论我国公务员范围的特殊性

论我国公务员范围的特殊性

一、除工勤人员以外的工作人员根据国务院14日颁布的《国家官僚暂行条例》第5条。公务员是指“除工务人员以外的各级国家行政机构的雇员”，即行使国家行政权力并履行国家行政职能的人。公务员有两个限制条件:一是国家行政机关的工作人员,二是工勤人员除外。根据此规定,党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关的工作人员都不是公务员,只不过是根据有关文件的规定参照《国家公务员暂行条例》进行管理。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》(简称《公务员法》)第二条规定,“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据此规定,党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关中除工勤人员以外的工作人员都是公务员。另外,《公务员法》第一百零六条同时规定:“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理。”可见,《公务员法》对公务员概念的界定与《国家公务员暂行条例》相比,范围明显扩大了。二、德国公务员一般职制度的实施英国的公务员具体范围不同时期有不同的变化,文官范围没有统一的界定。1931年汤姆林(Tomlin)文官调查委员会报告称:“文官是指在政治的或司法的职务以外以文职资格录用的,报酬全部直接由议会所通过的款项支付的英王公仆。”1977年英国政府声称,文官指代表国家处理公事的内政、外交行政工作人员。总的来说英国的文官特指事务类官员,即那些不与内阁共进退,经过公开考试录用,无过失便可长期任职的文职人员;政务类官员、法官、警察,政府部门临时使用的雇员不属于文官范围。美国的公务员指在联邦政府、州政府和以及地方政府工作的各级官员、情报人员、科技人员、医务人员、秘书、打字员、办事员、司机、勤杂人员以及教师、警察、消防人员、邮政人员、外交驻外人员等,而军人(不包括军队中的文职人员)及在政党、民间团体等非政府机构里工作的人员都不是公务员。由此可见,美国的公务员既包括政务类官员(政治任命官员),又包括事务类官员(职业公务员),还包括政府机构所雇佣的工作人员和公共事业单位的工作人员;但法官、议员被排除在外,这是三权分立的必然要求。日本公务员指在国家及地方公共团体中从事公务者,包括国家、地方行政机关工作人员,国营企事业(如国铁、日本银行、日本航空、公司等)和国立学校的现职人员。日本公务员分为特别职和一般职公务员,特别职是指经过选举或其他方法选任的职员,一般职是指担任具体行政及业务工作的职员,主要包括私人秘书、书记员、打字员等。日本公务员又分为国家公务员和地方公务员,特别职国家公务员包括内阁总理大臣、国务大臣、政务次臣、大公使、检察官、法官、法院工作人员、国会议员、政府代表以及陆海空自卫队的军官和士兵;特别职地方公务员包括地方议会议员,都、道、府、县知事及副知事,市、町、村长及其副职,各种行政委员会的委员,公选任职或经地方议会选举、任命的人员和地方开发事业团的理事长、理事、监事以及地方政府经营企业的领导人员。从横向看日本公务员包括:各省厅本部的人员,上至大臣、次官,下至系员、电话员、司机、门卫、服务员等;各省厅派出机构的人员;各省厅所属的医院、诊疗所、科研机构及学校等事业单位的人员;各省厅所属的企业单位的人员(邮政、林业、印刷、制币4个国有企业);各省厅及其所属单位的非常勤人员。由此可见,日本公务员范围之广超过了美国。法国官员分成政务类和事务类,公务员通常指事务类官员,包括中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构(如学校、医院等)编制内正式担任专职工作的工作人员。从公务员中选出500-600名高级行政官员为省长、大区区长、高级将领、大学生主管,他们由法国部长会议任命,可以随时撤换。法国公务员分为国家行政部门公职(包括大学教职人员),地方行政的国家公职(包括各大区的高中教职人员,各省的初中教职人员和各市的小学教职人员),医疗部门的国家公职人员三部分。除此之外还有特殊技能公务员,包括非正式任职公务员(辅助性、临时性公务员,挣计时工资但不享受公务员的权利,大部分在学校)、司法人员、军人、议会工作人员、国家工人。由此可见,法国公务员排除了政务类官员,但其范围也相当广泛。德国公共行政领域里逐渐引入职员和工人制度,原有公务员负责的技术性工作和事务性任务的岗位由职员或工人来承担。公务员担任领导职务,如局长、处长、科长,而职员通常担任专业性强的法律、技术职务,如律师、工程师等,工人则通常从事纯事务性、辅助性工作。公务员关系通过录用方式形成,其公职身份只有在触犯法律的情况下才能以开除的方式解除。由此可见,德国的公务员范围限制在事务类,同时排除职员和工人。纵观主要发达国家,公务员的概念、范围各有不同。总的来说公务员有广义和狭义之分,狭义的公务员是指通过非选举程序,即经过公开考试而被录用的政府机关工作人员。如英国的公务员和德国的公务员,指那些不与内阁共进退,经过公开考试录用,无过失便可长期任职的政府文职人员,即通常所说的事务官。广义的公务员则包括经选举、任命、考试录用等多种方式所产生的职员,不但包括政务官和事务官,而且包括国家行政机关之外的立法、司法机关及公共团体中的工作人员。如美国的公务员,日本的公务员则更胜一筹,把法官、检察官、国会议员都纳入了公务员的范围。狭义的公务员可以称作为“小范围概念”,广义的公务员可以称作为“大范围概念”,那么介于二者之间的就是“中范围概念”。