关于房产税立法的几点思考

关于房产税立法的几点思考

房地产和产权税的改革吸引了社会各界的热烈讨论。探讨的热点是对个人自用房产是否应该征收房产税,即房产税是否应该扩容,房产税应当如何改革的问题。房产税改革的方向必须以房产税存在的目的为导向,目的就是期待其实现的社会效果。本文将首先阐述房产税的目的,接着以目的为导向,分析现行制度的社会效果,最后为对房产税制度的改革提出构想。一、财产税余值、利息房产税以房屋为征税对象,是以房屋的计税余值或租金为计税依据的一种财产税。除了组织财政收入的目的以外,房产税还发挥着调节贫富差距、调控房地产市场的功能。(一)房产税差别化征收体现了公平正义原则和社区改革的要求财产税是所得税的补充税,在所得税对收入调节的基础上,对纳税人占有的财产作进一步的调节。房屋资产的增值完全归房产所有者是不合理的。(1)房屋增值绝大部分来自土地增值,而土地的增值则是因为公共基础设施改进以及公共服务改良。土地增值是全社会劳动者的共同创造。因此,房产财富增值的一部分通过合理的税收手段转为全社会共同所有,并再投入公共品和公共服务的提供是符合公平正义的。房产税需差别化征收,通过免征条件避免加重普通刚性需求房产所有人和经营人的负担。其重点调节对象是富人,针对超过免税标准的房产征收房产税,体现量能课税原则和税负公平的要求。运用税收杠杆强化房产税的调节作用,能够进一步调节房产所有人和经营人的财富分配,有利于缩小贫富差距。(二)市场表现理性,市场规模相对集中房产税是长期性政策,短期内抑制房价的效果可能并不明显,但对未来10年甚至20年的房地产市场预期会产生影响。在房产保有环节征收的房产税,会使得城镇化过程中住房需求、购买意愿以及房价形成,表现得较为理性沉稳。房产税每年征收,持有房产时间越长税负就越重。推行住房保有环节房产税,使房地产市场上商品房保有成本提高。税率高于房价上涨幅度,就能够促使存量房产出售进入流通市场,同时抑制炒房投机需求。需求的总规模将会表现出更少泡沫,空置率下降,资源配置效率和土地利用率上升。供求矛盾有所缓解,总体的房价将会表现更合理。对现行房产税制度的分析以及房产税改革方向的设定,应该以其目的为导向,既要能保障地方财政收入,同时还要能够合理调节贫富差距并且调控房地产市场。二、当前的房产税制度存在几个问题(一)不动产税收征管《中华人民共和国房产税暂行条例》于1986年出台,该暂行条例第一条至第四条的规定对企业用房按照经营使用方式作了区分。企业自用房产按房产计税余值征收房产税,企业出租房产按租金收入征收房产税。(1)按房产计税余值征收的,计算公式为,应纳税额=房产原值×(1-10%至30%)×税率(1.2%)。按租金收入征税的,计算公式为,应纳税额=房产租金收入×税率(12%)。个人房产自用的不交房产税(2),根据各地实施细则个人房产出租或者商用要缴纳房产税(税率为4%)(3)。(二)个人住房产税重庆市政府、上海市政府于2011年1月28日起正式针对个人住房试点开征房产税。两个试点地区对企业房产税缴纳没有作出另行规定,试点政策围绕个人用房征收房产展开,将个人房产征收房产税的范围从出租商用扩展到自用。1.开征房产税上海对本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新购的住房,开征房产税。现阶段计税价格为交易价格的70%,一般税率为0.6%,交易价格低于上年度平均交易价格2倍的税率为0.4%。人均住房面积60平米以下(含60)的免税,第二套购入后一年内将第一套卖出的给予退税。应纳税额计算公式为,应纳房产税税额=新购住房应征税的面积(建筑面积)×新购住房单价(或核定的计税价格)×70%×税率。(4)2.住房销售侧第二套征税范围为个人拥有的独栋别墅(包括存量别墅和增量别墅),个人新购高档住房(建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含2倍)以上的住房),在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套房子(包括高档房和低档房)。交易单价在两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的税率为0.5%,3~4倍的为1%,4倍以上的为1.2%。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套房(含第二套)以上的普通住房,税率为0.5%。