城镇化与农业现代化

浙江城镇化与农业现代化实践的成就和经验（浙江省农科院农村发展研究所）党的十六大以来，浙江初步形成了新型工业化、新型城市化、新农村建设和农业现代化互促共进，以城带乡、以工促农的城乡一体化发展新格局，统筹城乡发展取得显著成效。——全省城镇化水平快速提升，统筹城乡迈出新步伐。经过30多年改革开放，我省总体上进入了工业化、城市化的中后期阶段。2009年，全省城市化率达到57.9%，比1978年提高43.4个百分点，31年间，全省城市化水平以年均提高1.4个百分点的速度上升。由省发改委、省统计局发布的全省城乡统筹发展评价结果显示，2009年度全省城乡统筹发展水平综合评价得分为76.88分。按照初步统筹（45分以下）、基本统筹（45-65分）、整体协调（65-85分）、全面融合（85分以上）四个阶段的划分，全省城乡统筹发展水平全面进入整体协调发展阶段。——高效生态现代农业快速成长。2009年，十大主导产业产值占农林牧渔业服务业总产值77%，初步形成蔬菜、茶叶、水果、蚕桑、生猪、蛋鸭等多个产业带（区），茶叶、蚕茧、食用菌、蜂产品、花卉苗木等多个产业在全国位居前列。全面启动了粮食功能区、现代农业园区“两区”建设，把培育现代农业经营主体作为增强现代农业发展活力的关键环节来抓，到2009年底，全省共有农业龙头企业、农民专业合作社、种养业大户等各类农业产业化经营服务组织达2.2万多个，全省有50多万农民在省外从事农业，承包他人土地实施种养的面积接近3000万亩；2009年，全省农副产品出口贸易总额65.8亿美元。——农民收入持续较快增长，城乡差距扩大趋势有效遏制。2009年，我省城镇居民人均可支配收入增加到24611元，跃居全国省区第一位；全省农民人均纯收入首次突破万元，达到10007元，保持了连续25年居全国各省区第1位，城乡居民收入拉大的趋势也开始得到遏制，近年来城乡居民收入差距一直稳定在2.45:1左右。上述成就的取得有着来之不易的实践经验。一方面通过提升城镇化水平与质量，促进产业转型升级、人口合理分布和城镇生活现代化，实行以城带乡、以工促农，推动“三农”加快发展、城乡协调发展和乡村生活城市化。另一方面，把城镇化与新农村建设有机结合起来，走推进统筹城乡发展的道路，实现由城乡对立分割差别化发展向城乡有机融合一体化发展的转变，有效促进高效生态现代农业加快发展，努力形成城乡经济社会发展一体化的新格局。二、国内外典型经验启示（一）日本日本农业、农村发展经历了一个曲折的过程，其农业现代化大体可分为两个阶段：二次世界大战结束到1961年是第一阶段，是以增加粮食产量为主要目的的技术革命阶段。在这个阶段，随着农业现代化和城市化的发展，农村人口急速向城市集中、集聚；1961年至今为第二阶段，为适应城市化发展日本农业做出了调整，以节省劳动时间为主要目的，以农业机械化为中心，以便从农业中抽出劳动力为发展工业服务。日本现代农业的发展又进一步促进了城市化，但片面适应城市化也给农业带来一系列问题。第一，农村地区的人口过疏问题：农村人口稀疏、基础设施奇缺、文化水平落后。第二，农业生产费用大增。每一农户平均农业经营年投入从1950年的4.6万日元增加到1987年的171.4万日元，增加了36倍多。第三，农业用地被大量占用，粮食产量及自给率大大降低。启示：在城镇化过程中，用法律手段加强对农业的改造和保护。日本在城市化的中期，农业资源大量流向城市，耕地被大量占用，农业人口转移过多，农业生产出现了一定程度的萎缩，粮食自给率出现了大幅下降，不能满足城镇化对农产品增加的需求。日本在城市化中后期注意到农业、农村发展问题，制定了大量法律促进农村发展。借鉴日本农业现代化和城镇化的经验与教训，在城市化中既要促进城市化快速发展，又要协调好城市化与农业发展的关系。科学规划小城镇，有序推进农业农村人口的转移与集聚。战后日本政府先后制定并实施了多层次多种类型的城市发展计划，对日本的城市化及小城市的发展起了积极的指导作用。日本城市化率早已超过了90%，城市化的任务基本完成，其中小城镇占数量上的绝对优势，小城镇作为大中城市的卫星城或城镇体系中的重要一环，为有序推进农业农村人口的转移与集聚做出了重要贡献。