司法确认程序适用非讼程序的思考

司法确认程序适用非讼程序的思考

2012年8月31日，全国人民代表大会常务委员会修订的《民事诉讼法》（以下简称《现行民事诉讼法》）规定了司法裁决程序，并明确了非争议性质。实践中,各地法院按照最高法院相关司法解释的要求,已经于2009年开始推行司法确认工作。如何尽快适应民诉法修改带来的变化,是摆在司法实务界迫在眉睫的课题。本文通过对最高法院相关司法解释的梳理,并结合各地法院的实践,对现行民诉法相关条文的适用进行探讨,以求教理论和实务界的同仁。一、确认程序类型和事件管辖权(一)司法确认程序非讼程序是指法院依据当事人申请或者以职权干预私人法律关系的创设、变更、消灭,以防止事后发生纠纷的程序。对于非讼程序,我国台湾地区制定了“非讼事件法”,涉及民商事非讼事件、家事非讼事件和登记事件等,法国等国家民事诉讼法也有专门的规定。我国大陆司法界对司法确认程序认识有一个转变的过程,最高法院2009年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第一次以司法解释的方式提出了司法确认程序,明确参照适用《民事诉讼法》有关简易程序办理;2011年最高法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(以下简称《若干规定》)明确司法确认适用非讼程序,现行民诉法把司法确认作为特别程序的一种类型加以规定,从诉讼法层面明确其非讼性质。司法确认程序与诉讼程序的区别。一是与诉讼程序目的系解决纠纷不同,司法确认程序目的是在纠纷通过诉讼外调解解决以后,确认这种纠纷解决的效力,预防纠纷的再发生;二是与诉讼程序具有争讼性,存在权利义务发生争执的对立双方当事人不同,司法确认程序没有争讼性,不存在对立的双方当事人,只有申请人一方,并且没有相对人;三是与诉讼程序通常追求慎重正确裁判的价值目标不同,司法确认程序通常以简易迅速处理为价值取向。因此,法院进行司法确认时,要遵循非讼原理,而不适用诉讼原理。司法确认程序与民事诉讼程序也存在联系。对已经调解组织调解达成调解协议,当事人双方对此没有争议,共同申请人民法院确认的,适用司法确认程序审查。同时,因不符合法律规定,调解协议确认申请被法院驳回后,当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向法院另行提起诉讼。另外,对调解组织调解达成的协议需要继续履行、变更或者解除的,以及确认该协议无效的,当事人需要根据该协议提起诉讼而不是司法确认,法院应当适用民事诉讼程序审理,不适用司法确认程序。对此,最高法院2002年颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称2002年《司法解释》)、2009年《若干意见》,对此均有明确的规定。(二)司法管辖的选择现行民诉法第194条规定了司法确认案件的管辖法院,明确由双方当事人共同向调解组织所在地基层法院或其派出法庭提出确认申请。而最高法院2009年《若干意见》第21条规定,当事人在不违反专属管辖的前提下,可以约定管辖,选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层法院管辖。当事人没有约定的,一般由当事人住所地或者调解协议履行地的基层法院管辖。经法院委派调解达成协议的申请确认案件,由委派法院(包括中级法院)管辖。最高法院2011年《若干规定》第2条规定,当事人申请司法确认的,由主持调解的人民调解委员会所在地基层法院或它的派出法庭管辖;同时,保留《若干意见》中经法院委派调解达成协议申请确认的,由委派法院(包括中级法院)管辖的规定。另外,对于人民调解委员会以外其他调解组织调解达成的协议,如果当事人申请司法确认,法院在继续适用《若干意见》的基础上,可以参照《若干规定》,在总结经验的基础上继续完善。对于放弃当事人选择管辖法院,最高法院认为人民调解委员会主要调解婚姻家庭、继承纠纷,相邻关系纠纷等民间纠纷,以及简单的民事合同、侵权责任纠纷,而且人民调解委员会与纠纷当事人通常就在同一个村或者同一个街道。因此,没有必要规定若干个选择项供当事人选择;直接规定由调解委员会所在地的基层法院或其派出法庭管辖,不仅方便当事人申请,也方便法院审查。综上,现行民诉法明确司法确认案件只能由调解组织所在地基层法院及其派出法庭管辖,不适用选择管辖。对属于法院诉前委派调解的,仍适用司法解释由委派法院管辖,但原司法解释关于中级法院因为委派调解可以取得管辖权的规定不再适用。对于中院一审管辖的案件,诉前委派调解达成调解协议的,只能立案后适用一审程序出具调解书的方式处理。二、调解协议的司法确认民诉法修改之初,全国人大法工委民法室主任姚红就明确指出:“司法确认面临最大的问题是,哪些主体作出的调解协议可以得到确认,仲裁机构、企业、协会等作出的调解协议能否得到司法确认。