关于会计监督的思考

关于会计监督的思考

为了纠正会计秩序，促进社会主义市场经济的健康发展，许多地区和部门在会计委员会的基础上实施了会计体制改革。试点工作引起了各级党政部门的高度重视和社会各方面的关注,也在会计界引起了热烈的讨论。本文拟对其中的有关问题作一探讨。一、《会计法》对会计人员管理体制的构建可以弥补会计监督的不足改革开放无疑给我国的社会政治、经济生活的各个方面带来了巨大的变化。但是,在新旧经济体制转轨时期,由于新的体制未完全确立,适应市场经济需要的法律体系尚不完备,社会监督体系还不健全,致使社会经济生活中出现了一些亟待解决的问题。有国有企业,由于所有者主体的缺位,国有投资代表人的不具体,对经营者缺乏必要的监督和约束,导致国有资产流失现象日益严重,引起了社会各方面的关注。在一些行政事业单位,由于内部控制制度和监督机制不健全,导致预算外资金管理混乱,“乱罚款、乱收费、乱摊派”以及私设“小金库”的问题十分突出,不但造成国家财政收入的流失,而且为各种贪污腐败等经济犯罪提供了便利。这些问题反映在会计工作上,突出地表现为“信息失真,秩序混乱,造假严重”。对上述问题的产生原因进行深刻的分析,人们普遍认为,监督机制不健全是产生问题的重要因素,因此,建立有助于强化会计监督的会计人员管理体制自然成为人们关注的焦点。而我国的会计人员管理体制如何呢?目前是“用人单位自己管理为主”,即由各单位自主地设置会计机构,任免会计人员并对会计人员进行日常管理,政府有关部门(如财政部门或企业主管部门等)仅是对会计人员的从业资格、专业技术资格等进行间接管理。在这一体制下,会计人员隶属于所服务的单位,并对本单位的行政领导负责。因此,尽管《会计法》赋予会计人员监督本单位经济活动的职责,但由于现行管理体制的局限性,法律赋予会计人员的监督职能实际上难以履行。从上述分析可以看出,一方面解决经济生活中的一些现实问题需要强化会计监督,而另一方面现行的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督有诸多的困难,于是人们提出要进行会计人员管理体制的改革,会计委派制也正是在这样的背景下应运而生。二、会计实践的展开会计委派制也称为会计人员委派制,是政府部门和产权管理部门以所有者身份,委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。九十年代初,会计委派制的试点最早在江苏苏州的佣直镇、湖北襄樊市、利川市等地展开。在总结试点情况的基础上,中纪委二次全会提出:“改革会计人员管理体制,在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点,有条件的地方和部门也可以试行会计委派制度”。此后,试点工作在全国各地迅速展开。据不完全统计,截止1998年底,全国共有105个地级区(市)、414个县(市)进行了试点,直接或间接委派会计人员达14472人。从笔者近年来对一些试点地区和单位的调查看,各地会计委派制的试点,大体上可归纳为三大类:(一)行政事业单位任命行政事业单位会计委派制的试点可概括为“直接管理”和“财会集中制”两种形式。1.其他单位或单位之间的管理即以地方政府的名义向所属的行政事业单位直接委派会计人员。在这种形式下,委派对象大多是单位的财会负责人、主管会计,有的还包括出纳;委派部门为地方政府(有些地方由财政部门代表);试点的范围主要是行政机关和事业单位(主要是有财政拨款的单位);管理方式大多采用直接管理,即对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行集中统一管理,并实行在单位之间定期轮岗制度。这一形式在全国大多数省份(主要是地、县和乡镇)都有试点。2.整合会计人员,现行帐户,实行“分户核算”即在基层区、县、乡(镇)成立行政事业单位财务会计核算中心,在保持各单位资金使用权和财务自主权不变的前提下,各单位不再设置会计机构,不配备会计人员,取消各单位银行帐户,由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作,实行“集中管理,分户核算”,融会计服务和监督管理为一体。湖北沙市、宜昌等地实行的“会计委托代理制”和“零户统管”等即属这一形式。目前这一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推广试点。(二)企业委会的管理体制各地对国有企业的会计委派形式,主要可分为三种:1.对国有大型企业委派财务总监。财务总监一般由产权管理部门选派,通过一定程序进入公司董事会,承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审查会计报表等职责,对重大财务收支和经济活动,实行与总经理联签制度;财务总监的工资、奖金与所在单位分离,以保证其实行会计监督的独立性;委派部门对被委派的财务总监定期考核和轮岗。