免税面积以家庭为单位进行扣除,一个家庭只能按时间顺序对先购的第一套应税住房扣除免税面积。2011年1月28日前拥有的独栋商品住宅,免税面积为180平方米;新购独栋商品住宅、高档住房,免税面积为100平方米。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人应税住房以及纳税人家庭拥有的第二套(含)以上的应税住房不予扣除免税面积。(5)(三)房产税制度主体的对比1986年颁布的适用于全国的《中华人民共和国房产税暂行条例》和分别适用于两大试点的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》,构成了现行房产税制度的主体。1.房产税执行的确定方法不完善,导致了税收征管的失衡对企业房产税进行规定的是《房产税暂行条例》,而试点地区房产税政策没有对企业房产作出特别规定。对企业房产区分用途,自用的按房产余值计税,出租的按租金计税。企业自用的房产以原值减去10%至30%的价值为计税依据,具体扣除比例由各省市、自治区确定。这样的规定简便易行,但是过于单一死板,受当年经济形势的影响、房产区位等因素的影响往往会与房产的实际价值发生较大偏离。基于量能课税、税负公平的考量,应该用市场评估价值来确定房产的具体价值。两种计税方法导致自用房产与出租房产之间税负失衡,从价计征的1.2%税率偏低,从租计征的12%的税率偏高。12%的税率导致了实际执行的困难。为了便于执行,很多地方都实行了“综合征收”。如北京从租计征的可按实际收入的5%计征。对于个人出租房屋的收入,按实际收入的2.5%计征。(6)这样,从租计征的房产税税率远远低于12%。《房产税暂行条例》实际上被悬空,没有得到完全的适用。2.改革的过程和目的:税收公平原则的违背试点地区的个人房产属于征税范围的,不区分自用还是出租,一律征收房产税,主要存在以下问题。从征税对象上看,《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》并未将纳税人拥有的存量房产纳入征税范围,其房产税的征收对象仅包括《暂行办法》施行之日(2011年1月28日)起本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房。换言之,《暂行办法》出台之前的个人拥有的房产都无须纳税。重庆的政策也只是对极少数存量别墅征税,对其他存量房产不征税。只对增量房征税,不对存量房征税,在土地政策不变的情况下,会在造成新购房者与旧购房者的不公平。这样的税制设计使纳税人的税收负担无法反映其支付能力,有悖于税收公平原则,“先富起来”的人由此获利,“后富起来”的人则是增负,与实现调节收入分配的政策目标距离遥远。对存量房产不纳税的心理预期将促居民在可能的情况下尽快购买住房,以避免成为房产税的纳税人和潜在的税收负担。这显然违背了房产税“引导住房消费”调控房价的政策目标的本意。计税依据方面,目前上海、重庆两地都以市场交易价格作为计税依据,等条件成熟再以评估值为计税依据。房产交易价格的大趋势是上涨的,以交易价格为税基对个人住房征收房产税有利于住房购买时间在前的纳税人,激励具有购买需求和支付能力的潜在纳税人尽早完成产权交易。如此对于调和供求矛盾,调控房产价格的作用并不明显。就税率安排而言,上海试点政策规定应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍(含2倍)的,税率暂减为0.4%。重庆试点政策规定独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房,税率为0.5%;3倍(含3倍)至4倍的,税率为1%;4倍(含4倍)以上的税率为1.2%。两地都以每平方米交易价格作为设定适用税率的区别标准,显然都有悖于税收的纵向公平。因为支付能力体现在房屋总价而不是房屋每平米单价方面,两地细则都不能体现支付能力原则,无法有效实现调节贫富差距的目标。就房产税性质而言,目前试点中对个人住房征收的、以房产交易价格为税基的房产税在很大程度上具有商品税的特征,而不是对社会财富存量征收的真正意义上的财产税。因为,财产税是对社会财富的存量课税。作为财产税课税对象的财产,多是不直接参与流转的财产。(1)商品税的税负更易于转嫁,在需求缺乏弹性的情况下,无法实现通过征税打压房价的政策目标。