对法院调解工作的几点思考

对法院调解工作的几点思考

最高人民法院院长王胜军在7月召开的全国调解工作交流会议上指出。7月，最高人民法院通过了一项与非争议解决纠纷的机制，努力完善中国特色社会主义调解制度。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》),要求人民法院应完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制,并立足司法调解,着重提出了加强司法调解、人民调解、行政调解、商事调解、行业调解有机结合的具体意见。《若干意见》的出台,将有力推动中国特色社会主义调解制度的完善。一、法院主导、多方参与的原则。《刑事诉讼法》规定,诉讼为充分发挥行政机关、社会组织及其他热心调解工作的个人在解决纠纷方面的特点和优势,使不同特点的纠纷通过适当的方式得到妥善解决,《若干意见》规定人民法院可以在立案前或立案后委派或委托适当的行政机关或有关社会组织调解,或者在诉讼中邀请符合条件的组织或人员与审判组织共同进行调解,形成法院主导、多方参与的司法调解机制。(一)要从当事人的意见来谋划立案前的委《若干意见》规定,对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件,人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前,可以委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。对于立案前人民法院委派调解的问题,存在不同意见。一种意见认为,当事人选择到法院诉讼,人民法院不能拒绝行使职权,把案件往外推。当事人被引导去机关、组织调解时,一般有抵触情绪,认为法院是在推卸责任,无法理解法院的委派行为。另一种意见认为,人民法院在立案前委派调解,是根据纠纷特点来判断调解更适宜解决当事人间纠纷,更符合当事人利益,而并非推卸责任。不论立案前调解是否成功,法院都会对当事人的起诉作出相应的回应。对立案前调解不成功的,应当及时审查是否符合立案条件,符合立案条件的,及时立案,不符合立案条件的,依法裁定不予受理;立案前调解成功的,人民法院应告知当事人可以通过申请司法确认来解决调解协议效力问题。从一些法院的实际情况看,虽然一些当事人在法院委派调解时可能存在一定的抵触情绪,但经过调解员耐心细致的调解工作,大量的案件在法院正式立案前得到了妥善解决,当事人也感到满意。因此,《若干意见》对立案前的委派调解工作采取了支持的态度。在发展立案前调解工作过程中,应当着重提高立案前委派调解效率。从当事人角度看,提高立案前委派调解的效率,意味着少往法院跑几趟路、少花点路费、少耽误几天时间、少一些复杂的程序,用尽量少的时间、金钱和精力,尽快有效地解决纠纷。因此,要让立案前委派调解对当事人更具吸引力,就应当进一步理顺人民法院和调解组织的工作衔接关系。在调解地点设置上,应当避免当事人在法院和调解地点之间来回跑。有的法院在立案大厅设立调解工作室,有效地方便了当事人。在调解时间、调解方式方面,应当尊重当事人的意见。在调解费用方面,人民法院引导或依职权指定的调解应当是不收取调解报酬的义务调解服务,当然,当事人都同意选择有偿调解服务的除外。(二)法院委托调解《若干意见》规定,人民法院可以在立案后将民事案件委托给行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织协助进行调解。委托协助调解是人民法院邀请有关单位协助人民法院进行调解的重要方式之一。民事诉讼法第八十七条规定:“人民法院进行调解,可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人,应当协助人民法院进行调解。”委托协助调解从性质上看,属于人民法院邀请有关单位和个人协助调解的形式之一。法院将案件委托有关机关或组织调解后,无论调解是否成功,都对诉讼程序产生影响,法院都应当依法作出相应的处理。