禁止开发区的合理确定

禁止开发区的合理确定

2006年，《中华人民共和国经济和社会发展第11个五年规划纲要》（以下简称“草案”）中提出的土地空间规划划分分为三个部分：土地利用和发展管理。《纲要》中明文:“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥区位优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。这实际上给出了主体功能区划的三大目标:一要利于发挥经济上的区位比较优势,二要利于基本公共服务均等化,三要全面、合理地考虑资源、环境约束。《纲要》中还明确应该对四类主体功能区采用四套财政、投资、产业、土地、人口管理和领导干部政绩考核制度等政策和措施,以引导和调控各类空间按照划定的主体功能有序开发。鉴于我国“以经济建设为中心”的发展“习惯”,这三大目标及区别对待政策使得划分的难点集中在禁止开发区和限制开发区上——禁止开发区和限制开发区不仅会限制地方“以经济建设为中心”,还直接与法律手段、公共财政资源的倾斜挂钩①,对地方发展摒弃“旧习惯”和养成“新习惯”影响最大。本文将主要针对在目前划定的禁止开发区中所占面积最大、影响也最大的自然保护区体系与主体功能区划的禁止开发区相衔接的问题,探讨禁止开发区的划分标准问题,然后在这些分析的基础上提出将主体功能区划中禁止开发区标准与现有管理体系衔接的政策建议。1禁止开发区域的界定《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议,争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上:认为既定政策可操作性不强,资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等在操作层面体现的技术障碍太多,很难做到既要合理又要可行。例如,在已经出台的《省级主体功能区域划分技术规程(草案)》中说明,资源环境承载能力通过土地、水等重要资源丰度,环境容量,生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。这不仅失之片面——物质文化遗产保护的要求没有得到反映,也难以操作——环境容量和生态功能的重要程度都难以准确测量且是动态变化的。目前,区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确,且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种认识基础上的《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动”,且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系,将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域②作为确定禁止开发区的依据③。为了增强禁止开发区划分的操作性,有关单位在提出具体政策时,又限定了“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域(如风景名胜区)和非经营性禁止开发区域(如自然保护区)④。但这些规定和认识是否合理、可行呢?对此,我们认为,这个边界似乎比较清晰的禁止开发区,若按《纲要》中的划分办法,却是最有可能出问题的。在这个规定中,“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念,不仅所依的广域“法”——自然保护区域法⑤——还在制订过程中,相关单项法不健全⑥,存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞⑦、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞⑧以及交叉分类⑨等问题,即便连目前已经建立管理体系的9类文化和自然遗产——自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位——也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域。相当数量的这类保护区域本来就分区管理、被赋予了保护以外的多种功能,而且边界交叉、地权不清,普遍存在原住民⑩的生产建设活动;相关法律也在土地权属等方面不支持“禁止开发”、国家也无财力承担对如此大面积的区域“禁止开发”的责任——即便是限定内涵后的“禁止开发”。