美国公共住房运营管理的经验和教训

美国公共住房运营管理的经验和教训

目前，我国房产水保障改革已成为社会热点话题。以科学发展观为指导,构建和谐社会,离不开覆盖全社会的社会保障体系的建立,廉租房制度则是其中尤为重要的组成部分。自1998年国务院正式提出建立廉租房制度以来,各地廉租房建设的情况不容乐观,城市最低收入群体真正获得廉租房居住权的只是很小一部分。作为发展中国家,我国的政府财政能力、社会资源有限,只有调整我国住房保障制度的思路,将发展的重点转向真正覆盖社会最低收入群体的廉租房建设,才是解决目前住房问题的重要途径。2005年以来,中央政府加大了对房地产市场的宏观调控力度,重点加大对廉租房建设的投入,并取得了初步的成效。但由于我国廉租住房体系发展时间较短,运营管理经验不足,在廉租房的具体运营方式、建设资金的取得、保障家庭的选择等问题上仍存在较大的争议。住房短缺几乎是任何一个已经经历或正在经历工业化和城市化的国家所不可回避的问题,世界上很多国家已经在城市化的过程中积累了丰富的经验和历史教训,并形成了符合其实际的住房政策和体制。本文通过对美国公共住房保障制度的历史、现状进行分析,为我国建立和完善城市低收入家庭住房福利政策提供有益的借鉴和历史启示。一、完善的公共住房体系作为社会福利体系的重要组成部分,美国公共住房体系是随着1928年大萧条后建立的社会保障制度而逐步发展起来的。较为完善的公共住房体系在一定程度上起到了促进社会稳定的作用,促进了美国二战后至今的经济繁荣发展。从时间上来看,美国公共住房体系发展主要经历了以下四个阶段:1.20美国公共住房保障制度的背景20世纪20年代以前,城市化水平不高,国家公共住房体系尚未建立,住宅产业主要属于私人经济领域。随着美国的工业化,大量农民向城市的涌入,城市住房日趋紧张。而1929年发生的世界性经济危机,失业率升高,导致了大量工人无家可归,同时政府为了通过新产业的拉动恢复经济,美国政府开始积极介入公共住房保障制度建设。至此,国家公共住房体系开始初步计划实施。2.20公共住房的存1937年罗斯福政府颁布了首个住房法案,以期解决低收入阶层住房短缺和租住条件差的问题。从此以后,美国历届政府均出台了一系列的公共住房法案(PublicHousingAct)。1937年法案提出的计划中,联邦政府资助地方政府为低收入者建造符合标准的公共住房,居住者需按收入缴纳一定房租。1949年美国国会通过了《全国住房法》,指出美国的住房政策目标是“向全体美国人民提供体面、安全和整洁的住房”,从此这也成历届美国政府公共住房政策的指导方针。法案的提出使每年新建的公共住房达到了100万套,地方政府通过收购贫民窟等土地将土地进行整理,将土地一部分用于公共住房的建造,大部分出售给发展商,保障了公共住房建设的资金来源,也对拉动美国经济起了重要作用。到60年代初,政府已兴建了大量的公共住房,而大量公共住房的存在也带来了一些问题。这是由于公共住房实际上是独立于房屋市场体系之外的,相当于将大部分低收入阶级从私人住房市场转移到了公共住房体系,使得在私人市场上的中产阶级欲转让的二手住宅难以找到买家,这样导致中产阶级无法回笼资金用于购置新房,使房地产市场出现停滞,降低了市场运行效率。在造成政府负担沉重的同时,导致大量闲置甚至废弃住房的出现。3.20住房需求分析20世纪60年代,为了减轻政府对公共住房的建造负担,在一系列财政手段的支持下,政府对住房政策进一步改革,实行了鼓励私营发展商建造公共住房的政策。由于战后婴儿潮(babyboom)时期出生的人口开始组建新家庭,住房需求量大幅度升高。在这种情况下,1968年约翰逊政府住房法案提出两项主要议题,一是房租援助计划(RentSupplementProgram),通过对低收入家庭提供租金补贴,同时为公寓发展商提供低于正常市场水平的贷款利率,使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房;二是抵押贷款援助,在联邦住房行政管理局(FHA)的抵押贷款保险计划下,为符合要求的住房购买者提供低于市场贷款利率。通过一系列法案的实施,到1973年,在全国7000万套住宅中,每户有2个房间的占3%,有3~4个房间的占30%,5~6个房间的占40%,平均每套住宅居住人口不到3人,居住条件有了相当大的改善。4.20公共住房政策的转变推动了住房市场的繁荣自20世纪70年代起,美国住房市场结构已经发生了重要变化,住房短缺已不再是主要矛盾,取而代之的是低收入阶层所付房租相对其收入过高的问题。