中国自然保护区管理有效性的现状评价与对策

中国自然保护区管理有效性的现状评价与对策

自然资源是保护自然资源和生物多样性的重要手段。根据2006年《中国环境状况公报》发布的《2006年规划法》的数据，经过几十年的建设，从2006年到2006年底，中国的自然保护区数量增加了2375个，分为12种类型，总面积为151.5.1424km2。保护区的建立，85%的土地生态系统类型、85%的野生生物群、300多种珍稀濒危野生动物和130多种宝贵树木的种群得到了很好的保护。然而，随着保护区的进一步发展，我们也暴露了许多问题，如土地所有权和森林所有权、边界问题、保护与发展平衡、社区矛盾、机构结构和员工素质。如果不能有效管理自然保护区，保护区的重要价值就会降低。为了控制和改善这一状况，评估自然景观管理的有效性是一种有效的方法之一。自然保护区管理有效性评价可评估保护区的管理效果,主要对与单个保护区及保护区系统相关的设计与规划结果、管理体制及过程的充分性与合理性、包含保护价值的保护区目标的达成度进行评价.自然保护区管理有效性评价的目的包括:1)使保护区的建立价值得到保持;2)在管理目标和管理行为之间建立更系统、更清晰的联系;3)有助于改进规划;4)提高管理工作的可说明性(accountability);5)鼓励更合理的资源分配;6)为保护区管理者、非政府组织(NGO)、政府、捐赠机构和社会公众提供更多的信息,帮助政策制定者对普遍的管理问题做出战略、系统范围的响应;7)巩固保护区在公众中的地位.目前,自然保护区管理有效性评价已成为关注的焦点,世界上很多国家、地区和组织机构陆续开展了这方面的理论研究与应用实践,依据评价目的、对象及应用层次的不同,建立了不同的评价指标体系,并采用不同的评价方式对保护区的管理效果进行跟踪评价.中国也开展了一些保护区管理有效性的评价工作,评价结果从一定程度上确定了保护区面临的威胁和管理问题.但是,管理有效性评价方法在中国的应用范围还比较小,评价指标的选取与构建也仅停留在照搬国外方法的层次上,缺乏对指标的本土化调整,部分指标与中国自然保护区管理的实际情况相关度不高,影响了评价结果的针对性.为此,本研究基于世界银行(WB)/世界自然基金会(WWF)开发的管理有效性跟踪工具(managementeffectivenesstrackingtool)调查表,依据中国实际情况对其中部分指标进行了调整,通过问卷调查,探讨了我国自然保护区管理有效性的现状及对策,旨在为中国自然保护区管理水平的提高和改善提供参考,对自然保护区管理有效性评价方法在我国的应用和推广具有十分重要的意义.1研究对象和研究方法1.1调查区域的划分研究对象为我国自然保护区中具有代表性的不同级别的自然保护区.调查范围包括除香港、澳门和台湾以外的31个省、直辖市、自治区/州,将其分为东北(黑龙江、吉林和辽宁)、华北(北京、天津、河北、山西和内蒙古)、华东(上海、山东、安徽、江苏、浙江和福建)、华中(湖南、湖北、河南和江西)、华南(广东、广西和海南)、西北(新疆、甘肃、青海、陕西和宁夏)和西南(重庆、四川、云南、贵州和西藏)7个区域(图1).2005年,本次调查共发出634份调查问卷,回收634份,有效问卷535份,有效率达84.4%.其中,国家级、省级和市县级的自然保护区分别为153、368和14个,分别占被调查保护区总数的28.6%、68.8%和2.6%(图2).1.2选择一个反演算表基于世界银行(WB)/世界自然基金会(WWF)开发的管理有效性跟踪工具(managementeffectivenesstrackingtool)调查表,建立了自然保护区管理能力与效果评分表(表1),对自然保护区的管理基础、管理机制、管理行为和管理效果4个方面进行打分赋值(表2).表1中的1～31项指标各有4个状态描述,依据各指标的执行状态由差、一般、较好和极好被赋予0、1、2、3的不同分值,附加项目的分值为1分.然后对535个自然保护区各评价项目的得分情况进行统计分析.1.3处理数据采用MicrosoftExcel和SPSS11.5软件,通过单因素方差方法分析中国自然保护区管理有效性评价的分数特征.2结果与分析2.1数目不降全区由图3可以看出,中国自然保护区管理有效性评价中,分数等级在50～59分的保护区数目为140个,所占比例最大;随着分数等级的升高或降低,保护区的数目均明显下降;分数等级在90～99分和1～9分的保护区数目最少,分别为4个和1个.