩效计划,明确为实现长期目标采取的重大措施和绩效测量标准;提出年度绩效报告,评估各自的绩效状况并向国小组下设立了专门的绩效管理研究组,定期发布研究报告,总结绩效管理的情况并提供技术上的指导。布什接任总统后,联邦政府管理改革的标牌不断翻新,但绩效为本的管理原则没有改变。布什明确指出:“政府应该是结果导向的,它不由过程而由绩效引导。”他所确定的政府改革三原则为“以公民为中心,以结果为本,以市场为基础”。针对克林顿改革的进展和局限性,布什政府提出2003年预算新格式,强调绩效与预算紧密挂钩,力图从资源配置方面推动部门绩效的提高。美国州和地方政府也是公共组织绩效管理的积极实践者。除仿照联邦政府的绩效与结果法制定长期规划、年度计划和绩效报告外,许多州和地方政府在绩效管理方面有所创新:佛罗里达州成立“政府对民众负责委员会”,于1994年颁布《政府绩效和责任法》,用3年时间研讨,制订出“佛州绩效标杆报告”。为了让市民了解市政绩效,宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效,以精确的量化指标显现出来,形成“政策绩效指标体系”。除英、美之外,政府绩效管理在其他国家得到广泛的应用。比如,荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估,以提高效率和服务质量。澳大利亚的公共组织绩效管理成为政府行政改革的一个重要组成部分,并且与具体的改革计划和措施融为一体,如财务管理改进计划、项目管理和预算改革、国有企业的民营化改革等。设立绩效示标和制定绩效管理方案成为每个政府机构工作计划的一个部分,这些将正式列入各部门的年度预算文件并公开发布,绩效管理的结果对各部与财政部预算谈判中的地位将发生重要的影响。据经济合作与发展组织统计,公共组织绩效管理在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国都得到广泛应用。鉴于各国政府对绩效管理的迷恋,西方学者惊呼“绩效管理国”正在取代“行政国家”。三、借鉴英国、美国和其他国家政府的绩效管理1.管理理念创新西方各国政府注意与“顾客”的关系,在绩效管理过程中提出了“顾客至上、消费者导向”的理念。这种理念所体现的精神———以公众价值作为政策措施的重要基础、把公众需要放在政府工作的首位等———无疑是极具借鉴意义的。中国是社会主义国家,政府确立并落实“顾客至上”、务,是职责所在。问题在于现在许多公共部门甚至弄不清他们的“顾客”,只是例行公事地提供服务。就中国政府公共管理的整体价值理念而言,现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还未形成。在这种情况下,引入西方政府绩效管理的理念就更具针对性。政府管理理念的创新是政府管理体制、管理行为、管理方法和管理技术的前提和条件。当前中国政府急需树立三种管理理念。第一,服务理念。政府是为公共利益而存在的,必须为促进社会的发展和进步服务,为公众日益增长的物质文化需要服务。在一定的框架内,必须对政府管理进行新的诠释,把为企业、为社会、为公民服务作为政府管理的主要职责和基本理念。这一理念要求政府的所有法律、法规和行为都必须贯彻服务精神和准则。也就是说,政府的服务理念要求政府一方面扩大服务职能的数量,提升服务的品质,另一方面即使在行使统治和管理职能时,也要始终贯彻服务精神。只有这样,才能既降低统治和管理的成本,也树立政府的良好形象。第二,责任理念。中国政府如何根据相关规则和要求,实施有效的管理,切实履行职责,是迫切需要解决的现实课题。总体上说,当前政府管理缺少的不是权力而是责任,其突出表现为滥用权力、机构膨胀、官僚主义和效率低下等问题,究其根源,主要在于政府与社会关系模式上“政府本位”的价值取向。要改变这一传统模式,确立起以“社会本位”为基本价值取向的现代模式,必须呼唤和强化责任意识,使政府成为责任政府。各级政府及其工作人员在行使行政权力管理公共事务时,相应地必须承担公共责任,它除了必须负政治责任、道德责任、行政责任外,还应当对公民和社会负公仆责任和法律责任。第三,效能理念。效能是政府管理的意义和根本所在。确立效能理念,既是解决当前各级政府效率普遍低下的客观要求,也是应对加入WTO挑战的现实需要。WTO的一系列原则都是为了消除妨碍全球贸易自由化的障碍,提高全球市场的运作效能。与此相适应,政府的运作也应当是高效能的。否则,一个低效能政府不仅会影响其自身的投入产出比,而且还必然会带来市场的低效。2.制定评估结果,实施绩效评估政府把“服务质量”作为考虑绩效问题的基础,重视管理和服务的效果,注重绩效评估目标和标准的设立,通过建立一套政府绩效的监督体系和评估机制,为政府管理的注重组织活动的数量和规模,忽视其实际效果;注重投入,不注重产出;组织控制着眼于过程而不是结果,导致按命令行事的心态;评价工作人员不是按业绩和对组织目标的贡献,而是看是否能够严格遵守规则。这导致了政府管理效率、效益、质量低下和政府成本大幅度提高。因此,应该借鉴西方政府绩效管理重视结果、重视成本效益核算的做法,实施持续性的绩效管理。其核心是制定政府组织绩效标准和指标体系,用以测量政府在实现既定目标时所取得的绩效。虽然政府组织的目标难以像企业那样细化量化,因而给实施绩效管理带来一定困难,但通过建立灵活的管理指标,并不断地进行检查和修改,也可以克服这一难点。政府绩效评估要定性与定量相结合,对任何工作,既要研究“政府是否应该参与”、“程序是否合理”、“环节可否省略”,还要研究“需要多少时间、人力、成本”、“效率可以提高多少”,从而真正降低成本。在政府绩效评估主体方面,要实现由政府自我评估向社会公众评估转换,即评估政府管理绩效的优劣,不能由政府自己给自己打分评估,而是要考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需求,社会公众的满意原则成为政府管理绩效评估的最终尺度。3.建立科学的测评评价机制,突出绩效导向政府的绩效最终取决于每位工作人员的绩效。西方政府很注重对工作人员的评价。我国各级政府都在积极探索一套新型的公务员考核办法,如加强平时考核、强化年终考核。但从实践看还存在不少缺陷,如测评打分还不精细,指标分解过粗,打分主要凭同事间的印象,测评的主观性较强等。对公务员的考核,要根据德、能、勤、绩全面考核的要求,根据不同的岗位、不同的职责