一般认为,原则上司法确认以人民调解法规定的为准”。人民调解制度经过几十年的发展与壮大,在诉讼外纠纷调解工作体系中具有基础性作用。但其发展进程中还存在诸多制约因素,特别是达成的调解协议对当事人缺乏法律约束力,直接影响到人民调解职能作用的有效发挥。司法确认机制的建立,有效解决了人民调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题。(一)司法确认的历史流变一是从“合同性质”到“法律约束力”的沿革。2002年《司法解释》第一次明确人民调解委员会主持调解达成的协议具有合同性质,其第1条规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议”。2009年《若干意见》中延续调解协议的民事合同性质,规定“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议,经调解组织和调解员签字盖章后,当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。2010年全国人大常委会通过的《人民调解法》明确,经人民调解委员会调解达成的协议具有“法律约束力”,该“法律约束力”高于“合同性质”并落实在人民调解委员会“担保”的基础之上,人民调解委员会对当事人履行协议负责督促。因此,当事人之间未经人民调解组织调解而自行达成的调解协议,是不能申请司法确认的。二是从“审查确认”到“司法确认”的沿革。2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(下称2004年《司法解释》)第一次明确对法院办案过程中委托或邀请诉讼外组织或个人调解达成的协议,以出具调解书方式进行“审查确认”。其第4条规定当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议,并出具调解书;同时,还规定了不予确认的情形。最高法院2009年《若干意见》第20-25条规定“司法确认程序”,以决定书方式对诉讼外组织或个人调解达成的协议予以司法确认,第一次以司法解释形式确立了司法确认制度。而《人民调解法》第33条规定经人民调解组织调解达成的协议,双方当事人可在30日内共同向法院申请司法确认,则是第一次从法律层面提出人民调解协议司法确认的概念。随后,最高法院2011年出台《若干规定》,明确了人民调解协议司法确认的具体操作程序。(二)强制执行的适用行民诉法第194条明确调解组织调解达成的协议,必须依照《人民调解法》等法律的规定提出司法确认申请,严格限定了调解组织的范围。由此,除了人民调解达成的协议可以按照《人民调解法》规定申请司法确认外,其他调解组织调解达成协议依照哪一部法律来申请,不够明确。按法律位阶来说,目前仅有《仲裁法》符合。那么仲裁达成的调解协议能否适用司法确认程序呢?答案是否定的。首先,是仲裁协议的性质所决定。《仲裁法》第49条规定当事人申请仲裁后自行和解达成协议的,可以请求仲裁庭根据和解协议制作裁决书;第51条规定仲裁庭调解达成协议后可以制作调解书或裁决书,调解书与裁决书具有同等法律效力。而现行民诉法分别规定国内或国际仲裁机构作出的裁决,一方当事人不履行的,对方当事人可以申请强制执行。其次,是仲裁协议审查的程序所决定。对仲裁协议效力、不予执行以及撤销仲裁裁决书的审查,按照最高法院2005年《关于适用<中华人民共和国仲裁法>若干问题的解释》规定,由合议庭适用民事诉讼的一审程序审理。所以说,仲裁裁决(包括仲裁调解书)本身就具有强制执行力,可以直接申请人民法院执行;而不予执行或者撤销仲裁裁决适用一审民事诉讼程序审理,均不属于现行民诉法规定司法确认程序的范畴。实际上,如果对调解组织进行扩张解释的话,最高法院2009年《若干意见》第21条“经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件,由委派或委托人民法院管辖”,及2011年《若干规定》第13条“经法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后当事人申请司法确认,也可以参照人民调解规定办理”可以继续适用。那么,其他调解组织没有在法院建立调解员名册的,其调解员调解达成的调解协议,今后如何处置需要最高法院尽快修订相关司法解释予以明确。当前要把握以下几点:一是必须严格按照现行民诉法要求,只有人民调解组织调解达成的协议符合法律规定,可以提出申请;其他调解组织调解达成的协议需要司法确认,暂时找不到法律依据。二是在“大调解”格局下,各地法院应当及时邀请人民调解组织参与其他调解组织的调解,以适应现行民诉法的要求。三是审慎扩张解释人民调解委员会以外的调解协议申请,仅仅法院诉前委派的调解、以及在法院登记造册调解员的调解,这两种形式所达成的调解协议可以申请司法确认。