政府成本的经济学与政治学分析

政府成本的经济学与政治学分析

国家支出的增加对一个国家或地区的未来社会经济发展具有深远的挑战。重视政府成本的研究,不仅可以进一步促使政府的高绩效行政,更能促进社会经济的持续、稳定、快速发展。一、政府组织与社会现代社会组织的构成可以分为三个方面。其一,行政管理组织。即为“一个规范团体行为的制度”([德]马克斯·韦伯)。根据马克斯·韦伯的解释,这种行政管理组织一般具有两种功能,一是规范团体行为的制度,应该叫做行政管理制度;一个是规范其他社会行为并保障给行为者们提供通过这种规范所开创机会的制度,“应该叫做调节制度”。一个团体只要是仅仅以第一种形式的制度为取向,它就应该叫行政管理团体,只要是仅仅以后一种制度为取向,就应该叫做调节性团体。“不言而喻,大多数的团体既是行政管理的又是调节性的;一个仅仅起调节性的团体,大约诸如一个绝对不干涉主义的、理论上可以设想的、纯粹的法制国家(诚然,这也是以货币的调节让给纯粹的私人经济为前提的)。其二是企业及其它私人的盈利性组织,这些组织的特点是排他性,追求最大限度的利润,并承担向政府组织纳税的义务。由于排他性特点,所以,非常注重对成本的研究,他们是假设的经济人,很少考虑公共利益。三是介于上述两者之间的非盈利公共组织,这种组织的特点是处于中介组织的位置,成为连接政府与企业及私人等盈利组织的桥梁与纽带,是在政府失灵与市场失灵的前提下出现的。他们一般受社会的委托或资助做一些公共事业,如学术团体、协会、行会等等,由于过于分散、弱小,担当不起管理社会的职责。从上述三种组织的性质特征可以看出,一个庞大的社会体系需要政府来组织与管理,同时政府组织具备了组织管理社会的功能(根据前文,政府既有管理特征又有调节特征)。其他任何组织没有也不可能组织与管理整个国家与社会。在政府组织内部所进行的组织与管理国家与社会是一个非常复杂的社会经济活动与社会文化活动。由此,政府成了天然的对国家与社会的组织管理者。政府组织与管理社会的这种职能造就了政府成本产生的客观基础。我们可以将一个国家看成是一个大型企业组织,在这个组织内部同样存在着各种决策活动,既有有形的公共产品的决策活动,又有无形的政策决策活动,对于社会来说,无形的政策决策活动的作用和影响更大。一项有形的公共产品所起的作用虽然是可以看得见、摸得着中国行政管理2001年第7期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG的,但功效非常有限,它的成功与失败的绩效或损失也是可以度量的;但是,一个公共政策的出台和作用却往往是无限的,特别是那些大的战略决策,成功了就可以改造一个国家或地区,失败了就会使一个国家或地区的社会经济、文化等倒退若干年。政府组织之所以对社会要产生成本,是因为政府有能力作出约束性的非自愿决定。政府成本的客观基础是政府作为组织与管理社会的基本职能。社会需要一个权威组织管理与协调各种公共事务,使混乱的、盲目的社会成为有秩序的有计划发展的社会,这种计划与公共秩序的产生是有费用的,我们将这种为组织与管理社会而产生的费用叫做政府成本。政府成本虽然是客观存在的,但政府成本并非是无法控制或没有大小差别的。与企业一样,懂管理、善经营的企业家的交易成本技术成本可以控制到最低限度;而不善于管理或经营的企业家不仅不能将企业各种成本控制到最低限度,而且往往造成非常高的成本,直至缩短企业生命周期。这种成本效应对于政府管理与决策来说是具有同一效应的,只不过由于政府成本的公共性与政府产品的非排他性的原因,社会普遍存在一种搭便车思想,使得政府成本再高也很少有人深入探讨罢了。不论是魅力型的政府、传统型的政府,还是设有官僚行政管理班子的合法型政府所组织管理的国家与社会,都是如此。二、法律制度的制定不得违反理性原则所谓政府成本生产,是指政府的一切组织管理活动中都要产生成本,由于是政府的组织与管理活动所产生的,所以叫政府成本的生产。政府成本的转嫁,是指政府成本由政府生产同时又转嫁给政府之外的其他组织或社会公众承担。之所以转嫁,是因为政府在任何情况下都没有能力承担其在组织管理社会中所生产的成本。政府无力承担政府所生产的成本与政府成本转嫁的这一特征,使得政府自身并不大重视政府成本的大小问题。因此,在一个缺乏理性或司法治理与管理社会的国家,政府成本往往是居高不下的,无论国家的体制如何。