《税法(第7版)》 第八章 税务行政法制

第八章税务行政法制本章内容第一节

税务行政处罚第二节

税务行政复议第三节

税务行政诉讼

【素养提升】

【能力目标】（1）能明确税务行政处罚的原则、税务行政处罚的主体与管辖、税务行政处罚的执行，能对税务行政处罚进行设定和种类划分，能区分税务行政处罚的简易程序和一般程序。（2）能明确税务行政复议机构和人员、税务行政复议的受案范围、税务行政复议的机构与管辖、税务行政复议的申请人和被申请人、税务行政复议的受理、税务行政复议的审查和决定、税务行政复议的和解与调解，会进行税务行政复议的申请，能搜集税务行政复议的证据。（3）能明确税务行政诉讼的原则、税务行政诉讼的管辖、税务行政诉讼的受案范围、税务行政诉讼的受理、税务行政诉讼的审理和判决，会进行税务行政诉讼的起诉。第一节

税务行政处罚一、税务行政处罚的认知税务行政处罚是指税务机关依照法律、法规和规章规定的法定权限和程序，对违反税收法律规范、侵犯税收征收管理秩序、但尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织（又称税务行政处罚相对人，属于税务行政管理相对人范畴），给予行政制裁的具体行政行为。税务行政处罚的对象是违反税收征收管理秩序，但尚未构成犯罪、依法应当承担行政责任的公民、法人或者其他组织，又称税务行政处罚相对人，也可称为税务行政处罚当事人（简称当事人）。二、税务行政处罚的原则（一）处罚法定原则。处罚法定原则是最基本的税务行政处罚原则。处罚法定原则包括以下四个方面的内容:（1）税务行政处罚设定权法定。（2）税务行政处罚依据法定。（3）税务行政处罚主体法定。（4）税务行政处罚程序法定。（二）处罚公正、公开原则。处罚公正，一是要实行调查制度，避免偏听偏信，二是要使当事人了解其可能涉及的违法行为的性质，并给予其申辩的机会，三是要杜绝自查自断，实行查处分离、审执分离制度。处罚公开，一是指税务行政处罚的法律依据要公开，凡是作为税务行政处罚依据的法律规范要事先予以公布；二是指税务行政处罚的法律程序要公开，如公开举行听证会听取意见、处罚决定公开等。（三）过罚相当原则。过罚相当，是指税务机关作出的税务行政处罚必须以事实为根据，与税务违法行为的性质、情节及社会危害程度相当，处罚轻重适度，杜绝偏重偏轻或者“一刀切”的税务行政处罚现象。（四）保障相对人权益原则税务行政处罚当事人对税务机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对税务行政处罚不服的，有权依法申请税务行政复议或者提起税务行政诉讼。税务行政处罚当事人因税务机关违法给予税务行政处罚而受到损害的，有权依法提出赔偿要求。（五）处罚与教育相结合原则。税务行政处罚的目的是对税务行政处罚当事人进行教育并纠正、减少或消除税务行政违法行为。处罚本身仅仅是手段而不是目的。因此，税务机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，对情节轻微的违法行为也未必都要实施处罚。（六）监督制约、职能分离原则监督制约、职能分离，是指对税务机关实施行政处罚实行内部和外部两方面的监管，防止“暗箱操作”和滥用处罚权。三、税务行政处罚的设定和种类（一）税务行政处罚的设定税务行政处罚的设定是指有权设定税务行政处罚的国家机关通过一定形式自行创制税务行政处罚的活动。（1）全国人民代表大会及其常务委员会可以通过法律的形式设定各种税务行政处罚。（2）国务院可以通过行政法规的形式设定除限制人身自由以外的税务行政处罚。（3）国家税务总局可以通过部门规章的形式设定警告和罚款。（二）税务行政处罚的种类税务行政处罚的种类随着税收法律、税收法规、税务规章设定的变化而变化。我国现行的税务行政处罚种类主要有四种：一是罚款；二是没收违法所得；三是停止出口退税权；四是吊销税务行政许可证件。四、税务行政处罚的主体与管辖（一）税务行政处罚的主体实施税务行政处罚的主体主要是县级以上税务机关。各级税务机关的内设机构、派出机构不具备处罚主体资格，不得以自己的名义实施税务行政处罚。（二）税务行政处罚的管辖根据《行政处罚法》和《税收征收管理法》的规定，税务行政处罚由当事人税收违法行为发生地的县级以上税务机关管辖。税务行政处罚的地域管辖原则是行为发生地原则，而不是当事人居住地原则。五、税务行政处罚的简易程序税务行政处罚的简易程序，也称当场处罚程序，是指税务机关及其执法人员对于公民、法人或者其他组织违反税收征收管理秩序的行为，当场作出税务行政处罚决定的行政处罚程序。税务行政处罚简易程序的基本特征是当场填写税务行政处罚决定书。简易程序的适用条件：一是案情简单、事实清楚、违法后果比较轻微且有法定依据应当给予处罚的违法行为。二是给予的处罚较轻，仅适用于对公民处以50元以下和对法人或者其他组织处以1000元以下罚款的违法案件。六、税务行政处罚的一般程序税务行政处罚的一般程序，也称普通程序，是指除了适用简易程序以外的税务行政处罚程序。除了适用简易程序的税务违法案件外，对于其他违法案件，税务机关要经过立案、调查、告知和说明理由、听取当事人陈述和申辩意见、听证（符合一定条件才有听证程序）、审查、制作处罚决定书、送达处罚决定书等程序。适用一般程序的案件一般是情节比较复杂、处罚比较重的案件。（一）立案立案是税务行政处罚一般程序的开始。符合立案标准的，税务机关应当及时立案。（二）调查立案后，税务机关内部设立的调查机构（如管理、检查机构）负责对税务违法案件的调查取证。税务执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。（五）听证听证是指税务机关在对当事人某些违法行为作出处罚决定之前，按照一定形式听取调查人员和当事人意见的程序。并非所有的税务行政处罚都要有听证这一程序。税务行政处罚听证的范围是对公民作出2000元以上（含本数）或者对法人和其他组织作出10000元以上（含本数）罚款的案件、没收较大数额违法所得案件以及吊销税务行政许可证件的案件。凡属听证范围的案件，在作出税务行政处罚决定之前，应当首先向当事人送达“税务行政处罚事项告知书”，并告知当事人作出处罚建议的事实、理由和依据，以及当事人依法享有举行听证的权利。根据《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》的规定，要求听证的当事人，应当在收到“税务行政处罚事项告知书”后3日内向税务机关书面提出听证要求，逾期不提出的，视为放弃听证权利。税务机关应当在当事人提出听证要求后的15日内举行听证，并在举行听证的7日前将“税务行政处罚听证通知书”送达当事人，通知当事人及有关人员举行听证的时间、地点。（六）审查案件调查终结后，税务机关的调查机构应当制作调查报告，并及时将调查报告连同所有案卷材料报送审查机构审查。审查机构根据不同的违法情况，分别作出予以税务行政处罚、不予税务行政处罚，或者移送司法机关处理等处理建议。（七）制作处罚决定书审查机构作出审查意见并报送税务机关，税务机关负责人经过对调查结果的审查或根据集体讨论结果，根据不同情况分别制作以下处理决定书再报税务机关负责人签发：（1）有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况予以处罚。