存款保险制度与市场失灵

存款保险制度与市场失灵

自20世纪80年代以来，所有国家都指出了建立存款保险险理保险的趋势。迄今为止,除新西兰外所有OECD国家和越来越多的发展中已经建立了正式的存款保险制度,各种国际金融组织也对各国存款保险制度表示支持。中国银行体系的不良债权以及金融部门对外开放后可能遇到的金融风险都对我国建立存款保险制度提出了迫切要求。一、存款保险的功能分析1.市场失灵问题由于市场的不完全,兼信息的不对称和不完备性,使得市场的功能远不像理论中的那样完美,在许多领域市场对资源的配置并未达到帕累托最优状态,因此就出现了所谓的“市场失灵”问题。在金融市场存在着所谓“市场失灵”问题,这就需要政府进行积极有效的干预,以维护金融体系的稳定,存款保险制度是政府采用经济手段校正市场失灵的制度创新。2.挤兑挤兑是防范银行风险的有效措施银行经营发生意外变动,储户将面临个体理性行为和储户集体行为的非理性冲突,出现所谓的“囚徒困境”。所以,无论其他储户采取何种行为,对某一储户而言,其最佳选择是参与挤兑。即使全体储户事先达成共谋——在金融机构遇到风险事件时不采取挤兑行为以提高共同利益,储户也不会有主动执行这种共谋的内在动机。单个储户的理性选择还是在银行尚有支付能力时抢先提款。这使银行业具有爆发挤兑风波的极大可能。为防止银行出现挤兑挤兑风波,关键在于建立一种经济机制,以控制银行风险由点到面扩散,杜绝局部风险演化为系统风险。存款保险制度有助于维持存款人对整个银行体系的信心,从而有效地减少银行挤兑风波的产生与蔓延。3.借贷者最积极，又有最有可能获得贷款在金融市场上存在着信息不对称现象,导致逆向选择,那些最有可能导致不利影响即造成信贷风险的借贷者,常常是贷款最积极,而且是最有可能得到贷款的人。信息不对称会导致道德风险,贷款者可能从事高风险的投资,这些高风险的投资很有可能使银行贷款难以归还,从而给银行造成巨大风险。存款保险制度的建立,通过对银行的监管,可以有效克服道德风险与逆向选择,防范银行风险。4.高收益的高约束储户将自己的资金存入银行,银行再将储户的资金贷放出去,这在储户与银行之间形成一种委托——代理关系。储户作为委托人由于储户的分散性,难以对银行的资金贷放形成有效的约束,这使委托人(储户)与代理人(银行)之间的约束机制弱化。银行作为代理人,由于吸存的资金并不是自己的资金,出于对业绩的追求,在利益机制的激励下,银行管理者偏好作出对银行和管理者均是高收益的高风险信贷决策。这种高风险的信贷决策一旦成功,银行管理者将获得极大的收益。即使失败,其最大代价也不过是暂时失业。正是由于这种激励机制与约束机制的不对称,使得银行管理者偏好于高风险、高收益的贷款项目,这加剧了银行的风险。存款保险制度的建立,可以强化对银行的约束机制,消除诱发银行风险的制度性因素。5.金融机构的金融风险银行体系运行状况不确定性会导致挤兑现象同时在好银行和坏银行发生。由于金融机构之间存在密切而复杂的债权债务联系,因此金融风险具有很强的传染性,一旦某个金融机构的金融资产价格发生贬损以致于其不能保证正常的流动性头寸,则单个或局部的金融风险很快便演变成全局性的金融危机。这样,一旦某家银行发生危机会产生“多米诺骨牌效应”,从而引发整个金融体系出现危机。存款保险制度则为存款人提供心理上和实际上的保障,从而有效抑制发生银行挤兑和由此诱发的银行恐慌。由此,建立存款保险机制,即能保护好存款人利益,又能控制商业银行的金融风险,是市场经济中金融健康运行的必然要求。二、金融风险“断流器”作用发挥难我国目前具有吸收存款能力的金融机构包括:4家国有独资商业银行、100多家中小商业银行(包括:股份制、住房储蓄和已成立或正筹建的城市合作银行)及数万家信用社。在金融市场发展中,各金融机构之间的竞争逐步展开。