构建我国应急应战一体化体制的思考

构建我国应急应战一体化体制的思考

随着应急战的一体化动员体系的实施，已成为世界许多国家的共同选择。特别是一些发达国家为建立一体化的应急战的动员体系提供了许多宝贵的经验。深入了解这些国家动员体制建设情况,对照他们的经验做法,结合我国抗灾救灾实践,认真分析我国动员体制存在的问题,有针对性地采取对策措施,对于深化国防动员应急应战一体化体制研究,加速推进我国现代动员体制建设与改革,具有十分重要的理论和实践意义。一、动员指挥机构的设置世界主要国家普遍重视应急应战一体化动员体制建设,在动员机构、应急力量、法规制度建设等方面,有许多成功的做法,有力提高了应对局部战争和紧急突发事件的动员能力。主要有以下特征:1.军地联合、政府主导世界主要国家的动员,普遍实行国家元首领导下的军地联合政府主导的动员体制,美国、英国、法国、德国和俄罗斯等国的元首,都是动员的法定最高决策者,在政府各部门、各行业由上至下,都专设了军地联合或紧密协调的动员执行机构。比如:美国联邦紧急管理署,由联邦政府多个部门和军队有关执行部门联合组成,是政府组织军地力量实施国防动员任务的执行主体。2.应急应战功能一体1979年,美国专门成立“联邦紧急管理署”,将动员指挥的职能由负责战争动员拓展到水灾、地震、反恐等方面;1981年又设立“紧急动员准备委员会”,负责军事动员、工业动员、民防事务以及抢险救灾等工作。俄罗斯的动员准备与动员跨部门委员会除担负战争动员职能外,还是平时应急的核心机构。英国、瑞士等国的动员体制,也都把战时动员和平时灾害救援结合在一起,真正实现了应急应战双重职能。3.救援力量种类齐全世界主要国家为应对平时突发公共事件,普遍建立抗洪抗风、抗震救灾、扑灭山火、海上搜救、矿山施救、核化救援、医疗救护等专业化应急救援力量。比如,西班牙组建的一支4000余人的应急部队,配备水陆两用飞机、直升机、救生艇、特种车辆、除雪机、水净化机、防核防化等设备,在平时易发的火灾、水灾、风灾、雪灾和震灾中发挥了突出的应急救援作用。4.法律制度完善具体美国、以色列等国都制订了《国家紧急状态法》、《国家安全法》、《减灾和紧急救助法》等国家层面的动员法规20多类,覆盖了应急应战的方方面面,内容具体、易于操作。比如,美国《联邦响应计划》就规定国土安全部负责协调联邦应急准备、计划、管理和灾害援助,并制定具体的援助政策,对其他部门的职责和任务也都有详细界定,为动员实施提供了强力的法律遵循。二、国防动员的重要性我国幅员辽阔、人口众多、环境复杂,各种重大自然灾害和社会公共安全事件频发。近年我国发生的几次特大灾害,在党中央、国务院、中央军委的正确坚强领导下,国家迅速启动国防动员机制,各级国防动员部门全力以赴,为夺取抗灾救灾伟大胜利作出了重要贡献。但我们应清醒地看到,国防动员系统在参加抗灾救灾实践中,也暴露出许多亟待解决的问题。1.应急管理组织体系不健全,存在系当前,我国建立了应战的国防动员体制和应急的政府应急管理体制,两种体制都是政府的重要职能,但二者分散设置、自成体系、互不兼容。政府应急管理组织体系主要由政府有关行政部门组成,军队和国防动员系统相关部门未被纳入;两种体制工作运行常态化程度低,通常是在危机爆发后才临时紧急组建相应的指挥部。在历次抗灾救灾实践中,都暴露出指挥机构不够权威、部门职能交叉、多头管理、资源浪费等问题,不利于快速形成党政军民联合抗灾的强大合力。2.灾后救援能力偏低,一般心理健康在国防动员体制中,民兵的“总盘子”很大,但这些力量主要适用于参战支前,在应对重大自然灾害、大规模传染病、重大环境灾难上能力偏低。