一般地讲,合法型统治是建立在下述相互关联的观念的适用之上的:一是通过协议的或加强的任何法都可能以理性为取向,即目的合乎理性或价值合乎理性为取向(或者两者兼而有之),并制订成章程,同时有权至少要求团体的成员必须尊重它,然而,一般的也要求在这个团体的权利范围内(倘若是区域团体,就是在区域之内),落入团体制度视为重要的社会关系或者采取社会行动的人们,必须尊重它(马克斯·韦伯,1920);二是任何法,按其本质都是一些抽象的、一般是有意制订成章程的规则的总体,通过司法把这些规则应用与具体的个案,使行政管理在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违迕团体制度的、可以普遍标明的原则,合理地维护团体制度所规定的利益。因此可以看出,典型的合法型的政府统治,在发号施令的同时,还要考虑服从非个人的制度,他们的号令应该是以这个制度为取向的。团体的成员服从的是政府统治而并非服从某个个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从它。根据马克斯·韦伯的理论,可以看出在合法型政府统治下的政府成本实际上是一种集体生产与控制的成本。这种成本的生产与控制是完全建立在理性的基础上的,在法律制度作用下完全可以化解政府生产决策活动中的风险,降低政府活动中的成本。因为,在合法型政府统治的情况下,几乎是所有的政策出台、有形的公共产品的生产都从理论上讲,是集体智慧的生产。由此,合法型政府统治下的政府成本是所有的官僚行政班子生产并控制的,从理性上推导,这种由官僚行政班子所构架的合法型政府统治可以化解政府行政活动过程中的风险,降低政府成本,并控制在理想的程度或范围。但从另一方面分析,当这种法律制度仅仅是形式上的而缺乏严格的运行规程的情况下,由于决策的权力的分散化反而生产出更大的政府成本,使控制也仅仅流于形式②。即就是说,在设有官僚行政管理班子的合法型政府统治下,政府成本在理论上、客观上是能够控制并化解风险的,但另一方面又存在着由于司法的不到位而扩大政府成本与成本风险的可能。三、政学术论堂现代社会与现代政府管理已经演进为法律化或向法制化过渡,因此,具有实际意义的政府成本的控制,实际上就是如何研究控制设有官僚行政管理班子的政学术论坛(专版)ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG府成本问题。如何假设合法型政府成本的控制,在理性与逻辑上应该有相应的讨论。1.不同的社会组织管理区域的政府成本人们不难理解,在同等条件下企业的发展实际上取决于企业成本③的大小。当我们把政府与政府所组织管理的社会也看成一个企业时,这个政府所管理的社会经济发展就同样取决于政府管理社会的成本了。如果这一假设成立,人们会看出研究政府成本的意义就非同小可了。当然,我们并不是有意要难为政府及政府的工作,而是想通过揭示这种客观事物的本质让人们共同重视这一问题。假定在甲、乙两个自然条件相同并由不同的两个政府组织管理的区域里,10年前甲、乙两地的社会经济发展水平一样。经过10年后甲区域的人民过上了非常现代化的生活,乙区域的人民连温饱问题没有解决,甚至一些母亲因缺乏营养致使婴儿死亡的话,人民很难认为是政府成本问题所造成的。如果这些死去的婴儿的妈妈知道是政府成本过大使自己失去了骨肉,她们肯定会抱着婴儿的尸体去告政府的状。从这一意义讲,即使我们的研究不科学,也足以起抛砖引玉的作用了。一个家庭的兴衰关键在于家长,一个企业的兴衰关键在企业家及其企业家班子。一个国家或者一个地区的兴衰究竟在谁,我们的观点是具有组织与管理这个国家或者地区职能的政府应该是责无旁贷了。因为公共政策的选择、战略规划的确定可能在一定程度上会有民主性,或者非常民主透明,但最终还是政府的事。政府不决策,如“大跃进”、“文化大革命”之类的活动,社会公众的任何力量都是无效的。一个非常可怕的现实是,无论是理论研究还是政府实践从来没有明确提出政府成本问题。这不能不说是社会经济发展的一大憾事。假如社会都来重视政府成本,即使在所有的政府决策中,减少百分之一的失误,社会就能节约很大的支付成本,社会经济发展的速度就会大大加快,或许人类历史上就根本没有“发展中国家”这一概念(当然,还有其他因素的)。2.第二,职务等级制度按照马克斯·韦伯观点,合法型政府统治的范畴是“一种官职事务的持续的、受规则约束运作”。这种运作是在一种权限(管辖范围)之内,而权限意味着一种根据劳动效益分工实际划定的承担劳动效益义务的领域,并赋予大致为此所需要的权力,明确划定可能允许的强制手段和使用强制手段的前提条件。韦伯把这样一种按章程运作叫做“机构”。此外,还有职务等级原则。