实践中,各地法院相继聘请了一些退休干部、人民陪审员、学校教师、街道人民调解员、行业专业人士等组成的司法协理员队伍(许多人不隶属于调解组织)在诉前化解了大量纠纷。对于诉前委派上述人员调解而达成调解协议的,如果他们已经在法院注册,适用诉前委派调解协议的司法确认处理。如果还没有在法院注册,可通过立案后审查出具调解书的方式处理。对法院诉讼中邀请或委托上述人员调解的,达成调解协议后按照最高法院2004年《司法解释》的相关规定,适用一审或者二审程序审查出具调解书,而不适用司法确认程序。三、对事件的审查、确认和救援(一)司法确认程序非讼程序司法行政和审判兼而有之的性质,决定了司法确认审查更多的是形式和书面审查,其审查方式取决于申请确认调解协议的产生形式。当前诉讼外调解主要有以下几种类型。1.纯粹的诉讼外调解。是指当事人之间纠纷没有起诉到法院,而是直接通过人民调解组织、行政调解组织、商事调解和行业调解等社会组织,以及其他具有调解职能的组织、团体、协会和法院认可的司法协理员调处后达成调解协议,申请法院司法确认的情形。2诉前调解。是指在当事人一方起诉到法院,法院审查并且征得当事人同意,立案前委派诉讼外调解组织或者个人进行调解,达成调解协议申请法院司法确认的情形。江苏法院主要是立案前委派附设在法院诉讼服务中心内的相关调解组织的“调解工作室”进行诉前调解,达成协议后予以司法确认。3.委托或者邀请调解。是指法院审理过程中,审判人员认为有必要邀请或者委托相关调解组织或个人协助调解,达成调解协议后由法院依照诉讼程序审查出具调解书的情形。因此,法院在司法确认程序中,对调解协议的审查按照类型不同而各有侧重。具体而言,对于第一种类型的诉外调解协议(当前主要是人民调解协议)的司法确认审查。首先,要审查是否属于法院司法确认范围,如果调解组织调解的纠纷不属于该调解组织管辖范围的、纠纷性质依法不能进行调解的、协议内容不需要强制执行的、协议内容影响关联案件的审判和执行的,均不予受理。其次,要审查达成协议的真实性和合法性。在审查中发现当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的,可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的,依法驳回申请。对第二种类型的司法确认,由于法院在委派调解前已对纠纷的法律关系进行了审查,程序可以更加简化。在书面审查当事人申请、调解协议、有关证明材料基础上,无需开庭直接出具司法确认裁定书。而第三种类型属于诉讼程序,系审理过程中以法院名义委托、邀请诉讼外组织或个人帮助法院处理纠纷、化解矛盾,最高法院2009《若干意见》中将此类型划入司法确认程序似有不妥,而在2011年《若干规定》第14条明确按照2004年《司法解释》规定的诉讼程序审理出具调解书,实属拨乱反正。(二)裁判文书替代了现行法,针对现行民诉法第195条规定法院受理司法确认申请后,经审查符合法律规定的,裁定调解协议有效;不符合法律规定的,裁定驳回申请,当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向法院提起诉讼。现行民诉法带来的变化体现在如下两方面。一是经过审查符合司法确认条件的,裁判文书用裁定书取代原有的决定书。近年来,各地法院的司法确认实践中做法不统一,有的用确认书,也有的用调解书,还有的用决定书。为此,最高法院2009年《若干意见》第25条规定司法确认统一适用“决定书”,法院依法审查后,决定是否确认调解协议的效力,确认决定书送达双方当事人后即发生法律效力。2011年《若干规定》延续适用决定书进行司法确认。此次民诉法修法最终确定适用裁定书,既是考虑法院裁判文书统一性,也兼顾了申请再审程序的要求。因为决定书只能提请复议,不能申请再审。二是经过审查不符合司法确认条件的,由司法解释规定的出具不予确认决定书改为用裁定书直接驳回申请。2011年《若干规定》第8条明确:经审查不予确认调解协议效力的,应当作出不予确认决定书。而现行民诉法修订时考虑不符合司法确认条件的申请,应当比照不符合起诉条件的起诉,统一用裁定书驳回申请更具有说服力,也符合适用裁定书的法律规定。(三)诉讼撤销确认之诉现行民诉法限于篇幅或者是立法技巧,没有对司法确认程序的救济问题予以规定。由于司法确认程序本身比较简便、快捷,法院审查过程中没有通知案外人参与,使得案外人很难有机会表达意见,其权利保障力度相对较弱,需要途径给予救济。实践中,最高法院011年《若干规定》中明确:案外人认为经法院确认的调解协议侵害其合法权益的,可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起1年内,向作出确认决定的法院申请撤销确认决定。现行民诉法第194、195条均没有规定司法确认的救济渠道,如果放在现行民诉法整体框架下分析,还是可以参照相关条文分别情形处理。