存款保险制度与银行挤兑风险防范

存款保险制度与银行挤兑风险防范

建立存款保险制度对于银行危机对于银行来说，“跑向银行”无疑是最吸引人的变化。挤兑也称为挤提,指的是大量的银行存款人同时要求提取存款或者大批银行债券的持有人同时抛售银行债券的一种经济现象。挤兑是银行的噩梦,既可能发生在单一的某一家银行,也可能发生连锁反应,形成大规模的挤兑风潮。大规模的挤兑风潮会导致银根紧缩、信贷短缺、利率激增,最终导致银行及相关金融机构纷纷停业或倒闭。货币信用危机引发金融混乱,最终还可能会形成足以导致整个经济体系崩溃的金融风暴。单一银行的挤兑大多发生在银行的管理和营运上有重大负面传闻并动摇了客户的信心之时;而众多金融机构同时爆发大规模的挤兑风潮则一般以重大的政治、社会和军事事件为导火索,如政变、动乱、恶性通胀和战争等。历史上,几乎所有国家(地区)都发生过或大或小的挤兑事件。20世纪以来,中国香港的银行挤兑事件就颇具典型性(见表1)。大众挤兑的动机很简单:出于对银行破产的恐惧。因为银行一旦破产和停业,储户在银行积累的储蓄将可能无法收回,损失巨大。银行是一种信用中介,是社会资金的间接融通渠道,银行大部分资金都是以负债的形式吸收机构和个人的存款,自有资金只占全部资产的一小部分,银行之所以能够营利并生存,打的就是存贷款之间的资金差和时间差,而大规模挤兑将迅速打破存贷之间的平衡,引发信用危机。每当风险无法通过其他渠道得以分散的时候,保险制度总是会被想起并被恰当地应用到各个行业的风险管理之中。为了防止银行破产,各国都建立了防范银行破产的监管制度,并通过专门的机构对银行业进行监管,甚至创建了国际化的银行协议对各国的银行进行约束,比如著名的巴塞尔协议。但正如欧洲央行(ECB)管理委员会委员、德国央行(Bundesbank)行长韦伯(AxelWeber)所说:无论是旧的还是新的金融监管规定,都不能完全防止部分银行倒闭。既然银行倒闭不可完全避免,就必须建立一种有效的制度对破产银行的储户进行补偿,以缓冲银行危机所引起的挤兑风潮,维护银行业经营所必须依赖的信用基础,从而保证银行这条最重要的社会资金间接融通渠道的畅通。存款保险制度就是其中最重要的一个。现代保险制度诞生于14世纪的欧洲城邦国家,其分散风险和经济补偿的功能逐渐得到了人们的认可和重视,其业务领域也从海上保险逐渐扩展到火灾保险和更广义的财产保险、人身保险、责任保险、信用保险,乃至社会医疗保险、社会养老保险、失业保险、生育保险和雇员伤残保险等社会保险。每当风险无法通过其他渠道得以分散的时候,保险制度总是会被想起并被恰当地应用到各个行业的风险管理之中。在19世纪末,美国国会就已经开始讨论利用存款保险制度化解银行挤兑和破产的风险,一些州就开始尝试建立存款保险制度,这些制度在美国经济危机阶段起到了一定作用,并引起了联邦政府的高度重视。1934年,在美国经济大萧条的后期,美国众参两院和联邦政府经过较为深入全面的论证,美国国会在1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》,并据此成立了美国联邦存款保险公司,建立了世界上第一个正规的存款保险制度。当时的保障水平是:普通账户保险金额为10万美元,个人退休账户(简称IRA)的最高保险金额为25万美元。所谓的“存款保险”是指这样一种保险形式:由符合条件的各类存款性金融机构共同建立一个保险机构,各存款机构作为投保人按一定存款比例向保险机构缴纳保险费,集聚存款保险准备金,当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人提供一定额度的存款保障,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序。美国的存款保险制度作为一种有效的金融保障制度,在几十年的实践中得以发展和完善,在金融风险控制、预警以及金融监管检查方面取得了很好的成效,显示了强大的生命力,成为美国金融监管体系中联邦政府的五大主要的监管机构中重要的一员。