摘要官僚制内幕

【摘要】在《官僚制内幕》中，作者唐斯通过把经济人假设运用到政治学的分析中，同时结合对官僚主观因素的认识，系统地对官僚组织和官员的行为进行了分析，以帮助人们预测官僚行为，提高科学决策水平。借助唐斯的理论，我们能对我国管理组织的一些现象进行分析。但是在运用这种理论的时候，要注意区别中美两国政治和历史因素的差别，排除作者的主观偏见，理性地看待我国政府的行为。【关键词】官僚制内幕唐斯官僚组织官员理性人一．作者简介安东尼.唐斯是公共管理领域的一名著名学者，是公共选择学派的主要代表人物。唐斯在1956年取得了斯坦福大学的经济学博士学位。他曾担任美国房屋和城市发展部以及白宫在内的多个著名的大型合作组织和公共办公室的咨询顾问，并在1977年时成为了极富盛名的布鲁金斯学会的一名高级研究员。唐斯著述甚多，到目前为止一共出版了独著或合著的24本书和500篇以上的论文。他最有名的著作包括《民主的经济理论》和《官僚制内幕》，这两本书被翻译成了多国语言并对政治经济学的教学产生了重大的影响。二．《官僚制内幕》内容概述1957年，正值西方行政学的批评和转变时期，专家学者对官僚制的批评越来越多，这其中还包括著名的帕金森定律。在这种潮流下，唐斯在《民主经济理论》中第一次把经济学理性人的假设运用到了政治行为的分析中，对官僚制进行了论述。而到了1966年，公共选择学派进一步发展，同时政策科学也在西蒙的倡导下逐渐成熟，成为了一门显学。因此，唐斯在此时把公共选择学派经济人的假设运用到官僚行为分析中，如他自己所说，想发展一套理论，让人们能预知官僚行为，从而进行科学决策。《官僚制内幕》一书结构宏大，作者在建立理论预设，基本假设和介绍理论背景与缺陷、官僚组织与官员的运行机制的基础上，先对官员行为进行了剖析，即分析了官员的共同局限和偏见、官员的环境、动机和目标，行为类型。接着又分析了官僚组织的基本问题，即信息沟通、控制问题、僵化周期、搜寻与变革、人员招聘和教化、意识形态及政府预算过程。最后，针对学界对官僚政治化增长给个人自由带来的影响的争论，提出了自己的观点。本书是剖析官员与官僚组织行为、透视官僚制内幕的经典力作。本书构建了一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们认识官僚组织的行为，从而提高决策质量。作者将官员分为权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者、政治家等五种类型，在此基础上，分析官员的动机、目标和行为对官僚组织决策的影响，探讨官僚组织所承担的社会职能及其所处的环境对其结构、行为和决策的影响。·官员行为剖析：动机与目标，局限与偏见，心理与行为；·官僚组织行为剖析：信息沟通，内部控制，组织变革。在这部分析官员行为动机与官僚组织运行机制的经典之作中，作者用简明的语言为我们展现了一部美国版的《官场现形记》，让我们洞悉官员的心理与行为，把握官僚组织的决策机制，从而加深对官员和官僚组织的理解。——本书译者本书目录第1章导论第2章官僚组织的生命周期第3章什么是官僚制？谁是官僚？第4章官僚组织的必要性第5章官僚组织与环境的关系第6章官僚组织共同的内部特征第7章官员中的共同局限和偏见第8章官员的环境、动机和目标第9章官员的行为类型第10章官僚组织中的信息沟通第11章官僚组织中控制问题的本质第12章控制的程序与机制第13章僵化周期第14章搜寻与变革的基本动力第15章官僚组织中的搜寻问题第16章变革的历程第17章官僚组织的领域第18章目标一致、人员招聘与教化第19章官僚组织的意识形态第20章无知对政府预算过程的影响第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由第22章本书假设概览参考文献人名索引术语索引本书虽然涉及到官僚制的方方面面，但是作者论证严密，逻辑清晰，较为完整地描述了官僚的心理及官僚组织和官员的行为机制，使读者能对官僚制形成一个比较全面的感知。下面，笔者按照作者的写作思路，简要分析全书内容：（一）全书导论。本书的导论介绍了作者的研究目的和研究的主要假设、框架和理论环境。正如上文提到，作者研究的目的是帮助人们从某些方面预测官僚行为，从而制定科学的政策。理论的中心假设是，官僚化官员是一个理性人，有一系列的复杂目标和动机，追求效用和自身利益最大化。另外，官僚组织的社会职能强烈地影响着它的社会结构。