因此,政府援助的重点放在了在房租支付援助上。应该看到70年代前政府的公共住房政策的重点是放在了对住房供应方的住房建设给予补贴上,这种政策在当时情况下确实解决了低端住房短缺的问题,然而由于低端住房的生命周期较长、且低端住房与私人市场割裂,造成一方面中产阶级住房无法向低端房屋市场过滤,另一方面低端房屋的废置问题严重,造成社会资源的严重浪费。从20世纪70年代起,在住房总量比较充足的情况下,美国政府开始将补助政策的重点放在了对租户的直接补助上。1974年尼克松政府出台了住房和社会发展法案(HousingandCommunityDevelopemntAct),该法案规定符合公共住房申请资格的租户可以通过从地方住房管理机构(PublicHousingAdministration)获得租金证明(RentCertificare),到私人住房市场上租住满足美国住宅和城市发展局(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)规定的租金范围内的住房。地方住房管理机构则限定租户所能选择的区域范围,协助房客与房主间进行租金谈判,按照市场租金额度支付,其中房客支付的部分不超过自身收入的30%,剩下的由地方住房管理机构予以补贴。随后又提出了租金优惠券计划(RentVoucherProgram),与租金证明计划相比,租金优惠计划中的租户有更大的自主性,政府发给受保障家庭一定的租金优惠券,当持租金优惠券的租户在市场上所找到的租房的租金低于政府规定的市场租金时,允许房客保留未花完的优惠券,下次继续使用;同时也可租住高于市场租金的住房,多出的费用则自己负担。而参加租金证明计划的租户则限于固定的地域,固定的租金标准。尼克松以后的历届美国政府都将重点放在货币租金补助上,到1993年参加租金证明和租金优惠券计划的租户达到了130万,与租住在传统公房中的居民数量相当。近年来居住在传统公房中的居民数量基本稳定在130万,参加货币租金补贴的租户已经成了大多数。到克林顿执政时期,政府提出计划将传统的住房计划彻底私有化,并将补贴计划全都留给租金优惠计划。事实证明美国公共住房政策的的转变是相当成功的,在较为成功的为低收入阶层提供住房的同时,也促进了中产阶级住房市场的繁荣,20世纪90年代以来2/3的美国家庭拥有独立的住宅,5%的家庭拥有两套住宅,50%的房屋拥有两个现代化卫生间。针对租户的租金补助计划是在市场框架内运行的,避免了中、低端住房体系的割裂,保护了住房体系供应连续,对促进包括中产阶级在内的各个收入阶层民众的住房条件改善都有重要意义。通过对私有住房市场低端房屋的利用,防止了社会资源的闲置浪费,同时也给予了低收入者更多的选择的权利,使管理更人性化。纵观美国近一个世纪来公共住房政策的演化过程,从最初的政府出面兴建所有的公共住房,到后来的由私人建筑公司通过市场化方式建造共同房屋,再到目前的将重点从对公共住房建设给予补贴转移到针对租户的直接租金补贴,实现了整个住房市场的住房空置率下降,社会总体效用得到有效提高,促进了社会各收入家庭住房水平的提高。基本上实现了“为全体美国人民提供体面、安全和整洁的房屋”的目标,成为“美国梦”(Americandream)的坚实组成部分。二、美国公共住房体系的历史经验对我国的启示回顾历史,我们不能完全照搬美国的经验,相反,应从我国的实际国情出发,分析美国公共住房体系所实施的社会经济条件,总结历史发展的经验,才能建立实施符合我国国情的廉租房管理制度。1.房地产等收入家庭的住房问题美国公共住房管理制度的发展是一个伴随经济发展水平不断提高,市场房屋存量越来越充足的过程。这种直接落实到租户的租金补贴形式的出现是以经济发展程度较高、私人房屋市场供给充足为前提的。但目前中国国内房地产市场某种程度上还是以卖方市场为主,国内中等收入家庭的住房问题并没有得到很好的解决,适合于低收入家庭居住的低端房屋数量并不多。因此,完全依靠中产阶级的“过滤”房屋作为廉租房的房源明显是不现实的,且我国尚未有一个明确的中产阶级的形成。其次,完全采取直接将租金补贴到租户的“补人头”的方式也是不现实的。因此,在我国目前经济社会发展水平上,我国各个地区应该根据本地区的具体情况来制定适合本地区的对最低收入家庭的廉租房保障方法,实行政府兴建公共住房与提供补贴到户的租金补贴方式相结合是一种比较可行的方案。2.通过稳定的国家收入结构、扩大公共住房保障范围和保障规一是注重将公共住房的保障性与财政可支付性相结合。各个地方的公共房产管理局(PublicHousingAdministration——PHA)在制定一系列相关政策时,非常注重将公共住房的公益性与其财政可支付性相结合。