有竞争,就有优胜劣汰,由此,某些经营不善的金融机构破产倒闭,在所难免;另一方面,我国已经进入WTO,国内金融市场将逐步转变为国际金融市场,在与外国金融机构竞争中,也可能发生银行及其他金融机构破产倒闭的事件。由此,如何保护存款者的利益,维护信用制度稳定,就成为目前亟待解决的问题。尤为现实的是,我国银行业低效运行,蕴藏着潜在巨大金融风险,客观要求建立存款保险制度。诚然,存款保险制度在防范系统性金融风险时,其作用是有限的。但在个别或少数金融机构出现问题时,存款保险制度有助于稳定存款者的信心、防止悲观预期转化为挤兑行为,起到金融风险“断流器”作用,最终有效控制挤兑风波的扩散,防范局部性银行风险演化为系统性风险。1.银行自有资本严重不足,安全性较差。自有资本是银行抵御金融风险的重要屏障,是衡量银行信誉的重要比率,银行经营发生损失,最终只能以自有资本抵补。一般而言,自有资本比重越高,银行经营的安全系数越大。我国四大国有商业银行的资本金严重不足,附属资本较少,主要是核心资本远远低于《巴塞尔协议》规定的8%的最低资本充足率,如去除水分资本充足率可能为负数。难以抵御经营风险,银行经营的安全性较差。由此可断言,我国的银行完全靠广大储户的存款维持运转,或者说是靠广大群众的信心在维持运转。2.银行资产质量低下,不良贷款所占比重较大,盈利性较差。银行资产质量与银行经营收益密切相关。我国银行资产质量低下,在某些地区,不良资产比重甚至达到40%-50%,四大国有商业银行资产利润率低下平均不到1.5%,银行利润被不良资产所侵蚀,一些银行出现经营亏损。3.资产负债结构不合理,流动性较差。我国银行负债以存款为主,负债结构单一,近8万亿存款无异是一枚隐形炸弹,缺乏稳定性保证。资产品种缺乏,流动性较差。资产负债期限互不匹配,长期负债比重低而长期资产比重高。资产负债期限与结构不对称使银行业存在着较大的潜在支付风险。4.一些金融机构已发生支付危机,无法偿还到期债务,金融风险已初步显示。自1996年10月中国银行国际信托投资公司被关闭以来,中国农村信托投资公司、海南发展银行、中国新技术创业技术公司被相继清盘。1998年10月6日,中国第二大海外融资窗口广东国际信托投资公司因发生支付危机被人民银行总行关闭,1999年1月,广东国际信托投资公司因资不抵债146.94亿元,无法偿还到期债务申请破产。在处理这些事件中,为保护存款人利益,为了对破产后的银行进行善后处理,都将建立存款保险制度问题提到了议事日程上。三、中国制定存款保险基金融体系的具体概念1.建立“政府+金融机构+商业银行”共同出资的存款保险公司目前世界上存款保险机构的设置可以分为:政府独资建立、政府和金融机构共同出资建立、政府督导民间建立三种类型。较为可行的方案是由政府和金融机构共同出资建立存款保险公司,直属于中央银行。这样既可以提高存款保险机构的信誉和实力,又可进一步完善中央银行的金融监督工具,强化其宏观调控能力。从我国情况看,在实施步骤上,先建立附属型存款保险机构,在条件成熟后,再形成独立的存款保险机构较为稳妥。2.本职能及内容世界各国存款保险机构,其职能分为单一型和复合型,从世界各国存款保险机构的职能演化过程看,复合职能正在逐步取代单一职能。因此我国存款保险机构也宜采取复合职能模式,基本职能应包括:保险援助、接管破产银行、监督职能。存款保险机构的具体职能主要包括:(1)制定和修订有关存款保险的法规及条件;(2)批准加入存款保险金融机构的申请;(3)批准投保银行请求放宽投保存款种类的申请;(4)检查投保银行经营状况和财务状况;(5)向中央银行通报投保银行的资产运作情况,对那些不听劝告,继续违规、违法的投保银行有权终止其投保资格;(6)参与审查投保金融机构设置分支机构或合并;(7)认为必要时向那些收购银行资产或承担其他破产投保银行的存款债务的投保银行提供贷款或担保。3.