调解结束后,有关机关或者组织应当将调解结果告知人民法院。达成调解协议的,当事人可以申请撤诉、申请司法确认,或者由人民法院经过审查后制作调解书。调解不成的,人民法院应当及时审判。人民法院委托有关机关或组织协助调解,一般来说无需经过当事人同意。但是,由于调解者能否获得当事人的信任,对于调解的成败具有相当的影响,人民法院在委托协助调解前,应尽量获得当事人同意。当事人可以协商选定有关机关或者组织,也可商请人民法院确定。为了避免因反复多次调解造成诉讼拖延,一般情况下,如果在立案前人民法院已经委派过有关机关或组织调解,但因调解不成进入诉讼的,人民法院不宜再将案件委托有关机关或组织调解。经过立案前调解仍未调解成功的案件,通常表明当事人之间争议较大,当事人坚持起诉,表明当事人希望通过法院的审判活动,获得是非曲直的权威裁判。在此情况下,法院若再次委托协助调解,可能延误时间,甚至激化矛盾。但是,立案前调解不成功,并不意味着诉讼中没有调解的可能,如果当事人仍有调解的意愿,或者人民法院认为仍有调解可能和必要的,人民法院仍可以开展调解工作,包括委托或邀请有关机关、组织协助调解。(三)调审分离的适度《若干意见》规定,对于已经立案的民事案件,人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员与审判组织共同进行调解。邀请协助调解同委托协助调解一样,也是人民法院邀请有关单位或个人协助人民法院进行调解的重要方式。邀请协助调解的方式可以发挥法官调解、行政机关调解、社会组织调解及其他有利于调解的个人的特点,形成优势互补。人民调解员、村委会、居委会干部具有熟悉社情民意的特点,在调解传统民事案件如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷时具有优势;专家、行业人士参与调解涉及医疗、建筑、装修等专业性较强的纠纷时,可以弥补法官相关专业知识的不足。而法官则可以充分发挥熟悉法律、熟悉案件裁判尺度的优势,从法律角度提供意见。同时,法官的权威性较高,当事人更易信任法官,在法官和其他人员共同主持的调解中,法官和其他调解人员分工配合,既可以提高当事人对调解的信任度,又可以从民间或专业的角度促使当事人全面考虑得失,从而提高调解的成功率。《若干意见》规定,开庭前从事调解的法官原则上不参与同一案件的开庭审理,当事人同意的除外。在起草《若干意见》过程中,对是否规定“调审分离”有三种意见:第一种,反对调审分离;第二种,支持调审分离;第三种,以分离为原则,当事人同意参与调解的法官继续审理该案的,可以允许。反对调审分离的意见认为,调审分离会占用更多的司法资源,调解不成意味着需要重新指定独任法官或重新组成合议庭,而且从当事人角度看,当事人通常也不反对调解案件的法官来审理案件并作出判决。支持调审分离的意见认为,调审分离有利于避免法官的先入为主,避免“以判压调”,切实保障调解的自愿性。由于法官既是调解者又是裁判者,双重身份使得法官较诉讼外的调解者更容易获得调解成功,这种调解的权威直接来源于法官手中的判决权。主持调解的法官有判决权,尤其是有一定的自由裁量权,当调解人与判决者为同一人时,当事人会自觉或不自觉地迎合法官的调解意见,使得当事人自愿原则得不到真正的贯彻。既是法官又是调解者的双重身份可能会使当事人对法院的调解动机产生怀疑并缺乏信任感。《若干意见》采纳了适度调审分离的意见。参与调解的法官是否继续审理案件主要涉及公正和效率两种价值的冲突与协调问题。法官进行调解,通常也会采取多种调解方式,如面对面调解、背对背调解,除了对当事人进行法制教育,还会运用道德、情理对当事人进行说服教育。在调解过程中,法官会采取适当的方式降低当事人的期望值,缩短当事人之间争议的距离。在法官采取各种方式进行调解过程中,法官的裁判者角色与调解者角色的混同易让当事人产生对法官公正性的怀疑。从充分发挥调解的冲突调和功能和裁判的是非判断功能角度出发,为切实保障调解的自愿性、维护审判的公正性,从事调解的法官和裁判法官分离是有利的(尤其有利于让裁判法官看起来更公正)。