这一形式最早产生于广东省深圳市,其后在许多地方均有试点,1999年初,上海市政府决定在市属大中型国有企业推行这一做法。2.对国有中、小型企业委派会计负责人。这一形式的委派对象主要是财会负责人或会计主管人员;委派部门大多为财政部门,也有财政部门和企业主管部门联合委派;管理体制是按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法,对委派会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行统一管理,但工资福利等的负担形式各地有所不同,大多是按照“谁用人,谁负担”的原则由委派单位向用人单位收取服务费。目前向中、小型国有企业委派会计人员主要是在中小城市进行试点。3.企业集团内部委派制。即由集团(总公司、母公司)向下属企业或子公司委派会计人员,对被委派的会计人员一般由集团进行直接管理(包括行政关系、个人档案、工资福利等)。这一模式在全国许多大型企业集团(或大型的事业单位)都有试点,如武汉钢铁集团公司、山东潍坊亚星集团公司、北京华都集团等。(三)改革传统帐目管理乡镇集体企业和农村经济组织的会计人员委派试点主要有两种形式:1.由乡镇政府对乡镇企业委派会计主管人员。其主要做法与中小型国有企业会计人员委派制的做法基本相同。2.实行帐目集中核算管理。如湖北仙桃市实行的“会计楼”形式等。基本做法是,企业会计从内部分离出来,统一在“会计楼”办公,会计人员的工资报酬由会计楼负责统一管理发放,类似于代理记帐的做法。此外,一些地方还对农村经济组织的帐目实行了“村帐站管”的试点。即在村级集体财产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务归属不变等前提下,由乡镇“经管站”分村分组设帐,集中统一核算。三、会计委制的作用会计委派制经过几年的试点取得了明显的成效,主要体现在以下几个方面:(一)加强国有资产管理,在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失。目前,国有企业缺乏内部约束机制,对国有资产和预算收支主要靠外部监督,如由财政、审计以及政府部门选派的监事等来进行,由于这些外部监督往往是事后的和定期的,实际效果不尽如人意。由政府部门向国有企业委派财务总监,参与企业的重大决策,寓监督于管理和服务之中,对企业经济活动实行全过程控制,对国家和企业负双重责任,较好地解决了国有产权代表缺位问题,有效地防止了国有资产的流失。(二)有利于加强预算外资金管理,治理“三乱”、私设“小金库”等问题。在行政事业单位实行会计委派制或采用“委托代理制”后,一方面会计人员身份和地位的变化,能够切实有效地加强会计监督;另一方面委派会计人员素质的提高,也有利于加强会计基础工作和财务管理,从而切实加强了预算外资金的管理,有效地遏制了“三乱”等社会问题。山东省章丘市对行政事业单位实行会计人员委派制后,使“收入全额上交,支出按审批计划拨付,结余由财政统一调控使用”的管理制度得以顺利实施,取消了不合理帐户187个,1997年1—9月份各部门、各单位上交的预算外资金达7500万元,比1996年全年上交数提高2.5倍;同时,被委派单位的发票使用正确率、会计报表准确率都达到100%,没有发现较大的违法违纪问题。湖北省荆州市沙市区改革行政事业单位会计管理体制试行会计委托代理制以后,使全区预算外资会专户存储面达到100%、专户存储额达到100%;强化了财政部门对各单位财务收支的管理手段,变突击检查为日常监督,变事后检查为事前监控,从而有效地加强了预算外资金的管理,解决了一些单位私设“小金库”的顽症。(三)为从源头上制止铺张浪费、贪污腐败和官僚主义提供了可能,有助于推动党风廉政建设和社会风气的好转。会计工作是经济工作的基础,办经济离不开会计。许多经济案件的发生不仅会在会计上有所体现和反映,同时也与会计工作秩序混乱,会计监督弱化、软化有着密切的关系。因此,要有效地遏制腐败现象,必须从机制上解决问题,从源头上加以治理。实行会计委派制度,正是从机制、体制上根治腐败源头的一项重要措施。这也正是中纪委提出进行会计委派制试点的初衷。湖北省宜城市(县级市)在市直有关单位实行会计委派制4个月的时间内,在委派会计的有效监管下,共取消5批公款旅游的计划和6辆购车申请,停止装修办公楼4栋,制止配置23部移动电话,共节约资金近1000万元。江苏省佣直镇对乡镇企业实行会计委派制以后,被委派的企业没有发生过经济案件。湖北仙桃等地对农村集体经济组织实行会计集中核算等制度后,有效地保证了财务收支的合理合法,基本上杜绝了财务收支方面的违法违纪问题,杜绝了乱收费、乱摊派等现象,减轻了农民的不合理负担,增强了农村财务的透明度,促进了党风廉政建设,密切了干群关系,这一改革受到了当地农民群众的普遍欢迎。(四)强化了会计监督,提高了会计信息的质量。会计监督不力和弱化,是导致会计信息失真,会计工作秩序混乱的重要原因之一。