每个地方的公共房产管理局都要接受联邦政府美国住宅和城市发展局(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment——HUD)的公共住房管理评估体系(PublicHousingManagementAssessmentProgram)的评估。虽然每个PHA都接受HUD以及地方财政的拨款,但维持收支平衡,促进公共住房社区可持续发展,一直是PHA追求的目标。从租户选择标准所反映出的对租户收入水平多样性的偏好,设定最高50美元的最低租金,到通过设定最高租金以留住收入相对高的租户,都反映了PHA力图避免贫困家庭过分集聚所带来的贫民窟效应。持续稳定的租金收益,社会租户的多样性,也让各地PHA有能力对公共住房的环境、设施建设等方面进行不断投入,从而能够更好地实现社会公共设施的可持续发展。此外,美国政府还运用各种途径筹集公共住房的资金,如美国联邦行政管理局(FHA)就推出了一系列金融支持项目来保障公共住房的资金支持。二是设立专门的公共住房管理机构,扩大保障范围。美国传统公共房屋的管理体系主要由隶属联邦政府美国住宅和城市发展局(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment——HUD)和各地地方的公共房产管理局(PublicHousingAdministration——PHA)组成。1998年前各地方的PHA自主权限相对较小,在“公共住房的租户的选择(tenantselection)、对租户收入激励机制的使用(incomeincentives),公共住房最高与最低租金的设定(minimumandceilingrent)”等方面自主权相对较小,而1998年国会通过了住房供给质量和工作责任法案”(QualityofHousingandWorkResponsibilityAct),使地方PHA有了更多的自主权。可以根据当地的情况制定租户选择的标准,确定租户所需缴付最低、最高租金的数量,并可以制定各种制度,促使公共住房社区各种收入层次居民多样化。目前美国共有3100个地方PHA,管理着大约130万套公共住房,纽约地方PHA是其中最大的,管理着157000套公共住房。第二大的PHA管理着约40000套公共住房。美国各地PHA在管理中所采取的一些手段和方法值得我们借鉴。三是重视法律法规对于公共住房建设的重要作用。公共住房建设作为一项重要的社会福利政策,为保证其正常执行和开展,法律法规就显得尤为重要。综观美国公共住房建设的历史,任何一项政策的实施都离不开相关的法律法规相配套,以保证政策的顺利开展。有关住房福利的法律既包括宪法、民法等一般性综合法律中的诸多有关住房福利的法律条文,也包括综合性的社会保障立法中的诸多有关住房福利的法律条文。这些法律法规都保证了公共住房政策的顺利开展。三、中国的最低生活税收制度1.建立健全阶段20022010年根据建设部指定的《城镇廉租房的管理办法》定义:“城镇廉租房是政府和单位在住宅领域实施的社会保障职能,向具有城镇长住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅。”廉租房是构建和谐社会,稳定社会秩序,缩小贫富差距的一大重要举措。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出:“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”;1999年4月建设部出台了《城镇廉租住房管理办法》,从此廉租房走上历史舞台;2003年4月建设部等五部门公布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理》,从保障对象、保障方式、保障面积等方面做出了明确规定;2007年8月7日,国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,提出要加快城市廉租房建设,着力解决低收入家庭的住房困难,提出到2010年底前,全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围;2007年11月建设部等九部委联合发布了《廉租住房保障办法》,对廉租房的覆盖人群、保障方式等内容进行了规定;2007年11月,财政部发布了《廉租住房保障资金管理办法》,对廉租房建设的资金来源等问题进行了说明。