当然，为了达到预测官僚行为的目的，作者也提到，本书的理论是建构在信息难以获取、决策者能力有限和决策制定存在大量不确定性的基础上的。从这里，可以看到唐斯治学的严谨，其搭建的这条连同政治学和经济学的桥梁，并不是凭空产生，而是基于对现实的抽象概括之上。（二）对官员和官僚组织的基本问题的界定和认识。为了能严密地剖析官员和官僚组织的行为，作者对官僚制的一些基本问题进行了界定和分析。1.官僚生命周期。官僚组织可以由四种途径形成，即由魅力型组织演变，从旧官僚组织中产生，目标一致的多群体有意创立及因要推行获得大量支持的政策而建立。官僚组织的产生有赖于狂热者的努力，他们为了使自己的特殊想法付诸实践而持续地试图从外界获取资源。一旦新的官僚组织能有效获取资源，建立了基本的生产根基，它就会迎来快速发展的黄金时期。此时由官僚组织创设的新社会职能所带来的机会，会捕获大量的创新者加入组织。这些创新者（主要为权力攀登者和倡导者）乐于不断谋求组织的扩张，从而吸引更多的创新者加入。但是这段甜蜜的发展时期并不长久，当快速发展持续一段时间，组织很快会由于与其他部门的竞争增多、规模效应的减弱、管理的难度增大而面临发展瓶颈。随着阻碍发展因素增多，组织发展减慢甚至停滞，这时创新者会跳槽而保守者增多，从而使组织失去了扩张欲望。最终，官僚组织会在执行的社会职能重要性减弱、不能有效履行职能或者被其他组织代替而走向死亡。2.官僚与官僚组织的定义作者指出，与普通组织相比，官僚组织的特点是，必须是大型组织，组织成员是全职人员，职员的提升和留任采用功绩制，产出难以通过市场机制评估。同样，官僚就是在有上述特点的工作职位上工作的人员。3.官僚组织共同的内部特征官僚组织中存在两种结构，即正式结构和非正式结构。在正式的结构中，官员的利益冲突和各自的技术性限制，导致组织行为不协调。于是，正式的等级权威结构被建立以协调资源和职能性冲突。根据组织的特点，等级结构可采用垂直化或扁平化的模式。同时，官僚的行为、资源分配和沟通系统也必须与等级制的特点相适应。但是由于正式结构对规则的普遍使用，官员个人需要得不到满足。在这种情况下，非正式结构因迎合了官员追求个人利益的愿望而产生。非正式结构会带来决策成本的下降并提升官员满意度，但同时它也会破坏官僚组织的非人格化特点。不同于韦伯理想官僚制中对非人格化的绝对排斥，唐斯认为现实组织中的非人格化因素会与人格化因素形成一种平衡。4.对官员行为的剖析（1）共同的局限与偏见西蒙在其提出的有限理性决策模型中，指出决策者的手段目的存在矛盾，决策时由于客观条件限制，只能追求有限理性和满意标准。唐斯在书中对西蒙的观点进行了细化，认为决策者决策时面临局限，这些局限源于时间、信息获取、官员能力的不足。但与西蒙不同的是，唐斯还指出了影响决策的主观因素，即官员出于自身利益的考虑，会在信息传达、方案选择、命令遵从和责任承担方面产生偏见。（2）环境、动机和目标官员处于官僚的等级化结构中，由于其绩效不能客观评估，上下级关系对官员的提升十分重要。官员的动机，源于其对效用最大化和利益最大化的追求，可以分成多个层次，包括终极目标、社会行为目标、基本个人目标、基本政治目标，以及具有官僚特点的组织结构目标、社会职能目标、广泛政策目标和特定政策目标。具体来说，官僚一般动机源于权利、金钱收入、声望、便利、安全、个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的自豪感以及对特定目标的承诺。这套目标体系，与马斯洛的需求层次理论相比，较为零散，作者也指出“我们没有宣称足够的心理学知识来阐明这些层次及它们的相互关系”。从这点上，可以认识到，作为一个公共行政学者，多学科的知识背景有助于研究的深入。（3）行为类型根据官员的不同动机和类型，唐斯把官僚分为五种类型，并指出了各自不同的行为类型：Ø权利攀登者。追求权力、收入、声望最大化，他们通过三种基本行为方式实现抱负，即晋升、扩张和跳槽；Ø保守者。只考虑便利和安全，他们反对变革，总是设法保住手中的利益；Ø狂热者。效忠于个人的狭窄的政策观念，为了实现这些观念，他们不顾职位限制和他人的反对；Ø倡导者。效忠于比狂热者宽泛的对组织有利的理念，他们易受同事、上司和下属的影响，多数官员属于这种类型；Ø政治家。效忠于国家和社会，有大局观，希望通过协调解决冲突。（四）对官僚组织行为的剖析1.信息沟通官僚信息沟通网络可分为三种类型，即正式信息沟通、半正式信息沟通和个人信息沟通。