一是如果案外人提出司法确认是虚假的,可以按照现行民诉法第198条第一款规定启动再审程序办理,以院长发现本院发生法律效力的司法确认裁定书确有错误、需要撤销的,通过审判委员会裁定撤销原确认裁定书,改判驳回申请人申请。二是如果案外人认为申请人双方违法处分其财产的,对启动撤销之诉或执行异议之诉程序选择其一。可以参照现行民诉法第56条第3款规定启动第3人撤销之诉,自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起6个月内,向作出该确认裁定的法院提起诉讼。也可以参照现行民诉法第227条规定的案外人执行异议程序办理。除执行异议之诉是15日内提出外,无论提起撤销之诉,还是启动审判监督程序,司法确认救济程序必须在6个月内启动,该时间属于法定除斥期间。由于2011年《若干规定》申请救济的1年时间与此矛盾,应适用现行民诉法规定。另外,司法确认救济是由审判监督庭办理,还是从事司法确认的相关业务庭(室)、执行局办理由作出司法确认的法院视情况自行决定。四、中国特色司法确认制度实践的不足之处现行民诉法把司法确认程序“法典化”,已经在人民调解与司法程序之间架起一座“桥梁”,在不断完善中国特色司法确认制度的道路上,还有一些困难不容回避,一些障碍亟待消除。(一)先行调解与当事人诉权的关系此次修法过程中,围绕诉讼外“先行调解”的规定,经历了从强制适用到自愿适用的转变。民诉法修正案(草案)第一次审议稿第25条对先行调解规定“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解。”由于法律未明确哪些属于“适宜调解”的纠纷,交由法院受理案件时辨识和判断,从而引起了对法官误用、滥用判断权强制当事人先行调解的担心。因此,最终通过的第122条增加了“但当事人拒绝调解的除外”内容。由于裁判请求权是宪法保护的当事人诉权,最终通过的法律规定无可厚非。如何处理好先行调解与保护当事人诉权的关系?我国台湾地区的实践值得借鉴。在规定当事人可申请调解组织调解外,台湾地区法院可以对部分需要诉讼外调解的案件直接裁定移送。实际上,现行民诉法并没有禁止案件进入诉讼程序仍可以转换为特别程序。如现行民诉法第133条规定人民法院对已经受理的案件,“当事人没有争议,符合督促程序规定条件的,可以转入督促程序审查”。能否把程序转换扩大适用到先行调解,把先行调解落到实处?规定法院受理的案件可以直接裁定移送诉讼外调解的具体类型,是立法层面修法时优先考虑的事情。(二)社会力量参与调解现行民诉法第194条关于调解协议必须依照《人民调解法》等法律方能申请司法确认的规定,与当前大力推进社会管理创新、构建诉讼与非诉讼相互衔接的“大调解”机制要求相悖。司法实践中,人民法院诉调对接工作已经开展多年。如江苏法院先后与公安机关、妇联、侨联、消协、劳动保障部门、卫生管理部门、农林管理部门、环保等部门,建立了广泛的诉调对接工作机制,还与保险行业协会、工商业联合会、互联网协会等新兴组织或团体签订协议,诉前委派和诉讼期间委托或邀请它们共同调处与上述行业有关的民商事纠纷,并且取得良好的法律和社会效果,得到当事人的充分肯定和社会各界的广泛赞誉。现行民诉法因为强调必须符合“人民调解法等法律”规定,把人民调解委员会之外的其他组织达成的调解协议排除在外,使得行政调解、商事调解、社会组织和相关协会、团体等调解达成协议的司法确认,统统都需要“人民调解来包装”,似有不妥。在当前构建“大调解”机制的格局下,人民调解“一家独大”未必是件好事,可能会阻滞诉讼与非诉讼相衔接的多元纠纷解决机制健康发展。(三)司法确认程序缺乏稳定性近年来,各地法院按照最高法院的要求,积极推进诉调对接工作、尤其是调解协议的司法确认工作,取得了一定的成效,受到了调解组织和当事人各方的充分肯定,也减轻了法院自身的压力。但是,有的法院在推行审判绩效考核过程中,将非讼程序的司法确认案件也一并纳入绩效指标考核体系,没有与普通民商事案件进行区分。由于司法确认程序本身的简单性,审理周期短暂性,使得少数法院争相适用司法确认程序,个别法院还“找案源”、“定指标”,导致不少诉前已经人民调解和公安交警调解等诉讼外调解方式实现案结事了,无需再通过司法确认赋予强制力的纠纷,批量涌入司法确认程序,导致部分指标数“虚高”。因此,要严把司法确认案件立案关,认真做好司法确认案件统计工作,防止一件纠纷被司法确认案件和诉讼调解案件重复统计。最高法院在统一了司法确认案件案由的基础上,还要明确司法确认案件是否需要纳入审判绩效考核以及如何考核更加科学。(四)完善虚假调解协议司法确认程序当前,随着利益格局的调整和变化,当事人之间矛盾纠纷呈现多元和复杂的局面。当事人利用现行法律的不健全、法治的不完善,牟取不法利益的现象不断出现。为此,现行民诉法立法“遏制并打击”虚假诉讼并加大监督生效调解书的力度,