（2）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的不予行政处罚。（3）违法事实不能成立，不得予以行政处罚。（4）违法行为已构成犯罪的，移送公安机关。七、税务行政处罚的执行税务机关将税务行政处罚决定书依法送交当事人后，便进入执行程序。税务行政处罚的执行是指当事人履行税务机关依法做出的税务行政处罚决定的活动。税务机关依法作出税务行政处罚决定后，当事人应当在税务行政处罚决定规定的期限内，予以履行。当事人对税务机关的处罚决定在法定期限内不申请税务行政复议也不向人民法院起诉，并且在规定期限内又不履行的，税务机关可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行。税务机关对当事人作出罚款行政处罚决定的，当事人应当在收到税务行政处罚决定书之日起15日内缴纳罚款，到期不缴纳的，税务机关可以对当事人每日按罚款数额的3%加处罚款。税务机关对当事人当场做出行政处罚决定，具有依法给予20元以下罚款或者不当场收缴罚款事后难以执行情形的，税务机关行政执法人员可以当场收缴罚款。（一）税务机关行政执法人员当场收缴罚款（二）税务行政罚款决定与罚款收缴分离第二节税务行政复议我国税务行政复议具有以下特点：（1）税务行政复议以当事人不服税务机关及其工作人员做出的税务具体行政行为为前提。（2）税务行政复议因不服税务具体行政行为的当事人的申请而发生。当事人提出申请是引起税务行政复议的前提条件之一。当事人不申请，就不可能启动税务行政复议。（3）税务行政复议案件一般由原处理税务机关的上一级税务机关（复议机关）审理。（4）在税务行政复议过程中，复议机关不仅要审查税务具体行政行为的合法性，而且还审查其适当性。（5）税务行政复议与税务行政诉讼在衔接方面具有一定的特殊性。二、税务行政复议机构和人员的相关规定（一）税务行政复议机构的职责各级行政复议机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项，履行下列职责：（1）受理行政复议申请。（2）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。（3）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法和适当，起草行政复议决定。（4）处理或者转送对本规则第十五条所列有关规定的审查申请。（5）对被申请人违反行政复议法及其实施条例和本规则规定的行为，依照规定的权限和程序向相关部门提出处理建议。（6）研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关或者部门提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。（7）指导和监督下级税务机关的行政复议工作。（8）办理或者组织办理行政诉讼案件应诉事项。（9）办理行政复议案件的赔偿事项。（10）办理行政复议、诉讼、赔偿等案件的统计、报告、归档工作和重大行政复议决定备案事项。（11）其他与行政复议工作有关的事项。（二）税务行政复议委员会的设立各级行政复议机关可以成立行政复议委员会，研究重大、疑难案件，提出处理建议。行政复议委员会可以邀请本机关以外的具有相关专业知识的人员参加。（三）税务行政复议人员的基本要求行政复议人员（工作人员）应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力。税务机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。三、税务行政复议的受案范围税务行政复议的受案范围，是指税务行政复议机关对税务机关的哪些税务具体行政行为拥有行政复议权。四、税务行政复议的管辖税务行政复议管辖是指税务行政复议机关受理税务行政复议申请的权限和分工，即某一税务行政争议发生后，应由哪一个税务机关来行使税务行政复议权。五、税务行政复议的申请人和被申请人（一）税务行政复议的申请人规则（二）税务行政复议代表与代理的限制规定（三）税务行政复议的被申请人规则六、税务行政复议的申请（一）税务行政复议的申请期限和方式（二）税务行政复议的申请期限的计算方式前文所述，申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。（三）税务行政复议前置与税务行政选择复议1.税务行政复议前置（1）复议前置的含义复议前置是指行政管理相对人（当事人）对具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政管理相对人对复议决定不服，可以再向人民法院提起行政诉讼。（2）税务行政复议前置的具体要求申请人对复议范围中征税行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。2.税务行政选择复议（1）选择复议的含义选择复议是指行政管理相对人（当事人）对具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，可以向行政复议机关申请行政复议，如果对复议决定不服，可以再向人民法院提起行政诉讼；也可以不经过行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼。（2）税务行政选择复议的具体要求申请人对复议范围中税务机关作出的征税行为以外的其他具体行政行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。申请人对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。（四）税务行政复议申请的其他具体要求（1）税务机关作出的具体行政行为对申请人的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。（2）申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机关应当告知申请人变更被申请人。申请人不变更被申请人的，行政复议机关不予受理，或者驳回行政复议申请。（3）申请人向行政复议机关申请行政复议，行政复议机关已经受理的，在法定行政复议期限内申请人不得向人民法院提起行政诉讼；申请人向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。七、税务行政复议的受理（一）税务行政复议申请受理的条件税务行政复议申请符合下列规定的，税务行政复议机关应当受理：（1）属于《税务行政复议规则》规定的行政复议范围；（2）在法定申请期限内提出；（3）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（4）申请人与具体行政行为有利害关系；（5）有具体的行政复议请求和理由；（6）符合《税务行政复议规则》第三十三条和第三十四