至此,我国廉租房体系基本建立起来。2.廉政制度的覆盖面和保障近年来,各级政府积极推进廉租房建设,并取得了一定的成效。到2005年底,291个地级及以上城市中已有221个城市实施了廉租住房制度,占地级城市的75.9%。截至2007年6月底,全国656个城市中,已有586个建立了廉租住房制度,占89.3%;2007年计划安排廉租住房资金达到79.4亿元,超过2006年之前廉租住房资金总额。然而,我国廉租房建设中仍存在较多问题。一是缺乏稳定的廉租住房资金来源渠道,部分城市财政预算安排资金不足。财政部《廉租住房保障资金管理办法》对廉租房建设资金来源进行了说明,主要来自住房公积金的收益、土地出让纯收益的10%以及各级政府拨款这三部分。“十一五”期间拟建廉租住房144.7万套,平均每年28.9万套,年度建设资金需求285亿元。如果其他低收入家庭都采用租赁补贴方式,每年需要租赁补贴资金212亿元。总的来看,如果将覆盖面扩大到1000万户低收入住房困难家庭,每年的资金需求至少497亿元。而2007年全年安排廉租住房资金仅为79.4亿元,资金缺口较大。然而,由于这三部分资金来源有限,难以满足大规模廉租房建设的需要。因此,采取有效途径逐步引入社会资金对廉租房的投入,建立稳定的廉租房资金来源渠道是廉租房制度建设的重要目标。二是政府在廉租房管理方面职能缺位,缺少专门的廉租房管理机构和法律法规。在廉租房管理体系中,租户选择、租金设定等管理制度的不完善是我国目前廉租房制度发展的瓶颈。建设部《廉租住房保障办法》中指出,廉租房保障家庭的选择及保障方式由地方政府根据实际情况确定。而实际中,廉租房的分配使用尚没有动态的刚性标准和退出循环机制。目前各地市的存量廉租房的管理及廉租房的分配、实物保障与货币补偿的选择主要由各地市的房屋管理局管理,而廉租房的建设主要由建委负责,同时廉租房的分配又涉及大量申请人信息的管理、筛选工作,缺少一个统一针对廉租房的独立管理机构来协调管理整个廉租房体系的建设。管理机构和职能的缺失可能会导致廉租住房分配使用方面的腐败。此外,而我国的住房制度至今仍以政府文件、政府政策的形式发布,严格地说不具备法律效力。目前我国社会保障水平还处于较低水平,在廉租房建设、租金水平的设定等方面还缺少相应的法律法规与政策相配套,这对于廉租房未来可持续发展不利。三是廉租房制度的覆盖面较小,一些符合条件的最低收入家庭不能及时得到保障。大多数不能享受低保的低收入家庭既无力购买经济适用住房,也不能享受廉租住房保障,廉租住房的覆盖面仍然较小。此外,从目前的低收入群体的定义所覆盖的范围来看,随着社会的转型,城市打工者是一个不可忽略的新的住房弱势群体。如果不对他们的住房问题予以充分的重视,这将给城市的发展带来不小的冲击。四是廉租房房源缺乏,货币补偿难以取得实际效果。与货币配租相比,实物配房有着保障实施力度大、管理规范等优点。对于孤、老、病、残等特殊困难家庭,实物配租这种补贴模式的存在仍显得十分必要。四、廉政廉政的相关建议我国现在处于住房制度改革的关键时期。如何借鉴国外发达国家的成功经验,反思当前我国廉租房制度建设的基本问题,建立健全廉租房制度建设的相关政策,成为摆在学术界和决策者面前的重要任务。结合我国国情,借鉴美国的经验,应从以下几个方面完善我国廉租房制度:1.拓宽住房财政资金来源首先要保证财政资金到位的稳定性。2005年美国政府财政预算中住房预算达到了350亿美元,且还未包括地方政府的各种住房预算。而目前中国只有少数城市建立了制度性住房财政资金供应计划,大多数城市将住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租房资金来源的主要渠道。这显然无法保障住房财政资金的稳定性。国家应当加强对地方政府土地出让收益使用的监管,确保10%的土地出让净收益用于廉租房建设,同时有条件的省份可以适当提高用于廉租房建设的土地出让金净收益比例。其次要积极拓宽公共住房建设融资渠道,引入房地产信托基金等金融工具。可以通过发行公共住房建设国债筹资资金,也可以在廉租房建筑过程中引入房地产信托基金,也可以由政府出面设立专门机构推行廉租房建设企业贷款保险计划,使负责修建廉租房的私营开放商提供金融支持。2.中央独立的公共住房东北部对廉政制度进行科学设置和完善,以保证住房保障各项支出的各项措施可设立专门的公共住房保障部门——中央社会公共住房保障局,地位和作用类似美国的廉租房管理委员会(HUD);地方可设立公共住房管理处,使之起到廉租房托管中心的作用(如同美国的公共房产管理局PHA)。