然而,从提高效率的角度看,调解法官在调解过程中已经对案件有了一定的了解,如果在调解未成后换一个法官进行审判,更换后的法官要重新了解案情,当事人也要重新向另一个法官陈述事实和请求。这种做法不利于提高效率。在公正和效率冲突情况下,应当首先选择确保公正。但是,由于对公正的感受具有一定的主观性,而且“调审不分”并非一定就会产生损害调解自愿性和审判公正性的结果,同时,提高效率对于当事人也具有十分重要的意义。因此,是否“调审分离”,其选择权应当交给当事人。如果当事人信赖法官能够避免调解对审判形成不利影响,愿意在调解不成时由调解法官继续审理以提高效率,调审不分当然可以。而在当事人不信任法官的情况下,仍然坚持“调审不分”,结果可能就是“案结事不了”。因此,《若干意见》从确保调解自愿性和审判公正性角度出发,确立了调审分离的原则,同时尊重当事人的选择。对于在庭审中调解的,调解法官和审判法官的分离就目前来看并不现实,因此,《若干意见》对此没有作出规定。民事诉讼法第一百二十八条规定,“法庭辩论终结,应当依法作出判决。判决前能够调解的,还可以进行调解,调解不成的,应当及时判决。”庭审法官调解的案件,已经经过必要的法庭调查,事实清楚,责任明确,法官用不确定的判决影响调解的所谓“以判压调”的负面影响相对较低,而且此时更换法官面临更大的资源浪费。有鉴于此,在民事诉讼法有明确规定的情况下,《若干意见》仅对开庭前的调审分离作了规定。但是,为避免因庭审法官的调解活动导致当事人对法官公正性产生怀疑,有必要进一步研究规范法官的调解方法和调解程序等问题。二、当事人意见下法院调解的证据禁止调解的保密性是调解具有独特优势和吸引力的重要因素。近年来,调解的保密特质正逐步得到承认。2004年,《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》开始对调解的保密问题作出特殊规定。该规定第七条提出,当事人申请不公开进行调解的,人民法院应当准许。从该规定看,调解的公开是一项原则,不公开是例外,只要当事人申请不公开,人民法院应当准许。2007年,《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》相对于《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》而言,在体现和确保调解的保密性方面则更进一步。该意见第十二条规定:“人民法院应当健全调解规范,完善调解程序,注重增强调解工作的亲和力、透明度、效率,方便当事人参与调解。应当根据案件实际情况,灵活选择调解方式和方法,为当事人创造自由协商、互谦互让的宽松条件和氛围。人民法院调解案件,当事人要求公开调解的,人民法院应当允许;办案法官和参与调解的有关组织以及其他个人,应当严格保守调解信息,当事人要求不公开调解协议内容的,人民法院应当允许。”从该规定看,调解过程保密是一项原则,例外的情形是当事人要求公开,只要当事人不提要求,调解都应当不公开。《若干意见》从维护调解保密特质出发,规定了更为严格的保密要求。首先,《若干意见》明确了调解不公开的原则,同时允许当事人提出公开调解。如果人民法院认为公开进行调解有利于进行法制宣传的话,应当事先征得各方当事人同意。如果调解不公开,那么所有接触调解信息的组织和个人都负有保密义务,包括当事人、代理人、从事调解的机关、组织、调解员,以及负责调解事务管理的法院工作人员。关于如何保密的问题,根据《若干意见》规定精神,调解信息不得以任何方式对外透露,甚至包括法官。《若干意见》规定,从事调解的机关、组织、调解员,以及负责调解事务管理的法院工作人员,不得在就相关案件进行的诉讼中作证,当事人不得在审判程序中将调解过程中制作的笔录、当事人为达成调解协议而作出的让步或者承诺、调解员或者当事人发表的任何意见或者建议等作为证据提出。通过禁止提供证据或作证,在审判案件的法官不参与调解的情况下,法官无从了解调解的具体过程,也不会受到调解过程中信息的影响,调解过程的保密性得到了切实保障,当事人对调解的信赖得到了保护。