虽然浙江经济较为发达，农村人口非农就业率较高，2009年城镇化水平超过全国11个百分点，但是城镇化率不到60%。因此，浙江应当加快小城镇建设，发挥小城镇对转移农村人口、建设现代农业的重要作用。大力实施城市化战略的同时，注重大城带乡、强工补农。日本选择高度集中城市化战略，促进了城市化的快速发展，同时十分注意城乡的协调发展。日本各个城市的建设规划就包括城乡两大主体的统筹统建。与日本相比，浙江以城带乡、以工促农的措施和力度远远不够。浙江城乡分割较为严重，造成中心城市发展不足，辐射功能不强，小城镇数量较多，重复建设，浪费严重，区域性大型基础设施建设难以共建共享。为了在城镇化过程中，同步推进农业现代化并实现城乡协调发展，必须对现行的行政体制、财税制度等进行改革，建立大城带动小城镇发展和工业科学反哺农业农村的途径与机制。（二）美国美国自二战后开始大规模实行农业现代化，是世界现代农业的代表。美国城市的规模差别很大，但以10万人以下的小城市(镇)居多，大约占城市总数的99.3%，20世纪末城镇化率已达到85%以上。美国在城市化的过程中,农业一直发展较快，农业生产率迅速提高，为大批农业劳动力向城市转移创造了条件。农业生产率的提高，保障了城市化过程中的粮食安全，美国城市化进程中从来都没有出现粮食问题，同时农业生产率的提高也为城市化释放了大量的劳动力并积累了大量资金。城镇化、工业化和农业现代化相互协调发展。一是城镇工业促进了农业的现代化。美国在农业机械化的过程中，城镇工业对农业的促进作用是非常突出的。农业生产资料部门不断加强科学研究，努力改进农用生产资料的性能和质量，提供各种修理服务和安装服务，农业关联企业极为发达。二是城镇工业的发展加快了城镇化过程。二战之后，美国的人口向城市集中的过程仍在继续，乡村人口主要流向中小城镇，甚至出现大城市人口向郊区小城镇迁移的郊区化或逆城市化趋势。随着中小城市(镇)产业的扩张和企业数量的增加，中小城市(镇)的商业活动日益活跃，带动了中小城市(镇)经济的发展。启示：从美国经验看，城镇化是伴随着工业化和农业现代化而出现的一种现象，农业现代化的发展与城镇的发展是相互促进的。高度重视现代农业发展，采取系列支持政策。伴随着经济重心由农业移向工业、由农村移向城镇以及农村人口流向城镇所引起的农业资源尤其是人力资源外流有可能造成对农业的不利影响，美国政府采取了一系列措施加强农业发展。加强对农地的保护，从土地制度上为农业发展奠定坚实的基础。值得注意的是美国政府扶持农业发展的这些制度的、经济的和技术的措施，是相互结合、相互配合，从而形成了一个系统的快速扶持农业发展的政策体系。随着农业就业人口的减少和农产品总消费量的增加，作为一个资源小省，保证城镇化过程中的农产品消费安全将是浙江农业现代化进程中的重要课题。在农村城市化过程中，促进农业经营的现代化。首先，实现了农业规模经营。美国在工业化、城市化过程中，农业劳动力转移速度较快，促进了农业规模经营的发展。规模经营的发展，又大大地提高了农业劳动生产率。第二，城镇工业化也促进了农业产后相关产业的发展。美国工业化对农业现代化功不可没。第三，高速公路的贯通及城镇化建设与城乡一体化，为农业产业化、规模化、一体化生产经营创造了条件。从浙江的实际情况看，城市与农村界限十分明显，联结大城市与农村的中小城镇对农村的发展带动作用还不是十分显著。因此，在推动农村城镇化的过程中，一定要引导农业进行合理规模经营，引导乡镇企业向城镇集中，做好规划，发展公路交通，加快农业人口动态转移，促进农业产业化的发展。农业现代化、城镇化与城乡一体化协调推进。经过几十年的发展，美国农村发展立法内容更为广泛、政府职能更重要、支持力度更大、农村发展政策与农场支持政策不断融合，持续推动了美国农村地区进步，促进了城乡一体化。各州在消费税(州政府的主要收入来源)上向城郊和农村地区倾斜。浙江虽然在统筹城乡发展方面采取了多项政策，但还没有能够像美国一样采取经济杠杆的作用，通过差额税率等方式将城市消费引向农村、促进农村市场的繁荣。美国在统筹城乡一体化上的系列做法，为浙江进一步统筹城乡发展提供了重要政策参考。三、长效机制与政策建议浙江省处于城镇化和农业现代化的初期，目前的体制机制和生产力的发展水平还不能给二者的快速发展提供强有力的支撑。