官僚组织中的信息沟通会存在失真和缩减，为了反信息歪曲，官僚组织常会采用核查信息备份、减少中间人、建立反偏见机制、利用反歪曲信息的方法，但是由于官员个人动机不同，同时官员能力有限和组织要求有差别，无论上级采用何种反歪曲机制，信息的歪曲仍不可避免。因为官僚信息沟通网络存在以上种种不足，官员的无知也难以避免。这对政府的预算过程产生了很大的影响。这种影响表现在，官僚组织在制定预算的过程中，往往会参照上一年度的预算，原因在于上一年度的预算是官员们在以往多年经验的基础上形成的共识和妥协。而由于要获取以往信息需要高昂的成本，同时难以收集足够信息对现实状况进行回应，这些共识难以被打破。2.控制由于官僚个人的时间和精力有限，他必须把特定的政策通过下属细化才能实施。在这个命令下达的过程中，官僚个人目标的差异会造成权威流失以及对上级意图的异化。在这里，唐斯针对官僚组织的控制原则提出了三大基本推断，即“不完全控制定律，没有人能够完全控制一个大型组织行为”；“控制递减定律，组织规模越大，高层领导对其组织行为的控制力就越弱”；“协调递减定律，组织规模越大，在不同行为之间进行协调的能力越差”。事实上，这些情况的发生导致了不能履行组织社会职能的多余行为不可避免。但当然，存在多余行为不一定是坏事，某些多余行为有助于组织适应短期的快速变化、减少内部摩擦、应对不确定性和制定长远规划。为了尽可能加强控制，官僚组织必须使用特殊的程序和机制。这包括：发布清晰具体的命令、要求下属做书面报告、检查命令实施情况、运用反信息控制机构、设置独立监控机构、使用参谋人员协助、任用忠诚的下属。但是，由于统治者越想控制下属，下属越试图逃离，同时对组织控制的努力往往会产生另一个控制问题，这就导致对官僚组织的控制问题不可能完全解决。为了减少控制的问题，官僚组织可以在人员的招聘与教化中使用目标一致原则。但是唐斯在书中指出，目标一致原则在组织中的使用必须考虑组织职能和所处的环境。事实上，组织目标一致的程度，主要取决于多样化、创新和控制、协调两类力量的平衡。外部环境多变、职能异质以及由权利攀登者或倡导者领导的部门，往往追求创新，强调目标多样化，这时要求深层目标一致来协调官僚行为；外部环境较稳定、职能同质以及由保守者和狂热者领导的部门，要求更多的控制，强调目标一致，并通过选择性招聘、教化和意识形态的运用来确保一致性程度。选择性招聘，建立在人口同质以及官僚组织对人才有足够吸引力的基础上。他要求界定和鉴定成员特征，同时鼓励内部晋升。而为了深层改变职员的目标结构，官僚组织中还必须使用教化。减少教化的方法是减少目标数量，招聘时严格审核以及避免让组织执行特殊职能。另外，官僚组织利用意识形态能大大降低沟通成本，解决控制问题。意识形态反映了官僚组织的利益，有助于争取外部支持。为了使外部消费者接受官僚组织的意识形态，官僚组织可使用免费提供官僚组织信息甚至附加利益的方法。但是意识形态存在惰性，往往不能反应环境的快速变化。一些沟通和认同在组织中起重要作用的官僚组织，必须具有自身的意识形态。3.僵化唐斯指出：“特定的条件下，组织的行为方式会随着组织规模的扩大而改变，我们称之为僵化周期或僵化综合症”。组织日益僵化严重的原因有三，即监控规则的增多和执行部门对监控的抵制，专业分工带来的协调困难以及组织分工和控制的加深带来决策点上移。结果，官僚组织运作的速度和创新性逐步下降。这时，当出现紧迫的任务，官僚组织就在内部必须成立新的临时小组织突破限制。这种小组织，可见于各种因政府危机而成立的委员会，它们很多在履行完其使命后就解散，还有少部分却会由于任务的长期性而建立起永久的组织，如我国的发展与改革委员会。另外，为了避免完全僵化，官僚组织还会周期性重组或求助于特大官僚组织的特殊运动。了解这点，我们就能解释我国进行大部制改革和党建活动的必要性了。4.变革官僚组织的行为处在不断的变动中，当这些变动改变了组织的基本要素时，组织就必须通过变革来使各基本要素保持稳定。变革的本质，是消除环境给组织造成的不确定性。组织和个人行为的改变源于对环境的持续搜寻（信息寻求）。搜寻存在不对称性，即个体或组织会在满意度下降或者追求更高满意度的过程中实施高强度搜寻，而在满意度平衡时，其搜寻的强度最低。组织中搜寻的基本问题，由四个因素相互间的张力引起，它们包括：a.搜索、分析与评价的一致性；b.达成共识的需要；c.授权的经济性；d.非技术性的目标分歧。搜寻会发现实然和应然行为间的绩效差距。