第三章行政管理

第三讲行政职能2006年8月1第三讲行政管理学行政职能高淑贤知识网络图我国政府行政职能的转变西方国家行政职能的转变关于行政职能的不同观点行政职能的理论行政职能的含义与基本特征行政职能的基本职能行政环境的运作职能亚当·斯密萨缪尔森布坎南前自由资本主义时期自由资本主义时期垄断资本主义时期当代资本主义时期当代资本主义发展的趋势我国政府职能重心的转变我国政府职能方式的转变我国政府职能关系的转变行政职能政府失灵市场失灵十六大精神经济调节市场监管社会管理公共服务2006年8月2第三讲行政管理学行政职能高淑贤第三讲行政职能第一节：行政职能的概述第二节：西方国家行政职能的转变第三节：我国政府行政职能的转变2006年8月3第三讲行政管理学行政职能高淑贤行政职能反映行政管理活动的内容、实质与方向，表明政府在社会生活中扮演的角色和发挥的作用，是行政组织改革、行政决策和执行的基础，因此行政职能是公共行政学研究中最为核心的问题，也是行政管理学研究的起点。

第一节：行政职能的概述2006年8月4第三讲行政管理学行政职能高淑贤“政府正在成为人们注目的中心”。----------戴维·奥斯本和特德·盖布勒:《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》2006年8月5第三讲行政管理学行政职能高淑贤职能又称职责和功能，是某一主体应该做什么和不应该做什么以及该主体履行职能的方式、能力、时效性等方面的问题。行政职能，在特定条件下也称政府职能，是指国家行政机关在行政管理活动中的基本职责和功能作用，也就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问（一）、行政职能的含义一、行政职能2006年8月6第三讲行政管理学行政职能高淑贤（二）行政职能的特征多样性动态性执行性2006年8月7第三讲行政管理学行政职能高淑贤（三）行政职能基本职能政治职能经济职能文化职能社会服务职能2006年8月8第三讲行政管理学行政职能高淑贤政治职能专政职能民主职能2006年8月9第三讲行政管理学行政职能高淑贤经济职能微观经济职能宏观经济职能国有资产管理职能1、提供制度、规则安排2、价格管制3、维护公平竞争4、质量管理1、财政政策2、货币政策3、产业政策4、提供经济基础设施2006年8月10第三讲行政管理学行政职能高淑贤文化职能制定战略规划颁布政策法令统筹协调发展提高道德水平2006年8月11第三讲行政管理学行政职能高淑贤社会服务职能提供社会保障人口政策保护自然环境2006年8月12第三讲行政管理学行政职能高淑贤（四）行政职能的运行职能是政府管理的程序性职能，是指在具体的管理过程中，依照行政管理的内在规律性，以科学的程序和方式，保障行政管理活动准确、高效、协调运行的功能．2006年8月13第三讲行政管理学行政职能高淑贤卢瑟·古立克和林德·厄威克提出著名的七职能论“POSDCORB”即“计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算”—《行政管理科学论文集》法约尔的五职能理论：计划、组织、指挥、协调、控制。—《工业管理和一般管理》还有学者提出15要素，18职能说法。国外学者对政府运行职能的看法2006年8月14第三讲行政管理学行政职能高淑贤行政职能的运行职能决策职能组织职能协调职能控制职能2006年8月15第三讲行政管理学行政职能高淑贤亚当·斯密1、“守夜人”的政府职能论“首先，政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和侵犯的职责第三，建立并维护某些公共机关和公共工（五）、关于行政职能的不同认识程的职责。2006年8月16第三讲行政管理学行政职能高淑贤凯恩斯2、干预主义的政府职能论凯恩斯在《就业、信息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且也应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别要熟练地利用政府的财政职能影响经济的功能。政府的经济职能是全面的，不仅市场失败要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。2006年8月17第三讲行政管理学行政职能高淑贤萨谬尔森在凯恩斯主义政策化的过程中，萨缪尔森概括政府职能为：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的，没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”，在他看来，政府的经济职能可归结为效率、平等和稳定三个方面。他是新凯恩斯主义学派政府干预经济主张的代表。2006年8月18第三讲行政管理学行政职能高淑贤3、有选择地干预“市场失败”的政府职能论

布坎南认为政府：必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，需要保证货币价值一定程度的可预测性以及维持竞争性市场的运行”，公共物品、分配、税收等应该由公民个人决定是否想采取联合行动集体花费他们的资源，或者他们是否想以个人的方式花费资源。对分配份额必须是严格立宪的。布坎南2006年8月19第三讲行政管理学行政职能高淑贤

《变革世界中的政府》指出：“政府与市场是相辅相成的：在为市场建立适宜的机构性基础中，国家是必不可少的。”