比如,抗击“非典”中的防疫分队,抗洪抢险中的轻舟分队,森林火灾中的扑灭山火分队,海难中的海上搜救分队,抗击雨雪冰冻灾害中的破冰分队、通信分队,抗震救灾中的消防分队、核化救援分队、医疗救护力量等专业化应急救援力量,在现有民兵组织中有的没有组建,有的数量明显不足。在政府应急体制中,基本没有成建制地编组民用应急救援力量。3.江西内部的雪车问题近年发生的几次重大灾害,在物资装备储备上暴露出很多问题。2003年“非典”,疫情波及地区板蓝根、食醋等一度脱销。年初的抗击雨雪冰冻灾害,江西境内高速公路里程达2000多公里,但全省高管部门只有1台扫雪车;广州市仅有1800m2的捐赠站仓库,物资储备远远满足不了需求。汶川大地震中,受灾人口达4560多万,灾区日用食品、帐篷、活动板房、急救药品等重要物资严重不足。4.防火、防风、防卫等知识缺乏我国从学校到基层单位,普遍缺乏有组织的防灾自救教育,民众心理准备不足,防火、防风、防洪、防震等知识贫乏,导致在灾难面前惊慌失措,造成许多不必要的损失。比如在汶川大地震中,大多数学校由于防灾自救意识淡薄,从未组织过防震练习,灾难中师生们不知所措,造成了无法挽回的惨重伤亡。三、国防动员的任务:应对各种危机和生态危机抗灾救灾实践证明:国防动员作为联结平时与战时、军队与地方的桥梁和纽带,不仅在战时能发挥强大功能,在平时应对各种突发公共事件中同样具有不可替代的重大作用。温总理在国家国动委六次全会上指出,“提高应对各种危机和战胜自然灾害的能力,是经济社会发展的迫切需要,是国防动员系统的一项重要任务”。当前,我军正全面提高应对多种安全威胁、遂行多样化军事任务能力,国防动员系统必须适应这一重大军事战略,充分发挥组织严密、反应快速、突击力强的优势,着眼最大限度地提高国防动员资源平战综合利用率,抓好应急应战一体化体制建设,做到一体化准备、一体化建设、一体化发展,在应战准备中增强应急功能,在应急实践中提升应战能力,实现国防动员机制与国家应急机制有效衔接,不断增强综合动员能力,为维护国家安全、统一、稳定和发展提供有力保障。1.在国防动员组织机构和预案方面,构建政府应急指挥体系这是建立国防动员应急应战一体化体制的关键所在。可采取“衔接式”或“融合式”两种建设模式。从当前情况看,可本着“两委重叠,机构分设,统一指挥”的原则,建立“衔接式”动员领导指挥体制。即国防动员委员会与应急委员会实行“两个组织,一套人马,两块牌子”,原则上保持现行国防动员机构与政府应急机构分设体制,通过建立健全协调运行机制,加大指挥协调力度。主要采取以下衔接措施:一是建立区域指挥协调机构。着眼应急需要,原则上以行政区划为单位或按某种灾害可能涉及的地区范围,整合区域内政府、驻军、公安武警等应急指挥力量,由政府主要领导负总责,以各级国防动员委员会现有办事机构和人员为基础,以政府应急办和军队、公安武警等相关成员单位力量为补充,联合构建区域指挥协调机构,做到机构设置、运行常态化。二是健全工作协调制度。明确区分军地各方职责,建立联席会议、合署办公、情况通报、归口管理、信息共享、需求对接等工作运行机制,规范人员、经费和装备物资等保障方式,确保组织指挥快速高效。三是完善应急预案体系。坚持以任务为牵引,针对当地可能发生的重大自然灾害、安全事故、恐怖事件、群体性事件,以及大规模传染病,合理构想情况,整合军地力量,科学制定综合性应急方案和各种行动预案,明确动员任务区分、力量编成、主要动员行动及情况处置方法、指挥协同关系、各种保障措施等,并逐级细化,层层制定相应的预案,形成上下衔接、系统配套的应急预案体系。同时,建立定期演练、评估、修订机制,不断提高预案的科学性、实用性。从长远发展看,要本着“两委归一,机构融合、统一指挥”的原则,建立“融合式”动员领导指挥体制。