民办非企业单位在我国社会组织体系中的地位

民办非企业单位在我国社会组织体系中的地位

《非营利非政府组织登记和质量管理暂行条例》颁布后，中国的社会组织体系中增加了新成员：非政府组织。但其意义并不仅止于此,由于《事业单位登记管理暂行条例》的同时颁布,使传统的事业单位概念进行了新的界定,也使我国各类社会组织的划分更加科学,界限更加清晰。民办非企业单位作为一个我国立法上首次使用的概念,在我国的社会组织体系中处于何种地位?与其他社会组织有何区别?在登记管理中产生了什么问题?本文对此作一探讨。一、社会组织的内涵任何一种社会组织的存在,必有其受益者。以受益者为准,可将社会组织归纳为四大类:(1)公益组织。受益者为整个社会、全体民众,其目的在于谋求全体民众的福利、社会的安宁、免受外来的侵略或干扰。诸如政府的行政组织及军事组织等。(2)企业组织。受益者为股东者,其经营目标在于以最低成本谋求最大利润,如企业、公司、银行等。(3)服务组织。受益者为特定部分民众,其目标在于谋求特定部分民众的利益,如学校、医院等。(4)相互利益组织。受益者多限于组织内的成员,而组织外的民众难以分享其利益。如学会、协会等。在我国,社会组织的概念在理论上有广义和狭义之分。广义的社会组织是自然人的对称,包括政府组织、经济组织以及其他非营利组织(如社会团体、事业单位、民办非企业单位)等一切组织。狭义的社会组织是政府组织的对称,指经济组织以及其他非营利的组织。我国的《民法通则》将社会组织分为国家机关、企业、事业单位、社会团体。国家机关是指凡一切代表国家权力和行使国家行政、检察、审判等职能,组织协调社会、政治、经济、科技等活动的依靠国家财政的独立核算单位。企业是指从事商品生产、流通、经营和服务性活动,以营利为目的,并在工商行政管理部门登记的独立核算的单位。在《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》颁布前,社会团体是指中国境内的中国公民或者法人依法组建,并经民政部门核准登记的各种协会、学会、研究会、基金会、联合会、联谊会、促进会、商会等组织。事业单位是指为从事生产和生活服务以及为提高科学、文化水平和素质服务以及其他社会服务的独立核算的单位(下文称为传统的事业单位概念)1。从受益者来分类,属于公益组织的是国家机关,属于企业组织的是企业,属于服务组织的是事业单位,属于相互利益组织的是社会团体。在《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》同时颁布后,社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从受益者来分类,属于公益组织的是国家机关,属于企业组织的是企业,属于服务组织的是事业单位和民办非企业单位,属于相互利益组织的是社会团体。二、不断完善非营利社会团体和事业单位等社会组织传统的事业单位的概念是在我国建国后的特定历史条件下形成的。80年代以来,事业单位主要由国家举办,实行全额拨款,主要特征是公益性和非营利性,形式单一。80年代后,事业单位在经济体制改革中发生了重大变化。除了国家举办的,还出现了集体举办联营合资等类型。由国家举办的事业单位其经费形式出现了全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同形式。经济内容上也出现了非营利、营利和一个单位内既有营利又有公益性的复杂情况,种类较多,相互间差异很大。其中,企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人投身到教育、科技、文化、卫生等社会公益事业和精神文明建设中,形成了非营利性社会组织,这意味着民办非企业单位的诞生。由于原有的分类越来越不适应改革的发展,因此,我国同时颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》,用科学的概念对社会团体予以定义,并用崭新的民办非企业单位概念和事业单位概念代替传统的事业单位概念,明确了各类社会组织的区分界限。近年来,我国传统的事业单位正在加快分化组合的步伐,有的成为事业单位,有的成为民办非企业单位,有的成为企业。例如,我国科研机构正在人事管理上进行重大改革。今后,我国将根据不同科研机构的性质、特点和发展方向,采取相应的人事制度,实行分类管理。对主要依靠财政支持的科研机构,将在减员增效基础上,推行固定岗位与流动岗位相结合的用人制度;对按非营利机构运行和管理、国家资助与自我发展相结合的科研机构,在保障公共服务的同时,可开展其他有偿技术服务,自我发展;对向企业化转制的科研机制,将实行企业用人制度2。我国的医疗机构也将划分为营利性和非营利性两种,有关法规即将出台。三、非营利非政府组织与其他社会组织之间的差异国家机关与其他社会组织明显不同,就不在我们的讨论之列。