因此,如果直接将“依法设立的各类自然保护区域”作为划分禁止开发区的标准,既无必要、也无可能。事实上,有的地区根据产业发展需要将自然保护区中的部分区域列为重点开发区已经反映了这种确定标准的问题(11)。2“绝对禁止”的内涵尽管禁止开发区划分的相关政策中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化开发活动,但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之列(12),所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着,对大多数的相关人群、对大多数的当地生产活动,“禁止开发”仍然可以按字面理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有保护区域管理体系为确定标准,从合理性和可行性角度分析,这其中的不当可一言以蔽之:目前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要也无可能都作为禁止开发区,即便管理最为规范、保护要求相对严格的自然保护区亦然。2.1保护区域的划分暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体系的若干漏洞,直接将4类文化与自然遗产保护区域作为禁止开发区与现实情况不符:与国际划分标准不同(参见表1)(13),我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的,且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标,其中的资源可利用程度和手段不同,发挥的功能不同,在现实中需要的保护强度不同。因此,哪怕同样是国家级,这4类保护区域的管理规定也存在显著区别,不能等同视之。《纲要》中提到的4类区域,只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上最接近禁止开发区在资源、环境方面的要求(14):自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统,濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传资源,以维护生态安全并达到生物多样性为人类不同世代公平地可持续利用的目的;而森林公园、风景名胜区和地质公园则更注重为人类提供休憩、娱乐的空间,仅仅是其中的核心景区要求的管理强度稍高(15)。很多森林公园,恰恰就是在考虑到要满足当代人合理需要的基础上在自然保护区外围划定的,其功能与自然保护区有显著区别(16),要求的保护强度相对不高。国际标准的保护区域分类、要求与中国保护区域的对比可参见表2(17)。由表2,显然,按国际标准严格保护的保护区才是和《纲要》中禁止开发区保护要求接近的管理体系,但像《自然保护区条例》那样对我国自然保护区的核心区如此苛刻的管理规定使得国际标准中最严格的保护区也在保护强度要求上差之甚远(18)。即便是自然保护区,也由于自然保护区的管理特点和中国自然保护区的现状而无必要整体禁止开发——我国的保护区不能等同于IUCN保护区域体系的严格保护区(即Ⅰa和Ⅰb两类)。首先,我国目前的自然保护区一般都参照UNESCO人与生物圈保护区(MAB)的模式划为核心区、缓冲区和实验区等不同功能区,进行分区管理(有许多规模较小的保护区只有核心区和实验区)(20)。核心区、缓冲区往往采用较严格的管理措施,而实验区则考虑与周边社区的协调发展和资源利用需要,可以允许种植、养殖、旅游和水电、矿业等产业的适度发展以及非保护需要的基础设施建设。所以,自然保护区并非全部都是“禁止开发”区域。而且,由于诸多生产、建设活动均涉及原住民,对环境的影响未必大于旅游产业,所以无法区分所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”;更重要的是,中国的自然保护区面积虽大(约占国土面积的15.5%,国家级保护区的面积也近国土面积的10%),但真正需要严格保护的区域面积却很小,甚至小于目前划定的自然保护区核心区的面积(21)。我国已建的自然保护区要严格按《自然保护区条例》管理则严格保护的比例高达70%左右(即核心区和缓冲区的面积比例),居世界第1位。而世界保护监测中心(WCMC)曾经对中国608个自然保护区进行过调研,根据国际标准,我国需要严格保护的自然保护区数量仅占6%左右(按表1中IUCN对保护区域的分类,全球需要严格保护的保护区域Ⅰa和Ⅰb两类也仅占全部保护区域数量的5.9%,具体参见表3)。