本研究535个自然保护区管理有效性评价的平均分数为51.95分,分数低于60分的保护区有371个,占调查总数的69.35%.这表明我国自然保护区的管理水平总体偏低,调查结果与我国自然保护区管理的现状基本相符,主要原因是由于我国分类型、分等级和分部门的保护区管理体制,以及先划后建、建而不管、经费不足和强制性的传统管理模式等因素所致.2.2保护区管理有效性本次参与调查的自然保护区中,国家级、省级和市县级的数量分别为153、368和14个,平均分数分别为61.1、48.35和47.43分(图4a).单因素方差分析可知,保护区管理有效性在不同保护区级别之间存在显著差异(P<0.01),即保护区级别越高,管理有效性的分数越高.这主要是由于级别高的保护区拥有相对稳定的财政拨款来源,在经费充足的条件下,保护区建设及各项工作都开展得比较顺利.依据保护区保护目标与保护对象不同,将参与调查的自然保护区分为7类.其中,森林生态系统保护区336个,占调查总数的63%,平均分数53.2分;野生动物类型保护区91个,平均分数52.08分;内陆湿地类型保护区72个,平均分数47.36分;野生植物类型保护区21个,平均分数47.85分;荒漠生态类型保护区10个,平均分数49.9分;草原草甸生态系统类型保护区4个,平均分数48分;海洋海岸生态系统类型保护区1个,平均分数61分(图4b).通过单因素方差分析可知,保护区管理有效性在不同保护区类型之间没有显著差异(P=0.074),不同类型保护区之间的分数差别不大.根据被调查保护区的建立时间来划分,1980年前建立的保护区有28个,平均分数67.97分;1980—1989年间建立的保护区有213个,平均分数54.26分;1990—1999年间建立的保护区有143个,平均分数50.69分;2000年以后建立的保护区有151个,平均分数40.66分(图4c).通过单因素方差分析可知,不同建立时间的保护区的管理有效性之间存在显著差异(P<0.01).说明保护区建立时间越长,管理效果越好,原因是由于我国早期建立的多是国家级保护区,国家在政策和经费方面给予的扶持比较多,经过长时间的积累,保护区的管理和建设取得了相应成效.按被调查保护区的面积进行划分,面积<100km2的保护区有162个,平均分数59.16分;面积在100～500km2的保护区数量最多,达236个,平均分数53.95分;面积在500～1000km2的保护区有54个,平均分数52.4分;面积在1000～10000km2的保护区有76个,平均分数52.16分;面积>10000km2的保护区有7个,平均分数48.45分(图4d).通过单因素方差分析可知,不同面积保护区的管理有效性之间没有显著差异(P=0.079),说明保护区面积大小对保护区管理效果的影响不明显.2.3保护对象的管理状况将中国自然保护区管理有效性的评价结果依据管理基础、管理机制、管理行为和管理效果4个方面进行统计分析(表3).从中可知:管理基础的平均分数为1.55分,工资与福利、公安机构与事业费是保护区基础建设中的薄弱环节;管理机制的平均分数为1.44分,社区参与、监测与评价、保护区管理体制以及保护区管理办法成为管理体制建设中的薄弱环节;管理行为的平均分数为1.52分,资源监测、经费管理、社区共管、以及设备使用和维护是管理行为的薄弱环节;管理效果的平均分数为1.90分,保护状况、保护区控制和与社区的协调发展3个指标的分数都较高,表明参与调查的人员对保护区的管理效果持肯定态度.从全部指标的分数情况来看,保护对象的管理、保护状况、保护区边界、资源管理和保护区机构是平均得分最高的5项指标,平均分数是2.13分;而设备使用和维护、社区共管、事业费、经费管理、保护区管理体制及保护区管理办法是平均得分最低的6项指标(其中保护区管理体制和保护区管理办法的平均得分相同),平均分数是1.01分.从指标类别以及单项指标的分数情况可以看出,中国自然保护区经过几十年的建设,管理基础已经得到一定程度的改善,保护区机构的设置和边界的明确也基本满足管理需求,重要的保护对象和保护价值得到了保护,管理效果取得初步成效.但在保护区管理体制、经费管理以及社区关系等方面也暴露出很多问题,成为中国保护区管理的薄弱环节.3保护区管理活动取得成效从上述结果可以看出,我国自然保护区的管理水平总体虽然偏低,但经过多年建设,自然保护区的管理取得了一些成效,管理体系与制度基本建立,重要的保护对象和价值基本得到了保护.