在审理案件的法官主持调解的情况下,或者在有关组织、人员与审理案件的法官共同进行调解的情况下,虽然无法阻断调解信息可能对审判造成的影响,但《若干意见》有关调解信息证据禁止的规定仍然适用。关于如何解决调解人员和法院之间必须的沟通问题,作为调解保密原则的一个例外,调解人员在调解过程中确实有些信息需要与法院沟通,如当事人在调解过程中出现了危害国家利益、社会公共利益或案外人利益等严重行为。但为了避免调解员与审理案件的法官沟通过多造成对调解保密性质的破坏,各地法院可以指定专门机构或人员负责与调解组织和调解人员之间的信息沟通,在审理案件的法官和调解者之间形成一个缓冲带。此外,对于有关机关或组织在调解过程中形成的调解笔录等相关材料,人民法院一般不归档,也不要求调解组织或调解人员向法院提交,以避免损害调解的保密价值。三、法院调解组织的设置及调解员的选拔调解管理等工作机制问题虽然不是法律意义上的问题,但工作机制是否健全,却常常影响到各种纠纷解决机制能否顺畅衔接、能否顺利开展工作、能否充分发挥作用。《若干意见》立足于法院的职能和实际情况,提出了在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中,如何加强和完善工作机制的原则性要求。《若干意见》提出,有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册,以便于引导当事人选择合适的调解组织或者调解员调解纠纷。人民法院可以根据具体情况及时调整调解组织名册和调解员名册。建立调解员和调解组织名册的意义主要有两点:第一,可以方便当事人根据名册选择适当的调解组织或调解员调解纠纷;第二,人民法院可以根据一定标准选择适合调解本法院案件的调解员和调解组织,方便人民法院开展针对性的培训、指导和监督,确保调解员和调解组织能够高质量地开展调解工作。虽然各地司法局培训了大量人民调解员,而且这些人民调解员也发挥了积极作用,但实际上,愿意积极参与调解的还有其他社会人士或调解组织,包括退休法官、律师、某领域的专家以及专业商事调解机构的调解人员。一些地方法院以法庭为依托,在辖区机关、社区、企事业单位及村街选聘居委会、村委会干部、民调员或公正正派、热心公益、群众拥戴的公民作为特邀诉讼调解员,形成了协助调解网络。有的创建了由离退休法官和检察官、社会知名人士、专家学者、律师以及其他有志于调解工作的人员组成的调解志愿者协会,这些调解志愿者或特邀调解员参与调解了大量案件。顺应形势发展需要,《若干意见》规定有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册。同时,人民法院还要加强对列入名册的调解人员和组织的管理,严格准入条件,及时剔除不合格的人员和组织,确保名册的权威性。调解员的素质直接影响当事人的调解意愿以及调解的效果。提高调解员素质对于调解的发展,尤其对邀请协助调解和委托协助调解工作的顺利开展具有十分重要的意义。一般情况下,列入名册的调解员应当符合以下条件:第一,道德素质。调解员应当公道正派,热心调解工作。第二,法律素质。调解员应当具备一定的法律知识,经过适当的法律知识培训。第三,调解素质。调解员应经过调解技巧培训或具有一定的调解实践经验,能够熟练运用调解技巧。各地法院可以根据具体情况,有针对性地选择列入名册的调解员,避免单一化。不但要选择热心调解的人民调解员,也要选择一部分法学专家、退休法官、检察官、商事调解组织、行业调解组织的调解员或具备某领域专业知识的社会人士。在邀请协助调解时,人民法院可以引导当事人选择适合案件需要的调解员进行调解。比如,争议的问题主要是专业性的事实问题的,可以选择专业人士调解;争议的问题主要涉及法律性问题的,可以选择具有法律专业背景的调解员。由于我国目前没有认定调解组织资质的专门程序和机构,调解组织也存在良莠不齐的情况,因此,人民法院在选择列入名册的调解组织时,也应当严格把关