即就是说,任何机构都有固定的监督和监察制度,下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议。同时,接受投诉的机关什么时候亲自用一项“正确的”法令去取代必须改变的法令或者把这委托授权提出异议的、它的下级机关去处理(包括议事规则。如果技术性的,还是准则)。在完全合法型的政府体制下,行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开的原则是实用的。行政管理班子的官员、职员和工人,自己并不占有实际的行政管理物资和生产物资,而是以实物或货币形式向他们提供这些物资,而且他们负有报帐的义务。因此,可以得出一个小小的结论:合法型政府的最纯粹类型,是那种借助管理体制的行政管理班子进行对社会的组织与管理。只不过是团体领导者占有统治者的地位,或者是依据占有,或者是依据选举,或者是依据继承接班的指派在最纯粹的类型中,行政管理班子的整体由单个的官员组成。其机理是:个人是自由的,仅仅在事务上服从官员的义务;处于固定的职务等级制度之中;拥有固定的职务权限;建立在自由选择之上。从合法型政府统治的基本范畴出发所确立的控制政府成本的制度也是一个合法型制度。3.合法型政府统治下的生命周期理性地讲,合法型政府的生命周期是由社会来决定的。由于社会是非常广泛的,它是由所有的代表方方面面不同群众利益的集合,在这一集合里,人们找出来的是对集合体里所有成员平等基础上的等价效应的制度。这种制度叫做公理或共同的道理,一般都是以法律的形式所表达的。政府既是社会群体中的一个组成部分,同时又是对社会的组织管理者。它的生命周期不是由它本身通过想当然而说了就算的,而是按照制度的条理来决定的。就象自然界里存在了一个人一样他可以通过适应自然界而延长自己的生命周期,决不能任其自然地决定自己的生命周期。政府也可以通过适应社会公共需要而延长执政的生命周期,也决不能任其自然地由执政者自身来决定政府的生命周期。那么,社会是以什么为标准来决定政府的生命周期呢?在现代社会里,最根本的、最符合理性的恐怕莫过于社会经济的发展。邓小平曾经说过,发展才是硬道理。在这里,发展是政府领导社会的绩效体现;反之,不发展则是政府领导社会的成本的反射。我们假定在同样条件下的国家与国家之间、地区与地区之间在社会经济发展中所支付的社会总量成本是对等的,而某一时期的社会经济发展不平衡,这个差距除了自然条件、中国行政管理2001年第7期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG人口质量、市场发育程度等原因之外,就是政府成本的大小程度。社会公众可以根据相关性程度与因素通过准确判断之后,给执政的政府一个正确的结论,并通过合法的程序决定这个政府的生命周期。在合法型政府统治下,政府成本的控制并非是时时处处都由社会公众来监督控制政府的成本(当然,在政府成本非常明显的情况下是可以这样监督的),而是根据合法型政府统治的生命周期的监督定位来进行控制的。这种生命周期的定位控制往往是参照政府在竞选过程中的许诺来进行的;当一定时期的政府行为脱离了竞选时期的许诺目标,造成对社会经济发展有一定的影响时,或者社会公众中相当部分的人们没有享受到应该享受的福利时,社会就会根据法律进行对政府生命周期的终结或者警告政府通过缩小政府成本来医治政府的“疾病”。现实地讲,社会一旦紧紧地抓住政府成本这一影响社会经济发展的病因,对社会与政府本身都是有益的。4.政府成本与公共产品成本控制的关系我们可以将政府成本从不同的形成源头出发概括为技术成本与交易成本。通过观察能够发现,政府成本与企业成本一样体现在制度交易与生产活动不同的环节中。在无形产品的生产活动中主要体现的是交易成本,而从有形的公共产品的生产与管理角度方面则重点体现的是技术成本。但是实际上无论是在有形的公共产品的生产与管理方面还是在无形的公共产品的生产过程中,都相互加杂着技术成本与交易成本。这样,控制政府成本同样应该根据政府成本形成与存在的规律进行。一方面在确定有关长远战略或公共政策时,结合社会、科学技术的发展水平与现实的生产力状况,充分考虑技术成本因素的基础上把法制建设、规章制度建设及各种交易成本控制在最小程度。另一方面在有形的公共产品生产与管理活动中也首先在正确理解与使用制度建设的基础上,控制生产公共产品与管理公共产品的成本,同样要把科学技术发展水平与管理制度的建设有机地结合起来,从而做到技术成本的最小化。现实地讲,在政府组织与管理社会