我国将名义上需要严格保护的自然保护区比例定得过高,既不符合社会主义初级阶段、人口众多的发展中国家的国力国情,也忽视了对自然保护区资源中可再生部分的合理利用。何况,在没有国家足够补偿的情况下忽视周边社区的利益要求,国家对生态环境的保护往往引起资源使用者(很多情况下还是资源使用权的所有者)的抵触。这种不惜损害当代利益最直接相关人群的切身利益(解决温饱等问题),而去空谈全体人民和子孙后代的利益,也不符合可持续发展思想:设置自然保护区的终极目的,只是为了保障生态安全和使生物多样性资源能永续利用,任何一个国家都不会只强调自然保护区的生态属性而罔顾其资源属性。还必须认识到,自然保护区的资源中相当数量是可再生资源,一定强度的开发利用甚至是有益的。在许多自然保护区,原住民的活动已经成为其生态系统维持正常运转的必要因素。例如,在云南西双版纳,原住民适当强度刀耕火种后的撂荒,顶级林重新开始由荒地、草地、灌木林到乔木林的演替,在这个过程中不仅提高了生物多样性的丰度,而且为保护区的旗舰物种——亚洲象——的食物提供了来源,因为仅仅有顶级乔木林是无法维持象群生存的。况且,对自然保护区的保护要求也是动态变化的。随着保护对象的复杂化,自然保护区类型或经营管理形式也需要与之相适应。如很多季节性保护区(主要保护候鸟的野生动植物类型保护区和湿地保护区等)由于保护对象迁徙的季节性,在一年中会出现不同的保护需求变化。这些自然保护区大多是内陆河流、湖泊、滩涂等湿地类型自然保护区,也是人口密度最大、土地利用方式最不确定、管理最复杂的地区,建立严格意义的自然保护区很困难,可以建立季节性自然保护区,保护对象出现的季节按保护区有关法规进行管理,其他季节允许开展适当的生产经营活动。显然,这样的保护区都没有必要整体“禁止开发”(22)。其实,这种无必要已经体现在相关法律中。例如,作为这一领域基本法的《环境保护法》第十八条的规定也只是“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,限期治理”。即是说,对自然保护区也没有要求禁止与城镇化(至少是区域范围内的人口集中)紧密相关的基础设施建设和进行适当的生产活动,这种规定也显然达不到“禁止开发”的要求。总之,鉴于我国自然保护区的现状,将其整体列为禁止开发区不尽合理,其他保护强度要求相对较低的文化与自然遗产保护区域更无必要都禁止开发。2.2部分保护区的土地使用权整个文化与自然遗产体系难以直接与禁止开发区的标准衔接,不仅是因为无必要,还因为无可能。而即便是自然保护区,也由于我国自然保护区的土地权属、规模情况和相关法规使自然保护区不可能整体禁止开发。土地权属不清是造成目前自然保护区管理名实不符最主要的原因。自然保护区的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上,现实中在法理上无法整体“禁止开发”。据不完全调查,我国的自然保护区内及周边分布有大量社区,其中居住着数以千万计的原住民。而自然保护区的划建大多是上个世纪80年代后,相当于从周边社区的村民承包地(包括草场、林场)上强制改变土地用途进行划分和建立,因此相当数量的自然保护区存在土地权属问题。根据对中国林业系统1538个(截止2003年底)自然保护区资料的分析(23),只有284个自然保护区明确表示获得全部面积的使用权,占自然保护区数量的18.5%;有212个自然保护区明确表示拥有部分土地使用权,占总数的13.8%;有16个自然保护区表示完全没有获得土地使用权;有721个自然保护区有关于国有土地和集体土地面积的数据,但没有确切的获得使用权面积的资料,占总数的46.9%;另外还有305个自然保护区没有关于土地所有权、使用权等产权方面的统计(图1)。通常情况下,没有明确的土地权属数据的自然保护区,一般来说就存在着土地权属不明确的问题。这就意味着有80%以上的保护区存在土地权属及相关问题的困扰。即便是林业系统划定的国家级自然保护区的情况也无改观。林业系统的165个国家级自然保护区,总面积为17.73×104km2,其中国有土地面积为13.10×104km2,占总面积的73.9%;集体土地面积为4.63×104km2,占总面积达26.1%。单从面积上看,超过1/4的自然保护区面积是集体所有。从单个自然保护区的情况进一步分析,共有60个保护区完全是国有土地,其余的105个保护区均包含有集体土地,其中有7个保护区完全是集体土地,37个保护区的集体土地面积大于国有土地面积。而自然保护区的土地所有权影响其使用权的获得。