实行会计委派制后,将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从单位分离出来,解除了会计人员的后顾之忧,使会计人员能够相对独立地行使监督职权,敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督,从而有效地遏制了以往“领导定调子,会计填数字”的现象,较好地保证了《会计法》赋予会计人员监督职能得以履行,有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱的问题。从各地试点的情况看,无论是行政事业单位还是企业,实行会计委派制后,会计信息的质量都有较大的提高。此外,实行会计委派制也在稳定会计队伍,提高会计人员素质,加强会计基础工作,规范会计工作秩序等方面起到了积极的作用。四、会计理论和实务界的讨论会计委派制在全国各地试点后,社会各界给予了关注,会计理论和实务界也就此展开了广泛的讨论。因此,正确地认识和看待这一新生事物,对于指导实际工作十分重要。(一)关于市场经济发展方向的肯定,是实践对其检验的一个重要误“实践是检验真理的唯一标准”。会计委派制是在我国由计划经济向社会主义市场经济的转轨阶段由基层在实践中提出的。这一改革是否符合市场经济发展的目标和方向,应当加以肯定还是加以否定,也应由实践对其进行检验。应当按照邓小平同志提出的是否符合“三个有利于”的标准进行检验。如果经过实践检验,这一制度确实能够有效地解决当前经济生活中存在的一些问题,符合“三个有利于”的标准,那么我们就应当坚持下去。(二)企业其他投资企业党委对子公司法定代表人的监督有人提出,实行会计委派制与《全民所有制工业企业法》(以下简称《企业法》)、《公司法》的有关规定不很协调。本人认为,对此要结合委派制的不同形式进行分析,不能一概而论。首先,就委派财务总监的做法而言,从试点的情况看,财务总监一般是由产权管理部门(企业所有者)选派,经过一定程序进入公司董事会,对企业或公司法定代表人行使监督的职责,不参与企业日常的经营管理,也不作为企业财会负责人。这种形式并不违背《全民所有制工业企业法》和《公司法》的规定。从企业集团内部试行会计委派制来看,总公司以投资者的身份向下属企业(被投资企业)委派财务监管人员主要负责对子公司法定代表人的监督,也不违背有关法律规定。其次,对行政事业单位来讲,由政府派出财会负责人加强对财政预算资金使用情况进行管理和监督,不属《企业法》《公司法》约束的范围。第三,对中小型国有企业委派会计人员的做法值得探讨。对企业委派的会计人员,既要求其对企业领导负责,又要求其对政府(所有者)负责,必然使之处于两难境地。因此,笔者认为,考虑到与有关法规的协调,以及国家对国有企业改革的进一步深入、企业经营机制的转换,有关问题还需进一步研究探讨,对中小型国有企业委派会计人员的试点工作应慎重进行,各地在试点中要十分注意正确处理各方面的关系,听取各方面的反映和意见。当然,对私营企业等更不宜由政府部门委派会计。(三)要加强对公共单位会计人员的管理。据外部的部门和单位会计委派制是否符合国际惯例,持反对意见者认为,从国际惯例看,市场经济国家对会计人员的管理大都是由企业自己管理,因此,实行会计委派制与此不相符合。笔者认为,对此问题,既要分析国际惯例及其背景,更要分析我国的实际国情。一般来讲,所谓的国际惯例主要是指西方市场经济国家的一些通常作法。就会计人员的管理来讲,由于受私有制经济基础的决定,西方一些国家大多是企业自己管理。但是,这些国家的做法也并非完全一致,尤其是对公有单位的会计人员,有些国家的管理甚至比我们还严格。比如,法国的会计分为两大系统,即公共会计和企业会计,所有政府部门和国有企业实行公共会计制度,全国有60000多名公共会计人员,直接由经济财政工业部的公共会计总司管理,也就是说,全国所有负有行政职能的行政事业单位和国有企业的会计工作都要有国家财政部派出的公共会计来完成。法国的公共会计均为财政部的公务员,为财政部工作,对财政部负责。财政部对全国的公共会计实行条条管理,对国家各级政府、各部门、各种机构、各国有企业的会计工作实行直接监督。此外,其他一些国家(如阿根廷等)也有对公共单位委派会计的做法。我国是以公有制为主体的社会主义国家,加强对国有资产和公有财产的管理是各级政府义不容辞的责任。无论从所有者代表的角度,还是从社会管理者的角度,加强对公共单位会计人员的管理都是必要的。因此笔者认为,向国家行政机关和财政拨款的事业单位委派会计人员,向国有企业委派财务监督人员的做法,不宜得出不符合国际惯例的结论。(四)会计委制的作用是解决会计问题的历史、现实原因和社会因素问题正确地认识和看待会计委派制,一个重要的方面就是要实事求是地认识和评价其成果,不能说这一制度对解决某些问题有实际的作用,就认为是包医百病的灵丹妙药。我国在经济转型时期出现了一些问题,比如国有资产的流失问题、财政管理和监督弱化问题、社会腐败现象严重、会计信息失真等等,客观地讲,这些问题的出现有着十分复杂的历史、现实原因和社会因素。既然问题本身是复杂的,产生问题的原因也是复