在没有正规存款保险制度的国家中,一般也有一定的保障银行储户利益的机制,这些机制被称为“隐性存款保险制度”。继美国之后,印度于1962年建立正式的存款保险制度。1967年加拿大也仿效美国建立了自己的存款保险公司。20世纪70年代之后,存款保险制度进入了一个快速发展的时期。根据国际存款保险人协会(IADI)的统计,1974年全世界共有12个国家和地区建立了存款保险制度,而到了2011年,建立这一制度的国家和地区达到111个,其中有61个国家加入了国际存款保险人协会,目前另有41个国家和地区正在研究或考虑建立自己的存款保险制度。美国的次贷危机与其存款保险制度的作用在没有正规存款保险制度的国家中,一般也有一定的保障银行储户利益的机制,这些机制被称为“隐性存款保险制度”。比如中国内地就有典型的隐性存款保险制度。政府一般不允许银行破产,银行一旦出了问题,公众则预期政府会作为最终的担保人出面保障储户的权益,实际上是利用国家和政府的信用对银行的破产风险进行担保。存款保险制度的优势是显而易见的:其一,利用存款保险制度这种市场机制来化解银行风险,要比政府担保更加透明而有效。与政府的隐性担保相比,存款保险制度利用了保险制度“千家万户保一家”的原理,形成了一种银行间的互助机制,在全国或者整个地区的空间范围内,和在若干年的时间范围将银行风险分散开来,大大提升了金融业管理风险的能力。同时,储户事先知道银行破产之后的赔偿条件和赔偿限额,并据以进行家庭理财和储蓄规划,就能更加均衡、科学地配置资源。此外,在有存款保险保障作为依托的情况下,有关银行的传闻一般不会引起恐慌和大规模挤兑问题的发生,社会成本要低很多。其二,从发达国家的实践来看,存款保险公司在银行破产风险初露端倪时,就会介入银行的管理和风险控制之中,及时监控与调整银行的经营行为,使银行的问题能够被早发现,早治理,通过整顿、接管、兼并、重组等方式化解危机,大大降低银行破产的可能性,维护国家和地区金融秩序的稳定。存款保险制度的这一作用在美国的次贷危机中可谓表现得淋漓尽致:人们普遍认为,如果没有FDIC,美国的这场金融危机将严峻得多。其三,存款保险制度是建立在双务有偿的契约关系基础之上的。存款保险机构通过银行交纳的保费,形成应对银行破产的基金,做到未雨绸缪,而不是在银行破产时,由政府去仓促应对,因缺乏资金而无法真正地保障储户的利益。同时,存款保险制度还有利于小银行的发展,如果没有存款保险制度,人们很难信任小银行而把资金存入其中,其结果是小银行很难成长,而大银行则可以通过垄断势力获得超额利润,侵占消费者剩余,最终难以形成公平有效的市场竞争格局。其四,通过银行保险制度,形成一个责权分明的外部监督制度框架,便于国家利用市场手段,通过法律和契约而不是行政手段解决问题。制度经济学认为,任何制度都有一定的适应性,牵涉到制度参与者之间的经济利益关系,会在某些方面提升某一群体的福利,也会在另一方面降低某一群体的福利,而各个群体的福利净损失表现为存款保险制度的难题。学者们关于存款保险制度难题的共识主要集中在以下几个方面:其一是道德风险。道德风险是保险制度最常见的问题。无论一个群体的道德规范如何,群体中总会有人因为各种各样的原因违反群体的道德规范。道德之所以成为“风险”,是因为有人会为追求自己利益的最大化而违反既定的道德规范,并将成本转嫁给他人造成他人的损失。在保险市场上,投保人/被保险人/受益人与保险人之间存在着比较严重的信息不对称,既存在投保人的道德风险,也存在保险人的道德风险,投保人和被保险人故意隐藏重要信息以获取合约,或签约后通过投保人一方的行为(故意或疏忽)影响保险事故发生概率从而获取保险金的风险属于投保人的道德风险;而欺骗误导、恶意拒赔惜赔则属于保险人的道德风险。在存款保险市场上,投保人一方的道德风险更加难以防范。