参与本次调查的535个自然保护区中,有92.71%的保护区的规划与管理能部分或全部满足保护对象的要求,81.68%的保护区的保护对象得到不同程度的改善,83.92%的保护区内大部分或全部的关键生态系统、物种和栖息地得到了保护.但在管理机制和基础建设方面还存在一些问题,限制了保护区保护效能的发挥,阻碍了保护区的进一步发展,主要包括4个方面:1)保护区基础设施的配备与管理不完善,调查结果显示,只有9.72%的保护区的基础设施及保护站点能够完全满足保护的需要,2.62%的保护区的设备能满足保护的需要并得到了很好的维护;2)资金短缺在一定程度上限制了保护区各项工作的开展.调查结果显示,只有11.4%的保护区的财政拨款能满足保护区编制内人员工资和福利需要,2.06%的保护区的财政拨款能满足保护区全部的管理需要,5.98%的保护区的保护费用能得到保障;3)社区参与程度不高,导致保护区与社区的矛盾比较突出.调查结果显示,仅有5.98%的保护区的社区居民可以经常参与保护区管理决策的制定并能影响保护区的决策,7.29%的保护区有社区共管委员会和相应的管理机构,定期开展共管活动并取得成效,只有25.05%的保护区管理活动对社区和当地经济发展起到了明显的促进作用;4)保护区的规划与管理工作以及科研监测的开展还需加强,调查结果显示,只有12.34%的保护区制定了可行的总体规划并严格按照总体规划进行建设,12.52%的保护区与国内科研部门建立了长期合作联系和长期的研究项目,9.72%的保护区建立了良好的监测和评价体系并得到了很好的执行,10.84%的保护区对主要的保护对象及保护区生物资源进行了系统监测.针对我国自然保护区管理面临的现状,提出以下建议:1)拓宽资金渠道,建立合理的经费分配机制和经费管理机制.资金短缺严重制约着自然保护区职能的发挥,也是保护区保护效率下降的主要原因之一.目前许多保护区管理不善的重要原因之一是良好生态系统的生态效益所产生的利益没有得到合理分配,如旅游、种养业、水利发电等,使保护区面临保护经费缺乏或当地社区生计困难和生活水平降低,而大量的受益单位并没有返还足够的经费来恢复其活动所造成的破坏和维护生物多样性,从而造成保护区及其周边地区的生态破坏.因此,急需建立一个公平分配利益的机制,以确保所得利益能够得到合理分配,更好地激励改善生态环境的活动,缓解当地的贫困问题,缓解保护和社区发展的矛盾.此外,需加强经费的管理,提高资金利用率,国家对自然保护区的投入应优先用于加强保护区机构和能力建设,确保经费有效地用于生态保护.政府的经费机制(如经费申请、管理监督、奖励等)应使更高比例的经费用于提高保护区管理人员素质、生物多样性监测和执法,使保护区能够有效地开展保护工作,控制对基础设施建设的投资.而且,保护区要多渠道筹集建设和管理经费,即发展保护区产业、争取社会资助、国际援助和开展国际项目合作等,逐步建立起以当地政府投入为主、自然保护区自筹和国内外捐助相结合的投入机制.2)加强保护区的内部管理,提高可持续发展能力.应该以保护为目标进行机构设置和安排人员编制,减少非保护人员的比例,加强保护区内工作人员的生态保护培训.从就地保护的角度出发,保护区应该设置行政管理、保护管理、科研和教育、资源利用管理、社区协调管理和公安部门.用于保护的设施,如工作站、车辆、防火设备、瞭望塔、巡逻道路、动物救护站等,也应尽量完善和普及.面对保护区人员短缺、福利待遇较差的情况,建议实行公务员制度.工作人员由国家按照一定的标准要求招聘,各种待遇也应该享有与公务员同等的标准,在边远落后地区应予以一定补助.这样可以提高工作人员的积极性,也可以增强执法力度.此外,旅游开发是目前保护区创收的主要途径之一,但对旅游的管理却存在很大欠缺,旅游活动对保护区的资源保护构成了巨大压力.因而保护区必须制定合理的生态旅游规划,尽早实现生态旅游,确保保护区长期健康的可持续发展.3)加强社区参与,促进和扶持社区经济发展.目前,我国自然保护区建设面临着巨大的人口压力、相对落后的经济状况和对资源的强烈需求.实现保护区资源有效保护与社区经济发展的双重目标,可以采取以下措施:①认识社区管理问题的重要性,在立法环节把社区管理工作内容纳入保护区管理机构的管理目标和职责,是解决社区与保护区冲突的前提,并通过生物多样性保护与社区经济发展相结合,建立广泛的伙伴式的合作关系,实行开放性、参与性和适应性的管理模式,使自然保护区走可持续发展之路;②通过扶贫款或保护基金等形式,建立国家生态补偿机制,对野生动物践踏农田、猛兽猎食牲畜、候鸟袭击鱼