官僚组织采用两种形式应对绩效差距，一种是权力机构发现差距后通过自上而下施加压力以缩小差距，另一种是差距被低层官员发现后，通过部门内部的沟通和说服，促使上层行动官员发动变革。事实上，变革会涉及到组织的四个层次，即具体行动、决策规则、制度结构和总体目标。唐斯认为，“变革可以发生在任何深度而不会影响到比它更深的层次，尽管它通常会影响到比它更浅的所有层面”。而变革的过程，作者也指出，“变革的正常时间序列，包含一个长时间的行为观望期，紧接着短时期的重组。”变革必然与组织的惰性产生冲突，这种冲突体现在，惰性会限制变革所必须的正面激励最大化要求，同时提议变革者的视野局限、非正式结构的压力也会阻碍变革。因而，要推行变革，必须对创新行为采取特殊的激励。5.回应学界争论。在全书的最后，针对美国社会日益官僚化的争论，唐斯提出，官僚组织是否过度扩张涉及到社会价值的问题，难以评估。事实上，只要个人自由的增长大于所承受的增加的管制，官僚机构的增长就是有效的。三．关于《官僚制内幕》的一些思考1.官员个体和官僚组织的行为紧密相连，不容割裂。本文对书中内容的概括，是把内容分成两部分，即官员行为分析和官僚组织行为分析。这种分析角度比较忠实地介绍了本书的主要内容，而且与作者的分析思路相对应，但是往往会给读者带来人为地把官员和官僚行为分析割裂的错觉。事实上，通观全篇，作者在对官僚制分析时，强调官员个人和官僚组织的相互影响，也就是说，官员的行为是在组织中特有的行为，而官僚组织的行为又是由各个官员的个人行为共同促成的。读者产出错觉的原因在于没有弄清官僚组织和官员行为的本质。为了解决这个困惑，我们就要从官僚组织存在的必要性出发。唐斯在书中提出，由于市场存在缺陷，如垄断、不能提供公共物品、忽视对弱势群体和平等观念的关注，因此必须由官僚组织来履行这些社会职能。而履行社会职能，本质上就是要对资源进行合理的配置。事实上，官僚组织和官员的行为都是围绕对社会资源进行合理的配置的目的来开展的，为了保证实现这个目标，官僚组织的主要做法是控制、协调、创新和多样化。控制和协调主要是针对官僚组织内部的，即通过控制和协调保证官员了解组织目标、防止目标变异。创新和多样化主要是针对官僚组织外部，即官僚组织为了适应社会对资源配置要求的变化而调整自己的行为。官僚组织和官员的行为都可以归入这两大类。只不过由于在组织层面和个人层面上两类行为会带有各自的特点，所以作者在文中把官员和官僚行为分开叙述，但是很多时候，组织和个人都必须互相配合才能完整地推行这两类行为。2.《官僚制内幕》对分析我国官僚组织的意义。从全书来看，唐斯对社会主义国家存在偏见。唐斯认为社会主义国家是非民主社会，其政府中存在政治高压，必须服从高层的统一控制，因而它们就会比民主社会更容易出现僵化、信息沟通不畅等官僚制弊端。事实上，这种偏见，源于社会主义和资本主义两种意识形态的争论，是关于社会主义有没有民主的争论。唐斯这种偏见的产生，是因为他只是站在美国资本主义的角度来看中国的民主，并没有在深入了解中国国情、了解社会主义的基础上对问题深入分析。其实，在最近几十年，由于我国经济社会的发展，社会主义民主进程的深入，政府科学管理水平的提高，我国的官僚组织已完全不同于唐斯书中所提及的苏联的共产主义官僚组织，甚至在某些方面上，我国的官僚组织比西方的官僚组织更具开放性和灵活性。应该说，唐斯的官僚制理论对分析我国官僚组织具有很大的借鉴意义，但是在了解这种理论的时候，我们要注意排除作者主观偏见的影响，取其精华去其糟粕。美国行政学创始人威尔逊，在把行政理念从欧洲引入美国时，就提到“如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不仅是形式上或仅仅从语言上的美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”。同样，我们应用唐斯的理论分析官僚行为，必须把这种理论从根本上加以中国化，使之与我们的国情和根本政治制度相适应。3.关于考任制下的国家公务员代表性。部分学者认为行政事务具有重要的代表作用。诺顿-朗就提出，与严格选举出来的代表相比，官僚组织的成员更能回应广大公众的需要和愿望，因为选举机制赋予权力的对象是竞选支持者，而不是广大的投票者，事实上，有很多公民并没有投出手中的选票。唐斯认为，这种理论太理想化。他指出，现实中官僚的招聘政策设有专业限制并依赖于其在社会中的地位，因而对不同人群会有不同的吸引力，其结果，必然会使官僚组织丧失代表性。再来看我国的国家公务员考试制度，考试目的是择优录用人才