因此，必须着眼长远，借鉴国内外城镇化与农业现代化互促共进的经验做法，在土地、劳动力、基础设施、农产品供需、产业合作等多个方面找到城镇化与农业现代化互促共进的结合点，建立五个促进城镇化与农业现代化良性互动的机制。1、农村土地资源利用与城镇发展的良性互动机制。一是转变农业的增长方式，在加强对基本农田保护的同时，发展要顺应城镇化的需要，加强物质装备，提高土地的集约利用水平。二是将农转非土地的价值增值留在农业和农村，加快农业现代化步伐。按照市场规则优化农转非土地的配置，使农业现代化和城镇化二者处于良性互动的状态。2、农村劳动力数量减少与素质提升的良性互动机制。一是要建立城乡劳动力自由流动机制，转移农村剩余劳动力。二是消除农民工市民化的政策性障碍，使其在城市安居乐业。三是要对农民加强分类技能培训，提高农业从业人员素质，保证农业现代化的持续推进。3、城乡基础设施建设均衡配置的良性互动机制。一是要将乡村地区基础设施建设纳入城镇发展规划，完善农村市政、交通、公共服务设施条件，为农业现代化和城镇化创造良好的基础环境。二是要适时安排现代农业基础设施建设，保障农业基础设施建设与现代城乡基础设施建设的有效对接。三是要加强农业、农村公共基础设施建设的支持力度。4、农产品生产与需求有效对接的良性互动机制。一是农业生产要顺应城镇居民消费的升级。大力发展现代农业提高农业的供给能力，丰富城镇居民的菜篮子。二是采取系列措施，加强监管，保证消费者安心食用农产品。三是要加强农产品产销预警管理，防止农产品价格大幅波动。加强农产品产销的有效对接，减少农产品价格大幅波动给人民生活和社会经济带来的不利影响。5、城乡一二三产业分工合作的良性互动机制。一是大力发展城镇二、三产业时，一定要结合当地农业的发展，依托当地的农业资源，因地制宜地发展农产品加工、物流、休闲观光等产业。二是农业的发展也一定要充分结合城镇二、三产业的发展，利用城镇相关产业的发展延长农业的产业链，分享农产品价值的增值，带动农村经济的发展，促进农民就业。同时，提出如下政策建议：1、强化城镇化与农业现代化的协调发展的法制保障。一是要制定土地保护法规，严格控制农业用地的流失。通过制定相应的法律制度，严格农业用地转建设用地的标准并严格控制转化速度与规模，保持农业生产力的持续增长。二是要根据地区差异，制定相关法律加强对农业发展条件较差地区农业的保护。我省山区、滩涂和岛屿等地的农业发展相对处于不利的地位，农业发展水平较为低下，应在农业补贴、产业发展、劳动力创业等方面给予这些地区特别政策，通过制定相应的法律振兴这些地区农业的发展。2、创新公共服务供给体制，优化劳动力的城乡配置。一是要创新农民工就业体制。鼓励企业对农民工与市民采取同样的招聘条件、同样的薪酬待遇、同样的社会保险等。二是要创新农民工子女教育体制。为农民工子女提供与当地市民子女同样的就学条件。三是创新农民工医疗保险体制，将农民医疗保险纳入城市社会保险。四是要创新农民工住房体制。参考发达国家的经验，对进城农民工提供廉租房替代经济适用房，保障农民工的基本住房需求。3、科学规划小城镇，有序推进农村人口转移与集聚。一是在发展顺序上，要在人口基数大、人口稠密的中心村镇率先发展小城镇，加快周围富余农业劳动力向城镇转移。二是在空间布局上坚持区域协调性。考虑一定半径之内区域的优势互补，实现区域的协调发展，同时防止小城镇的过密化和过疏化，保持小城镇的带动和联结作用。三是在建设规划上，坚持可融性。既要有远见性又要结合当地发展的实际，不可将小城镇建设成城市造成资源浪费，也需要给未来发展留下一定的空间。四是在公共资源的配置上给予小城镇发展更多的支持，加快小城镇发展。4、加强引导农业生产经营，保证城乡产需有效对接。一是要大力支持发展农民专业合作社，扩大合作社社员规模，努力使专业合作社成为农业产业化的主导力量，提高专业合作社的合作服务和产业化经营的能力，有效组织农业的生产经营，增加安全、优质农产品的供给能力。二是要加大对农产品生产、加工、流通多个环节的安全监管力度，确保农产品的质量安全。三是要做好农业生产减灾预防工作，确保农产品的有效供给。重点做好极端天气的预测，及时科学地引导农民