云南污染治理工程世行贷款项目实施过程中存在的问题及对策

云南污染治理工程世行贷款项目实施过程中存在的问题及对策

世界银行贷款项目的实施促进了云南污染防治工程的实施，促进了当地经济的发展和人才的培养。回顾起来有不少经验值得总结。今后还需在体制改革和加强管理中不断改进、完善,以便今后更好地利用外资,促进地方经济建设。工程建设进程缓慢由于世行贷款在管理和程序上的严谨性,使项目执行过程中困难不少,弯路也走了不少,出现了项目进入到实施阶段,工程建设真正启动的进程太慢,工程建设过程中出现工程建设内容变化、投资总额变化、贷款资金变化、贷款利用率低等问题。1.项目中资金使用主观随意性,导致主导地位。在世行贷款在项目实施过程中,由于对世行贷款项目综合、投资力度大、贷款优惠、竞争采购等优势认识不足,对执行世行贷款项目应该遵守的与国际接轨的程序的规则不去学习和适应,习惯于传统的资金按预算拨付到帐、工程承建和资金使用有较大的主观随意性的传统做法,一些项目执行单位把世行贷款资金比做“螃蟹肉”,虽好吃,但要承担债务且使用必须满足世行关于“合格费用”的诸多要求,远比被称作“唐僧肉”的政府拔款难操作,因此抱怨世行贷款项目程序复杂手续繁多,时间周期太长、项目难搞、资金难用,甚至产生了只愿用国内配套资金的想法和做法,出现了世行贷款利用率低、国内配套资金不足的情况。实际项目融资结构为国内配套资金的近57%,世行贷款、信贷资金仅占43%,打破了原定世行贷款资金与国内配套资金各占一半的平衡。增加了国内配套资金的筹措难度,同时又使大量(4000余万美元)的已经争取到位的世行贷款资金不得不注销。2.对原设计的变更云南省缺乏经验,对世行项目的执行程序不熟悉,前期准备工作不扎实,导致在项目实施阶段建设内容的修改和变更,包括设计内容、规模和概算的方案性变更、对原设计漏项进行补充修改的变更、招标之后对合同内容的修改和变更等。再加上项目启动进程缓慢,项目执行前期,贷款利用率低,合种变更频繁,融资成本低的世行软贷款部分得不到及时的提款报帐,延误和变更不仅造成软贷(特别提款权)贬值带来的损失,还使项目建设费用和实际贷款使用额与贷款签约额度偏离较大。3.云南环境项目的贷款管理中存在着“偏低”的问题到项目结束时,完成项目的总费用比国内审批的初步设计概算少3.9848亿元,比世行评估时估算的总费用少10.2498亿元。总体上讲,无论是国内的初设还是世行评估时的估算,项目总费用都趋估算过高,但只有少量子项目原估算不足。尤其是世行贷款的利用率过于偏低,不足协议贷款总额1.5亿美元的70%。云南环境项目所所需的国内配套资金89.5%是来自于各级政府拨款或国债资金的补助,这类国内配套资金无需偿还和承担外债风险,根据概算和计划,通过财政直接拨付给项目的实施机构,用起来程序简单比较方便,虽然在使用过程中有各种严格的检查和监督,但与世行贷款资金的使用只能通过招投标形成的合同、报帐制并贯穿着严格的审查过程来支付“合格费用”的提款方式存在着显著的区别。相当于对同一个项目的国内配套资金与世行贷款资金存在着两种不同的管理“双轨制”,使得一些项目实施单位倾向于尽量多用国内配套资金,少用世行贷款。项目实施单位往往要么等待配套资金到位而不发标,要么对已授标合同的合格费用迟迟不愿向世行提出提款申请。贷款资金与配套资金难以形成合力,互为配套,一方面给国内配套资金的筹措带来压力,另一方面造成世行贷款利用率低。4.排水公司的机构改革亟待加强由于在项目实施的初期,除了依据国家物价局、财政部印发的《关于征收城市排水设施使用费的通知》各项目城市相继征收排水设施有偿使用费外,还缺乏国家的相关政策指导依据。进行排水企业机构强化和提高水价到完全履行项目法律协定规定的义务的时机尚不成熟,使得云南省在有关水价和排水公司机构改革的问题上始终处于被动局面。