如法国的公务员,它不但包括政府部门的事务类官员,而且包括国家公共事业单位的工作人员,只是排除了政务类官员。通过比较看到,我国《公务员法》关于公务员的概念,没有“大范围概念”的公务员广泛,因为它没有包括法律、法规授权的具有公共事务管理职能的企事业单位的工作人员以及勤杂人员;但又超出“小范围概念”,因为它包含了在西方国家看来所谓的“政务类”(部分主要领导职务),还有党委、人大、政协、司法系统的工作人员;与“中范围概念”又不完全吻合,“中范围概念”的公务员涉及国家公共事务的企事业单位的工作人员但不包含政务类官员,而我国的公务员刚好相反,它包含了所谓的“政务类”,却将法律、法规授权的具有公共事务管理职能事业单位的工作人员排除在外。可见,我国公务员概念既不同于发达国家的“小范围概念”和“大范围概念”,也不同于“中范围概念”,具有中国特色。三、中国公务员范围的扩我国公务员范围扩大将带来正负两方面影响。1.扩大公务员范围有利于对各机关的影响《国家公务员暂行条例》第十三条,对国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员规定了公开考试和严格考核的办法,并按照德才兼备的标准择优录用。但是,因党委、人大、政协等机关的工作人员不是公务员,只是参照公务员进行管理,有的地方在招录其工作人员时,并没有严格按照公开考试和严格考核的办法来进行。《公务员法》将公务员的概念扩大后,党委、政府、人大、政协、工会、共青团、妇联等机关在招录其工作人员时,将采用同一办法,有利于营造公开、平等、竞争、择优的选人、用人环境,有利于各机关选拔优秀人才。公务员由于其身份的特殊性,在社会上拥有相当的地位和尊严,倍受人敬重。而将党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关除工勤人员以外的工作人员排除公务员队伍之外,使他们有实无名,容易造成国家系统内部的矛盾、工作人员的紧张和心理上的失衡,毕竟他们在国家事务和社会公共事务的管理中也发挥了重要的作用。因此,公务员范围的扩大有利于平衡内部利益,减少冲突与矛盾,有利于国家政权的稳定和国家的长治久安。长期以来党委、人大、政协、监察院、法院工作人员的工资、福利本来就列入国家财政预算,由国家财政拨款支付。因此将他们纳入公务员范围不会增加国家的财政负担,反而将隐性的预算收支变成了显性,便于公众的监督和制约,有利于提高国家资金的利用率。截至2003年底我国公务员的总数是636.9万,官民比例是1:198,即公务员占总人口的比重约为0.5%。显然排除了党委、人大、政协、司法系统的工作人员。只统计行政机关工作人员是片面的、不科学的,容易掩盖政府的低效率和财政资金的不良开支。从社会的角度看,应将公民分成财政供养者和非财政供养者才具有实质性的意义。财政供养者与总人口比能反映国家财政资金的利用率,从侧面反映一个国家的整体效率。社会越是发达,上述比率就越低,如美国是1:15,法国是1:11.5,德国是1:15.77。而《公务员法》扩大公务员范围,可以更加真实的反映国家的整体效率,从这个角度看具有积极意义。2.公务员的管理机构不明确起初推行干部人事制度改革就是针对“国家干部”概念的模糊,后来建立公务员制度专门把公务员从“国家干部”中剥离出来,实现科学分类便于分类分级管理。“国家干部”既包括党政机关的工作人员,还包括企事业单位、科技教育界、文艺界卫生界等等的工作人员,没有体现科学分类的原则,也不利于各类人才积极性的发挥。从这个角度看《公务员法》将党委、人大、政协、司法系统纳入公务员范围内,有背干部人事制度改革和建立公务员制度的初衷。由于公务员范围的扩大,使得公务员的管理机构反而变得不明确。《国家公务员暂行条例》第八十五条规定:“国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作,县级以上地方人民政府政府人事部门,负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。”而《公务员法》第十条说:“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。”但公务员的管理机构并不明确,原因就在于政府人事部门对如今概念的公务员管不了了。比如党委系统的公务员人事部门根本就无法插手,无权过问。另外把司法系统纳入公务员的范围,在一定程度上不利于司法独立。人大是法律、法规的制订者和修改者,政府是实施者,司法系统是监督者,党委是领导者,政协是参与者,他们都被纳入公务员范围使各自的职能变得模糊。《国家公务员暂行条例》把公务员限定在政府系统内部,使司法与行政从属于不同的系统,从而有利于相互监督和制约。而《公务员法》把司法系统纳入了公务员范围,反而不便于相互的监督和制约,造成司法对行政乏力和行政对司法控制的不良现象。行政部门是负责法律、法规的执行,强调的是效率;而司法的职能是检查和监督行政部门是否违宪、违法,并对违宪、违法行为进行及时纠正,强调的是公平、公正和正义。司法机关是宪法和法律的忠实捍卫者,是依法治国和依法行政的重要保障。3.扩大公务员管理机构,制定相应的法律、法规《公务员法》对公务员概念的变更以及引起公务员范围的扩大,既存在正面影响,又存在负面影响。本文认为利大于弊。上述负面影响,如管理机构的不明确,影响司法独立,从表面上看是由于公务员范围扩大所致,但从实质上看追根溯源则来自体制上的一些问题,恰好给行政体制改革带来了契机。党委、人大、政协、司法系统的工作人员被纳入公务员之前,他们各自都有相应的管理机构,否则上述机构就没法正常运转了。公务员范围扩大之后,公务员管理机构出现多元化的态势,突破了《国家公务员暂行条例》中的人事部门作为公务员唯一管理机构的范围,即不可能由一个机构来统一管理。我们应该借鉴发达国家的经验,制