因为作为银行的“外部人”,保险人很难对众多银行的风险进行全面的监控,银行在有存款保险制度“保底”之后,可能会在一定程度上忽视对自身风险的管理,偏爱一些更具投机性的业务;而存款人也会觉得有恃无恐,将储蓄存到愿意支付最高存款利息的银行,而这样的银行倒闭的概率更大,使金融风险更加集中。还有一个容易被忽视的道德风险,即监管者的道德风险,因为有了存款保险制度,银行原有的监管者可能会形成对存款保险的制度依赖,放松对问题银行的监管与处罚。制度经济学认为,任何制度都有一定的适应性,牵涉到制度参与者之间的经济利益关系,会在某些方面提升某一群体的福利,也会在另一方面降低某一群体的福利,而各个群体的福利净损失表现为存款保险制度的难题。在存款保险体系中,除了保险人的风险管理措施可以降低银行倒闭的风险之外,风险并没有彻底消失,而是被保险机构集中起来并分散到整个金融体系之中。在存款保险体系中,除了保险人的风险管理措施可以降低银行倒闭的风险之外,风险并没有彻底消失,而是被保险机构集中起来并分散到整个金融体系之中。道德风险的存在使风险得以放大,这是存款保险制度所必须付出的代价。道德风险处理得好,存款保险制度风险的放大效应就得以控制,有助于维护金融体系的安全和稳定;反之,如果道德风险处理得不好,则会加大金融体系的风险。其二是逆向选择。任何保险制度几乎都面临着逆向选择的问题:高风险的投保人会购买保险,而低风险的投保人会远离保险,这样保险公司收拢到的都是高风险的投保人,保险费率因此会比较高;接下来,较高的费率又会将风险相对低的投保人驱逐出去,而留下的都是更高风险的投保人;投保人的平均风险水平提高后,为了保证收支平衡,费率会更高,从而导致风险相对低的投保人继续退出。如此恶性循环,保险制度最终会崩溃。存款保险制度也是如此,声誉好的银行、规模大的银行、国有银行,还有那些影响太大因而“大而不倒”的银行,因为其遭受挤兑或破产的概率低,所以没有参加存款保险制度的积极性,即便参加也不愿意缴纳太高的费率;而小银行恰恰相反,遭受挤兑和破产的概率相对较大,风险较高,因此非常有积极性参加存款保险。但因为小银行破产概率高,收取的保险费就会高,风险相对小一些的银行可能会选择退出保险,最后留下的都是风险最大的银行,费率高、风险大,制度的维系因而更为困难。因此逆向选择是存款保险制度所必须面对的一个非常棘手的难题。其三是交易成本。任何一项制度都是有成本的,存款保险制度的成本包括整个制度运行的成本,如法律法规的制定、保险机构的设置、人力资源和职场办公设备等物质资源配置的成本等,这些成本都需要加入存款保险体系的银行支付,并最终以各种形式转嫁给消费者。在银行倒闭的情况下,存款保险机构必须动用其保障基金承担存款人的损失,银行破产清算的费用都是必须支付的成本。为遏制逆向选择引致保险制度崩溃,存款保险公司经常以独家垄断的形式出现并要求所有存款性金融机构必须参加,这和市场经济自由契约、自由竞争的精神背道而驰。而在市场经济体制中,这也是存款保险所必须支付的隐性制度成本。为遏制逆向选择引致保险制度崩溃,存款保险公司经常以独家垄断的形式出现并要求所有存款性金融机构必须参加,这和市场经济自由契约、自由竞争的精神背道而驰。创建存款保险制度的必要性从近些年发生的各类金融事件来看,我国金融业的市场化程度已经远远不能适应我国经济市场化改革的实际需要。金融业的市场化改革面临着众多阻力,除了来自某些既得利益集团的阻力之外,最大的阻力当属市场化改革所带来的风险,而对社会大众而言,银行破产的风险是最难以承受的。因此,为了顺利推进金融业市场化改革的进程,减少改革的阻力,需要降低银行破产可能给储户带来的损失,使风险控制在社会所能承受的范围之内。2012年6月,中国人民银行开始实施存贷款利率双向浮动政策,金融改革进入了利率市场化的攻坚阶段,改革的风险凸显了构建存款保险制度的必要性。当然,市场化改革不可能一蹴而就,因此存款保险制度的构建也将是一个与之相适应的漫长过程。