即将目前各级国防动员委员会和政府应急委员会合二为一,统称动员委员会;整合现行国防动员机构与政府应急机构,在政府编制序列设置一个专门机构,负责统管国防动员和应急动员的各项建设;以该机构为主体,吸收有关成员单位参加,建立军地联合指挥机构,组织实施应急应战各项动员行动。2.建立应急处置力量体系一方面,要优化国防后备力量结构布局。在搞好参战支前力量建设的基础上,依托当地科技人才优势,以转业退伍军人和专业技术人员为重点,组建一批民兵和国防动员专业化应急救援队伍。如在洪涝灾害多发地区,组建一批抗洪抢险分队;在林区附近,组建一批森林防火分队;在大中城市,组建一批防化救援分队;在沿海台风多发地区,组建一批防台风救援分队,形成与任务相适应的应急力量体系。另一方面,要加强应急训练。所有民兵、预备役部队,在年度训练中都要安排一定时间,有针对性地强化应急训练,提高应急救援能力。要强化军政军民联训联演。按照《军队参加地方抢险救灾条例》、《突发事件应对法》等法律法规要求,建立军政军民联训联演领导体制和协调机制,依据应急预案,定期组织军政军民联合指挥演练和跨区域、跨行业、跨部门、跨灾种协同训练,确保军地领导明确担负的职责任务,熟悉指挥位置、指挥程序和指挥方法,熟练运用各种指挥手段,提高联合指挥和遂行任务能力。3.做好应急应战所需物资储备和动员中心建设一是集约化管理动员潜力。按照《国防动员潜力调查规定》,依托地方各级统计部门,规范工业、农业、建筑业、邮电通信、交通运输、科技教育、医疗卫生、信息产业、仓储物流等动员潜力资源的采集、加工、存储和管理,推进动员潜力调查统计工作常态化;运用先进的潜力信息化管理系统,搞好动员潜力数据的分级、分类管理,建立完善各级动员潜力数据库,定期组织潜力数据会审,确保动员潜力数据真实、准确、管用。二是落实重要物资储备和应急生产准备。着眼应急应战需要,完善政府储备与军队储备、物资储备与技术储备、定量储备与应急生产相结合的物资储备体系。建立应急应战物资储备标准体系,合理确定应急储备品种、数量和布局;重点落实石油成品油、粮食、药品、血液、火炸药等重要物资,以及各类抢运、抢修物资装备器材的储备;对应急急需军民通用装备,实行预征预编,落实到具体单位和人员。同时,落实应急应战首批动员企业,明确转扩产任务,搞好预案、人才、设备、技术等储备,确保应急需要。三是搞好战略性预储。在自然灾害多发地区和关乎国计民生的重要目标附近,有计划、有重点地靠前储备各种抢救抢修专业设施设备和应急物资器材。比如在水灾易发地区储备冲锋舟、编织袋;在地震易发地区储备大型起降机械、帐篷等,确保能在第一时间保障最紧急的需求,最大限度地减少损失。四是推开动员中心建设。动员中心是国防动员的一种基本组织形式。根据应急需要,有计划地在机械、兵器、航空、航天、船舶、化工、冶金、食品、电子等重要行业和骨干企业,以行业部门和重点企业为龙头,吸收有关成员单位参加,组建一批物资储备型、技术保障型、应急生产型动员中心。通过动员中心协调有关企事业单位和科研机构,储备动员预案、物资、装备、技术和人才,组织协调各种应急应战动员行动。4.完善国防动员法规体系建设一是从法律上赋予国防动员应急职能。《国防法》第八章专门规范了国防动员应战职能,但国防动员应急职能目前国家层面还没有法律给予明确。应在国家层面的法律上赋予国防动员承担维护社会稳定、抵御自然灾害、应对公共突发事件等应急职能,为国防动员履行应急职能提供法规依据。二是抓好应急法规建设。着眼应急应战需要,修订完善现行国防动员法律规范,对即将出台的动员法规特别是《国防动员法》要有应对重大自然灾害、处置紧急突发事件等内容的专门条款,并对行为主体、工作程序、奖惩规定等具体明确;制定涉及各类应急处突事件的专项动员