绝大多数成功的发展范例，不论是近期的还是历史上的都是政府与市场形成合作关系从而纠正市场失灵而不是取代市场。4、1997年世界银行报告2006年8月20第三讲行政管理学行政职能高淑贤解决市场失灵

促进社会公平

小型职能

提供纯公共品：国防、法律与秩序；财产所有权；宏观经济管理；公共医疗卫生等。保护弱者反贫困计划消除疾病

中型职能

解决外部效应：基础教育；环境保护等。

规范垄断企业：公用事业法规.反垄断政策。

克服信息不完整：保险、金融法规、消费者保护等。

提供社会保险：再分配性养老金、家庭津贴、失业保障等。大型职能

协调私人活动：促进市场发展、集中各种举措。

再分配：资产再分配市场经济中的政府职能层次2006年8月21第三讲行政管理学行政职能高淑贤1、维护职能2、保卫职能3、扶助职能4、管制职能5、服务职能6、发展职能5、张金鉴2006年8月22第三讲行政管理学行政职能高淑贤六、政府与市场的选择“看得见的手”--政府“看不见的手”--市场西方经济学的主要争论之一人们通常使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场2006年8月23第三讲行政管理学行政职能高淑贤(一)何谓市场失灵?何谓政府失灵所谓“市场失灵”，主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多局限性或缺陷，因而不能达到帕雷托最优，不能所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。“政府失灵”是主张更为彻底的市场经济的依据。2006年8月24第三讲行政管理学行政职能高淑贤市场失灵的表现4）公共产品和服务的供给。3）外部不良经济效应。2）信息不对称。6）市场的风险性。1)垄断势力与不正当竞争5）社会不公平问题2006年8月25第三讲行政管理学行政职能高淑贤政府失灵的表现2）政府工作机构的低效率。3）政府部门扩张的内在动力。4）政府的“寻租”活动。1）公共决策失误。2006年8月26第三讲行政管理学行政职能高淑贤权力寻租催生“官房腐败”2006年8月27第三讲行政管理学行政职能高淑贤贪官也是高房价的推手8月，上海外高桥保税区管理委员会规划建设处原处长陶建国因贪污受贿受审。陶在当职期间，接受开发商贿赂29套房产，陶将这28套房产悉数出租。10月23日，此案一审宣判，被告人陶建国犯受贿罪，被判处无期徒刑。2009年进入尾声,但官员落马还在“前腐后继”，就在本月17日山东省政协主席的职务孙淑义落马，孙淑义很可能是本年度最后一个落马的省部级官员。一反腐专家称,今年落马的仅省部级高官,就已达15人之众。这个数字,足以刷新改革开放31年来高官落马的年度纪录。2009年不仅仅省部高官落马刷新纪录，查处的大小贪官数量也在不断地刷新纪录，而贪官贪污受贿的额度也在不断地刷新纪录。以被查处的苏杭的两位副市长为例，之前苏州市原副市长姜人杰1亿多元的受贿金额，这个月被查的杭州市原副市长刷新了姜人杰的纪录，受贿过2亿。2006年8月28第三讲行政管理学行政职能高淑贤公共选择理论布坎南公共选择理论认为，政府干预的结果未必能矫正市场失灵，政府行动本身也不灵，甚至有可能把事情弄得更糟。以公益物品的供给为例，就目前的实践来看，绝大多数国家都采取公共选择理论的根本目的是要通过对政府决策行为的研究，使政府缺陷尽可能降到最低限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。2006年8月29第三讲行政管理学行政职能高淑贤矫正政府失灵，重新创造市场是合乎逻辑的推断，但政府的努力依然重要。所以，在政府与市场的选择中，将政府与市场对立的两极思维显然不能适应实践的需要，寻求政府、市场和第三部门间的共同努力和合作，实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡，才是解决公益物品有效供给、矫正市场失灵与政府失灵的现实之道。政府并不是市场失灵的惟一解决之道。在一定条件下，政府放弃垄断经营，利用更多市场化的方法，通过地方分权和社区参与，调动地方政府、社区和私人的积极性，可以实现公益物品的更优化的供给。公共选择理论2006年8月30第三讲行政管理学行政职能高淑贤选择政府还是市场的看法福利经济学在市场失灵的地方需要政府的阿瑟·塞西尔·庇古2006年8月31第三讲行政管理学行政职能高淑贤七、政府干预的不同模式1、美国模式自由主义的市场经济核心内容：强调市场力量对经济发展的作用，认为政府对经济发展只能起次要作用，推崇企业家精神，崇尚市场效率而批评政府干预，政府进行调控与否往往以是否有利于消费者利益为目标，而较少从生产者角度出发。2006年8月32第三讲行政管理学行政职能高淑贤2、德国模式自由加秩序的社会市场经济既承认自由市场规则，又要承认政府对经济的适当调控，使二者