风险资产较小存款保险对象应包括本国领土内的全部存款金融机构。考虑我国的国有商业银行虽然规模庞大实力雄厚,抗御风险能力较强,但是其资产质量低下,与庞大的风险资产相比,自有资本严重不足,难以承担金融风险的冲击。区域性的商业银行、城市合作银行及信用合作社规模较小,经营风险十分巨大。因此,存款保险对象至少应包括上述金融机构。中外合资银行及经营人民币业务的外资银行也可以成为存款保险机构的投保人。鉴于我国金融业的特殊情况,所有存款金融机构,都必须依法强制投保。4.社区主要存款是居民与企业存款,占存款面积的20.考虑到我国银行的负债主要是居民存款,1997年居民储蓄存款46,279.8亿元,占金融机构存款总额的56%,因此存款保险范围应以居民储蓄存款为主。其次是企业存款,1997年我国企业存款额为28,656.3亿元,占金融机构存款总额的35%。这两部分存款占金融机构存款总额比重高达90%,这两部分存款有了保障,银行压力就将大为减轻。随着存款保险制度的不断完善,在适当时机还要考虑扩大保险范围。5.商业银行可降低存款风险一般来说,如果一国金融越稳定,则存款保险费率就越低,反之则越高。日本为0.012%,美国为0.23%,德国为0.03%,印度为0.05%。结合我国银行风险资产较高、企业潜亏大、银行自有资金少的情况,以及我国银行在较长时间内仍难以摆脱硬负债、软资产、高风险的局面,存款保险费率水平应相对高些,比如0.2%.这样,在短期内可积累一笔存款保险基金,以防不测。由于我国目前银行信用风险评估制度尚未建立,最初几年可按同一费率收取,待条件成熟后,再按银行信用等级不同和投保存款种类不同,实行差别费率的存款保险制度。6.存款基金的设立存款保险公司的资金来源包括:基本金、保险费收入、保险基金投资收入以及必要时依法向中央银行或政府借款。我国存款保险机构的资本金,可通过募集股份的形式筹集,其向中央银行或政府借款的条件和权力,可通过立法明确。存款保险基金可运用于下列几方面:支付保险赔偿,投资于政府债券、企业债券及其他证券,存入银行,向银行发放贷款等。但存款保险机构不可作无限责任的担保或投资于实业项目,资金运用应具有充分的可变观性。7.实行灵活的赔偿标准,增加社会、经济组织形式的企业参保人员存款保险的赔偿基本有两种方式:一是金额赔偿;二是部分赔偿。针对目前我国储蓄存款的规模、结构与自有资金较少的现状,遵循保护小额存款,促进存款增长,稳定金融市场的原则规定保险理赔最高额度。这一最高赔额可暂定10万元,在这一额度内给予100%赔偿,超过最高点的增加额按递减比例赔偿,这是一种全额与部分赔偿相结合的方式。由于我国的情况较为特殊,赔偿标准应区别对待。对于个人存户采取事实上的全额赔偿;对机构应区分为政府机关、事业单位和企业,而企业又应区分为不同组织形式的企业,选择投保额的50%-70%赔偿。保险赔偿的标准应根据经济发展和时事的变迁作相应的调整。8.般的检查方式见图1在实施存款保险制度的国家中,无论是官方性质的、民间性的还是官民合办的保险机构,都有对投保银行监督、检查的职责。其方式包括:(1)实地检查。检查时一般不预先通知,以防止其弄虚作假。检查内容既有对银行全面业务的一般检查,又有对其特定业务项目的专题检查。这种检查方式又分为:直接检查、协同检查、委托检查,即检查技术一般有盘点、核对、分析、确认、观察、询问、函证、答卷和调查等。(2)报表稽核,即对各投保银行定期或临时报送的财务报表和统计资料,按一定标准要求进行稽核。9.fdic的破产银行管理存款保险机构一般运用法律手段,公正、有序、稳定、平等处理破产银行的财产,并设法把破产银行对公众的影响和对经济的冲击降到最低点。在实践中,我国存款保险机构对濒临破产或已宣布破产的银行,可视其情况不同而采用不同的方式:(1)由存款保险机构进行资金援助。如果银行处于危机中,但还