从上述分析中,我们可以发现现行房产税制度与其立法目的偏离,存在众多问题需要进一步完善。三、房地产和产权税改革的一些建议此轮房产税改革,要从效力层级、立法技术两方面进行,通过房产税扩容有保有压的对税负进行科学合理公平的分配。(一)须依行政机关是否健全我国法律规定的交易决定,应把建根据学者对税收法定原则的研究,税收法定原则中之“法”仅指法律,即由国家专门的立法机关依据职权所制定的狭义上的法律,而不包括国家最高行政机关所制定的行政法规和地方权力机关所制定的地方性法规及行政机关职能部门所制定的部门规章。(2)根据税收法定原则,有关税收方面的一切一般的和基本的事项,均须由国家以法律的形式进行明确地规定,而不得授权行政机关或由行政机关自行交易决定。以此防止国家行政机关或者其他地方权力机关侵蚀或肢解国家的税收立法权,破坏纳税人的合法权益。(3)目前在房产税制度上,通行全国的《房产税暂行条例》是国务院制定的行政法规。而上海、重庆两个试点地区的房产税政策是以地方政府规章的形式颁布的。税收权是法律保留事项,税收立法权只有全国人大及其常委会才享有,开征税收必须要以法律为依据。现行构成房产税制度主体的文件均不是“税收法定”所要求的狭义法律。我国宪法在公民基本义务中规定中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。各国宪法中较普遍出现的“依法纳税”之基本义务规定,在宪法解释中也一再被阐释为对税收法律主义的明示。(1)房产税改革首先要解决房产税法律文件效力层次问题,以法律的形式制定颁布《中华人民共和国房产税法》。(二)房产税性能需提高,应关注的问题需要解决首先要明确的是,房产税从性质上来说属财产税,应在保有环节对增量房产和存量房产统一征税。其次,房产税扩容改革是一项系统工程,还面临着许多问题需要解决。例如动态评估房产价值如何做到科学公正、确定税率标准是否合理、免税范围如何确定等。这些问题都需要一个细致合理的设计,以达到房产税扩容预期的效果。1.分税价值的市场评估企业自用房产的纳税标准与企业租赁房产的纳税标准应该不同。企业自用的房产按照房产税暂行条例是以原值减去10%至30%的价值为计税依据。受当年经济形势的影响、房产区位等因素的影响该计税价值往往会与房产的实际价值发生较大偏离。应该用市场评估价值来确定房产的具体价值,适用比例税率。企业租赁房产除房产租赁经营企业外产生营业外收入,应该以该营业外收入为计税依据,适用比例税率。该税率可以适当高于企业自用房产适用的比例税率,但是过高了就会造成自用房与出租房税负失衡。从租计征的合理税率可以设定为5%左右。2.个人租赁房地产税收征管的改革个人住房房产税,超免税面积的部分不论自用还是租赁都按照同样的税率计征,以体现对个人财产的平等对待。个人房屋出租所得在既有税收体制中已经对其征收印花税、营业税(附征相应城建税、教育费附加)、个人所得税。既然已经对租赁收入作出税务处理,在征收财产税时就不需要对个人租赁房产加以区别对待了。所有房产合计除以家庭成员人口数超过人均免税面积的部分按超额累进税率计算,免税面积以下的不征税。保障刚性需求下基本生活需求,仅对超免税面积的富人以及炒房投机者征收累进的房产税。值得注意的是,若预期房价上涨的得益会远超放弃租金或征收房地产税带来的损失,则征税可能还不足以有动力促使空置房投入流转,从而实现房产的“去投资化”目的。故累进税率和级次要经过测算以后确定,原理与个人所得税的工资薪金收入相同。个人房产税的计税依据与企业房产一样应该以市场评估价值为准。按照原值征收房产税难以体现房价波动。但按市场评估值征税,则意味着房产税税负将随房产价格的上升而“水涨船高”,对炒房投机的抑制效果会更加明显。3.规范房屋价格划定,降低房屋征收成本个人房产税扩容的前提是设定一个合理的免税标准,对超过免税标准的适用累计税率。房产税全面推开时,应采用何种免税标准目前尚有争论,主要有首套房免税、一定面积免税、一定房产评估金额免税等方案。按房产评估金额免税不具有实际可操作性。对于一套房屋,由指定机构评估,对评估结果通常会有争议。如果政府部门规定不对每套房屋评估价值,而是在城市中划定几个区域,每个区域制定一个每平米的房屋价格。对于区域的划定标准,可能又会存有争议,引发一系列问题。采用首套房免税也会造成较大不公,因为现实中购买首套房的面积存在差别。同样是首套房,不同的面积代表的贫富程度不同。就目前