站在新的历史起点上,中国必须从金融业健康发展全局的高度出发,系统思考和整体构建符合中国金融业发展特征的存款保险制度体系,适时进行存款保险制度的顶层设计。而存款保险制度的顶层设计至少应包括以下三个方面的内容:发挥政府主导的政策性保险作用从目前已经建立了存款保险制度的国家来看,可以简单地将其制度模式概括为三大类:其一是由政府建立存款保险公司并直接由政府管理,美国、加拿大和英国的存款保险制度即属此类;其二是由银行同业组织牵头建立,比如德国的存款保险制度就是由银行业协会建立并管理;其三是由政府和银行同业协会共同建立并管理,日本、荷兰等国就是这种模式。第一种和第三种模式的存款保险制度一般具有一定的行政化色彩,属于典型的政策性保险;而由银行同业协会建立的存款保险制度则依靠的是商业化运营。政策性保险是由政府通过政策推动、利用保险机制以达到某种政策目标的保险形式。从国际上来看,政策性保险通常包括农业保险、出口信用保险、巨灾保险和存款保险等。政策性保险的价值在于它实际上是对保险市场失灵的校正,即政府作为社会的中央权力机构,提供具有明显的正的外部性、社会总收益大于社会总成本的保险产品,而这些产品是商业保险公司因风险太大或利润太低所不愿或不能提供的。对目前仍处于转轨阶段的中国经济体制而言,没有政府参与的存款保险制度是很难构建起来的。从一个由政府担保的隐性制度转化为显性的存款保险制度,政府的功能不可能完全退出;但同时,保险制度显然是一种具有商业化色彩的行为,完全的政府管理是没有效率的,如果不是为了获得存款保险制度的效率,将隐性的制度转化为显性的制度只是徒增成本,缺乏实际意义。因此,我国的存款保险制度一定是政府配置资源和市场配置资源的有机结合,这也是世界上大多数国家和地区的存款保险制度的发展倾向。因此,以政府为主导的政策性保险应是我国存款保险制度的基本模式。既然是政府主导的政策性保险,就需要从中国的具体国情出发,我国的存款保险应该是“风险最小化”型的制度,即需要赋予存款保险机构较广泛的风险控制职能,既有完善的风险处置职能,又有一定的审慎监管权,而不仅仅是一个向破产银行的客户付款或者减少损失的工具。建立存款保险公司保障基金我国存款保险制度应采用循序渐进的发展模式,但制度的设计要尽量全面周详,并在试点和推广过程中逐步完善。在存款保险制度发展的初级阶段,为了有效地抑制逆向选择,宜采用强制保险的形式,要求所有符合加入条件的存款类金融机构都必须参加。在我国存款保险制度发展的初级阶段,存款保险对每个账户的赔偿限额是一个不容忽视的重要问题,需要精算师、风险管理师等专业人员共同研究制定。赔偿限额不应太高,这样既可以降低保险费率,减轻银行和存款人的负担,也可以增强储户的风险意识,更科学合理地配置理财和储蓄资源,逐渐适应市场经济的风险状态;赔偿限额也不应太低,因为社会大众对银行风险承担的能力还十分脆弱,间接融资仍然占资本市场的主导地位,居民的资产配置渠道比较狭窄,储蓄仍然是最重要的理财方式,太低的赔偿限额会导致存款在银行之间发生较大规模的转移,也会引起民众对此项改革的反感。国际货币基金组织推荐的保险限额是人均GDP的1-2倍,2011年中国大陆人均GDP是5400美元,考虑到民众对银行破产的心理承受能力和极高的边际储蓄倾向,最初的赔偿限额应在人均GDP的4倍左右,也就是15万元左右。同时,还应为赔偿限额的调整留有制度缺口,赔偿限额应能够随着经济形势的变化进行调整。对目前仍处于转轨阶段的中国经济体制而言,没有政府参与的存款保险制度是很难构建起来的。在存款保险制度建立的初级阶段,存款保险的制度的保障范围不应过宽,应暂缓将大额存款纳入保险保障范围、建立储户和保险公司的风险共担机制,存款保险公司提供的补偿应设定一个比例较小的免赔率,以培养储户的风险意识,并倒逼银行进行严格的风险管理。从制度运行伊始,就必须由精算师根据银行的风险程度,如资本充足率和坏账率等指标进行费率分级,实行比较科学的差别费率。要建立对存款保险公司治理的有效监督机制