我们将讨论民办非企业单位与企业、社会团体及事业单位的区别。(一)非国有企业事业单位和公司1.非营利是民事、商业和非公营机构区别于公司的基本特征(1)利益群体的宗旨民办非企业单位所提供的社会服务具有社会公益性的特点,其宗旨是为了社会的公共利益和促进社会的进步与发展,而不是为了营利。企业,包括服务类型的企业,其宗旨是通过经营活动而获取利润。(2)产权用益原则民办非企业单位的盈余和清算后的剩余财产只能用于社会公益事业,不得在成员中进行分配。企业的盈利可以在成员中分红,清算后的财产可以在成员中分配。2.、民办非企业单位的性质(1)非营利性并不排斥民办非企业单位根据其提供的社会服务收取合理的费用,这些费用是服务的成本价值,是继续维持并扩展服务的必不可少的资金来源。(2)非营利性也并不排斥具有法人条件的民办非企业单位根据国家有关规定,设立具有法人条件的企业。具体操作是由拟成立的企业申请登记,经企业法人登记主管机关核准,领取《企业法人证书》。(二)非国家机构和社会组织1.动的特点民办非企业单位是个比较固定的实体组织,其活动的特点是连续的、经常的。社会团体是由公民自愿组成的会员制的组织,通常是不从事经常活动的比较松散的,其会员的组成也具有不稳定性。2.劳动获取报酬民办非企业单位内部是劳动与报酬间的交换关系,而社会团体内部具有互益性。民办非企业单位的成员加入组织后,通过自己为组织的劳动获取报酬。虽然民办非企业单位是为社会提供某种服务的组织,但内部成员间并不是一种互益关系。社会团体把满足成员的需要,为成员提供服务作为自己的首要目标。成员加入社会团体的目的也很明确,就是想通过社会团体获得其仅靠自己或工作单位无法满足的需求。(三)非国有企业事业单位1.非国有资产的概念民办非企业单位是利用非国有资产举办的,而事业单位是利用国有资产举办的。但需要注意的是,利用非国有资产是指主要利用非国有资产,而不是不允许有国有资产的成分,只是国有资产不占主导、支配地位。对于来源于国家资助的资产,若已作为捐赠,则不应作为国有资产计算。2.根据《社会力量办学条例》,可将立法上的规定,主要有非国有资产的范围大于非国家财政性经费。例如,国有公司是自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的法人实体,不需要国家财政性经费。如果公司利用自己的资产,面向社会举办一所学校,根据《社会力量办学条例》第二条的规定(企业事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构的,适用本条例),该学校利用非国家财政性经费,属于社会力量办学。而根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》,该学校虽然未利用国家财政性经费,但利用了国有资产,因此,不属于民办非企业单位,而属于事业单位。四、非国有企业单位的登记管理实践中的一些问题(一)作为企业单位登记的社会组织的登记很难被登记传统的事业单位在分化组合的过程中,如果选择营利性,就可能转变为企业登记;如果选择非营利性,就有可能转变为民办非企业单位登记。在实践中,由于企业登记的标准较宽,传统事业单位如果选择转变为企业,就有可能较为简便。而且,国家对这些社会组织的企业化也提供了相应的政策优惠。考虑到上述因素,有些社会组织即使作为民办非企业单位登记较为合适,也有可能选择作为企业登记。如何把理应作为民办非企业单位登记的社会组织确实作为民办非企业单位登记,成为登记管理工作的一个问题。作为登记管理机关,应为民办非企业单位的登记提供便利,真正做到急事急办,特事特办。(二)民办非企业单位登记难由于现实中已有大量的社会团体,因此在同一行政区域内,很有可能已有业务范围相同或者相似的社会团体,从而导致一个社会组织要作为社会团体登记较为困难。而《民办非企业单位登记管理暂行条例》虽然也有“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位,没有必要成立”的规定3,但由于民办非企业单位登记工作还处在起步阶段,因此,一些社会团体性质的社会组织试图作为民办非企业单位登记。这就要求民办非企业单位登记管理机关严格把关,对一些从名称上看属于民办非企业单位,而从实质上看却属于社会团体的社会组织,坚决不予登记。(三)乡村直接组织的单位的性质决定在区分民办非企业单位与事业单位时,应将利用非国有资产作为标准,而不是只考虑举办者。例如,乡政府利用集体资产举办了一个非营利性实体组织。如果只从举办者类型机械地考虑,民办非企业单位的举办者不能为政府,而该社会组织的举办者为政府,因此,似乎应该属于事业单位。但从利用的资产性质来看,集体资产是非国有资产,根据这一本质区别,该社会组织作为民办非企业单位登记较为合适。五、民办非企业单位登记管理工作需要进一步探索、解决《民办非