条规定的条件（见前面“六、税务行政复议的申请”中的“（三）税务行政复议前置与税务行政复议选择”中的

“税务行政复议前置的具体要求”和“税务行政选择复议的具体要求”）；（7）属于收到行政复议申请的行政复议机关的职责范围；（8）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。（二）税务行政复议受理的其他规定（1）行政复议机关收到行政复议申请以后，应当在5日内审查，决定是否受理。对不符合《税务行政复议规则》规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。对不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。（2）对符合规定的行政复议申请，自行政复议机构收到之日起即为受理；受理行政复议申请，应当书面告知申请人。（3）行政复议申请材料不齐全、表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。（4）上级税务机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以督促其受理；经督促仍不受理的，责令其限期受理。上级税务机关认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。（5）上级税务机关认为有必要的，可以直接受理或者提审由下级税务机关管辖的行政复议案件。八、税务行政复议的证据（一）税务行政复议证据的类别行政复议证据包括以下类别：（1）书证；（2）物证；（3）视听资料；（4）电子数据；（5）证人证言；（6）当事人陈述；（7）鉴定意见；（8）勘验笔录、现场笔录。九、税务行政复议的审查和决定（一）税务行政复议的审查1.向行政复议机构提供作岀具体行政行为的证据、依据和其他有关材料行政复议机构应当自受理行政复议申请之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内提出书面答复，并提交当初作岀具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。对国家税务总局的具体行政行为不服申请行政复议的案件，由原承办具体行政行为的相关机构向行政复议机构提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2.审理行政复议案件人员行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议工作人员参加。行政复议工作人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力。税务机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。3.审查方式行政复议原则上采用书面审查的办法。但是申请人提岀要求或者行政复议机构认为有必要时，应当听取申请人、被申请人和第三人的意见，并可以向有关组织和人员调查了解情况。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。（二）税务行政复议的决定1.税务行政复议决定的类型行政复议机构应当对被申请人的具体行政行为提出审查意见，经行政复议机关负责人批准，按照下列规定作出行政复议决定：（1）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。（2）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。（3）具体行政行为有下列情形之一的：决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1）主要事实不清、证据不足的；2）适用依据错误的；3）违反法定程序的；4）超越职权或者滥用职权的；5）具体行政行为明显不当的。（4）被申请人自收到行政复议机构申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，不能提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。2.作出行政复议决定的期限行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延期不得超过30日。3.行政复议决定的生效行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。十、税务行政复议的和解与调解（一）税务行政复议和解与调解的范围对下列行政复议事项，按照自愿、合法的原则，申请人和被申请人在行政复议机关作出行政复议决定以前可以达成和解，行政复议机关也可以调解：（1）行使自由裁量权作出做出的具体行政行为。（2）行政赔偿。（3）行政奖励。（4）存在其他合理性问题的具体行政行为。