尽管昆明等项目相关城市从1995年前后就按国家相关要求征收了“排水设施有偿使用费”或“污水处理费”,并且在项目执行过程中还进一步调整提升过收费费率,打破过去一直把城市污水排放和集中处理作为社会公益事业来办。城市排水和污水处理设施由政府拨款建设,社会单位和家庭无偿使用的做法,但随着项目的建设,交付使用的资产及其运行成本的增加和债务的增加,项目所涉及到的各城市给排水公司面临收费价格偏低、远不能覆盖已经或即将发生的建成设施的运行费用、承担的偿还世行贷款本金和利息、建成资产的折旧费等财务负担问题。难以适应国家对推进城市污水、垃圾处理产业化发展的要求。几乎每次世行对云南环境项目进行检查时,都指出,项目城市的排水公司均不能满足项目法律文件中规定的财务约文。提出建议为了在今后实施利用国外金融组织贷款项目建设中能借鉴在执行世行贷款第一期云南环境项目中的经验,提出以下八方面的建议。1.世行贷款规则的建立世界银行作为一个国际性金融组织,对贷款资助的项目从项目准备到项目实施已经建立了一套完善严谨的管理体系和实施规划及程序,要执行世行贷款项目,每一个拟利用世行贷款项目的城市,从市政府领导到具体的项目执行业主单位,都应全面了解和认识世行贷款的意义,了解和掌握世行贷款项目的周期及操作程序的规则,并遵守规则和程序,抛弃陈旧落后的观念去适应世行的科学先进的规则和程序,就不会感到世行贷款项目程序复杂,难以操作。通过执行世行贷款项目,引进和掌握先进的符合市场竞争机制的建设项目的操作程序,更加适应中国加入世贸组织后的市场竞争。2.世行贷款管理难度大,资云南省的经济社会发展的分布受地理条件的限制、受经济实力和还贷承受力的限制,较难在一个地方有投资密集型或单一建设工程可以达到利用世行贷款的最低限额的项目,不得不采用打捆申报世行贷款项目的做法。产生子项目地域分布广泛、实施机构多、参与部门多,进度参差不齐等弊端,给项目的协调管理带来巨大挑战的背后,是管理成本增加和时间上的延误,也给云南利用世行贷款的勇气受到影响。建议国家有关部门为云南提供使用世行的规划性项目的贷款机会,在同一个项目开发目标下,准备成熟一个实施一个,以便使云南有机会与世界银行保持长期合作,循序渐进地利用世行贷款。3.项目可行性论证利用世界银行贷款进行项目建设,即要完成国内的有关项目立项程序,又必须通过世行对项目的评估。而世行对项目的评估往往建立在对项目可行性的研究基础上,必须从项目的技术、财务、经济、机构、环境、社会等各个角度全面对项目进行可行性论证,比国内项目可行性研究的广度要求广。在可行性研究中,要求进行包括“无项目方案”的多方案比较,从所论证的各个角度比选出技术上合理的最佳适用的“最小费用方案”,制定出环境和社会可接受的安全保障措施,分析出项目在工程、财务、汇率等方面的风险,采用连贯一致的设计标准、准确的估算出项目的费用,制定出项目的采购方案和实施方案等,这些要求比国内可行性研究的深度深。因此,缩小国内项目与世行项目在可行性研究的差距,使项目的前期准备工作即能较顺利的通过国内对各子项目的评估审查和审批,又能较顺利的通过世行对项目的评估,尽量避免因前期项目准备工作不扎实给项目实施过程中造成的不必要的修改、变更甚至于在资金筹措、实施时间的重大调整。4.与世行项目的法律义务、项目执行等的有机结合。根据时代在实施世行项目的过程中,将国内有关的招投标竞争机构、公用事业机构的市场化改革等政策与世行项目中中方应履行的法律义务、项目的执行操作等有机的联合起来,借用好项目实施中聘用的国际咨询公司的技术力量,变被动为主动,履行好作为借款人的项目相关法律文件中的义务,又同时推动国内的相关改革。5.世行贷款资金使用管理的业务需求在利用世行贷款执行项目的过程中,由于世行贷款资金通过竞争招投标后签订的合同为基础,对合同中经审查认定的“合格支出”的部分以报帐制的方式按项目法律文件中所规定和各种类别的比例使用贷款,使得世行贷款资金的使用管理更为严密。相当一部分甚至是一半以上的资金