第三节税务行政诉讼一、税务行政诉讼的认知税务行政诉讼是指公民、法人或者其他组织（属于税务行政管理相对人范畴）认为税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为违法或者不当，侵犯

了其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院对税务机关具体行政行为的合法性和适当性进行审理，并依法作出裁决的司法活动。税务行政诉讼的目的是保证人民法院正确、及时审理税务行政案件，保护纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务当事人的合法权益，维护和监督税务机关依法行使行政职权。二、税务行政诉讼的原则除诉讼的共有原则外（如人民法院独立行使审判权，实行合议、回避、公开、辩论、两审、终审等），税务行政诉讼类似于其他行政诉讼，还必须遵循以下几个特定原则：（1）人民法院特定主管原则。（2）合法性审查原则。（3）不适用调解原则。（4）起诉不停止执行原则。（5）税务机关负举证责任原则。（6）由税务机关负责赔偿原则。三、税务行政诉讼的管辖税务行政诉讼管辖是指人民法院受理第一审税务案件的分工和权限。《行政诉讼法》具体规定了行政诉讼管辖的种类和内容。这对税务行政诉讼同样适用。具体来讲，税务行政诉讼的管辖分为：级别管辖地域管辖裁定管辖四、税务行政诉讼的受案范围税务行政诉讼的受案范围，是指人民法院对税务机关的哪些税务具体行政行为拥有司法审查权。税务行政诉讼案件的受案范围不仅受《行政诉讼法》有关规定的限制，而且也受《税收征收管理法》及其他相关法律、法规的调整和制约。税务行政诉讼的受案范围与税务行政复议的受案范围基本一致，具体包括：税务行政诉讼的受案范围与税务行政复议的受案范围基本一致，具体包括：（1）税务机关作出的征税行为（复议前置）。1）确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为。2）征收税款、加收滞纳金。3）扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。（2）税务机关作出的责令纳税人提交纳税保证金或者纳税担保行为。（3）税务机关作出的行政处罚行为。1）罚款。2）没收违法所得。3）停止出口退税权。4）吊销税务行政许可证件。（4）税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。（5）税务机关作出的税收保全措施。1）书面通知银行或者其他金融机构冻结纳税人存款。2）扣押、查封商品、货物或者其他财产。（6）税务机关作出的税收强制执行措施。1）书面通知银行或者其他金融机构从当事人存款中扣缴税款。2）拍卖所扣押、查封的商品、货物或者其他财产以抵缴税款。（7）认为符合法定条件申请税务机关颁发税务登记证和发售发票，税务机关拒绝颁发、发售或者不予答复的行为。（8）税务机关的复议行为。1）复议机关改变了原具体行政行为。2）期限届满，税务机关不予答复。五、税务行政诉讼的起诉和受理（一）税务行政诉讼的起诉1.税务行政诉讼起诉的含义税务行政诉讼的起诉是法律赋予税务行政管理相对人用

以保护其合法权益的权利和手段。在税务行政诉讼等行政诉讼中，起诉权是税务行政管理相对人享有的单向性的权利，而税务机关不享有起诉权，只享有应诉权，即税务机关只能作为被告；与民事诉讼不同，作为被告的税务机关不能反诉。2.税务行政诉讼起诉的条件纳税人、扣缴义务人等税务管理相对人在提起税务行政诉讼时，必须符合下列条件：（1）原告是认为税务具体行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。（2）有明确的被告。（3）有具体的诉讼请求和事实、法律根据。（4）属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。（二）税