在所选定的保护区中,明确表示已经获得土地使用权的面积为12.91×104km2,占保护区总面积的72.9%,这与其国有土地面积所占73.9%的比重相仿。在165个林业系统国家级自然保护区中,有86个保护区的全部面积获得了土地使用权,占总数的52.1%;有9个保护区没有任何土地使用权,占总数的5.5%;另外还有17个保护区没有明确的土地使用权面积,占总数的10.3%。总体看来,国有土地一般来说比较容易获得土地使用权,在60个完全属于国有土地的保护区中,有51个拥有全部的土地使用权,占85.0%;其余的105个包含集体土地的自然保护区中,只有35个拥有全部的使用权,占33.3%。很多保护区的核心区和缓冲区并没有获得土地使用权。除了完全没有土地使用权的自然保护区外,另有34个自然保护区获得的土地使用权面积小于核心区和缓冲区面积。这就意味着有大约有60个(超过1/3)的保护区没有充分的土地使用权以确保核心区和缓冲区不受干扰。事实上,很多自然保护区的核心区和缓冲区还有农户居住(约124×104),这显然达不到《自然保护区条例》规定的管理要求,自然保护区也因此经常与周边社区产生冲突。总之,在自然保护区管理体系中份量最重且管理最为规范的林业系统的自然保护区也仍然存在普遍的土地权属问题。而且,解决自然保护区的土地权属问题目前来看从法理上也不支持。无论是1994年颁布的《自然保护区条例》,还是1995年发布施行的《自然保护区土地管理办法》,都没有规定自然保护区管理机构对土地的优先占有权。相反,《自然保护区土地管理办法》中还明文规定“依法确定的土地的使用权和所有权,不因自然保护区的划定而改变”(24)。而目前许多保护区在没有能够按规定征用集体所有土地之前,就开始按照《自然保护区条例》实施其管理权利。因此,由于土地权属(包括该土地上的山林资源权属)和保护区管理权的分割问题,许多自然保护区内的原住民和保护区管理者产生了严重冲突。再讲国力,目前过大的自然保护区面积和过多的保护区内及周边社区人口也使将自然保护区整体“禁止开发”不可能。禁止开发区是需要严格保护的区域,应根据中国的国情国力来确定最适(小)保护面积,而中国的自然保护区面积规模和分布格局不尽合理:目前已经面积规模过大(25),未来还将继续扩大到国土面积的20%以上(26);且我国的国家级自然保护区总面积已超过9.0×105km2,几近所有保护区总面积的2/3。这样的分级结构已经降低了国家级自然保护区的重要性,各级财政无力支持这种规模和级别的保护,国家级保护区的经费缺乏和管理不善已成常态问题。另外,我国的自然保护区内及周边社区居住着数以千万计的原住民,人口密度已经超过加拿大、澳大利亚等国家(27),且自然保护区的分布与贫困地区高度相关(28),对资源简单利用的压力相对较大。如果在这样的区域内禁止相关的开发活动,将对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响,很难避免违法开发现象。而如果按照主体功能区划的有关配套政策思路——将其多数移民,其成本是惊人的,效果却可能是恼人甚至伤人的。2.3禁止开发区域的划分通过合理性和可行性分析,可以看出我国符合禁止开发区要求的保护区域其实数量不多、面积不大。按目前标准划出的禁止开发区面积如此之大(29),在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况,以致管理规定常常形同虚设。目前,肇始于修订《自然保护区条例》的《自然保护区域法》(暂定名)立法正在紧锣密鼓进行,但三稿之后都未能送审已经反映了我国的各类自然保护区域在功能、形式等方面的巨大差异,六类自然保护区域一法统之勉为其难。现在,如果以此来划定禁止开发区,只会在实践中引发更大的混乱。为了增强禁止开发区的操作性,有关单位在提出具体政策时,又声称“禁止开发区域按照经营性活动的开展程度,可分为经营性禁止开发区域和非经营性禁止开发区域。经营性的禁止开发区域是指通过发展旅游等特色产业获得门票及其他相关收入的区域,如国家级风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性的禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少有经营性收入的区域,如自然保护区等”。这种政策细解,反而带来了更多的混乱:先不讲已经明确了主体功能为禁止开发区为何又要有“功能不同”,“一地多牌”(30)使这种区分如何进行;即便是只挂一块牌子的自然保护区,占据其主要面积的实验区,本来就是为了让周边社区在其中进行适度生产活动以促进保护区与周边社区协调发展的,而国家级风景名胜区的核心景区,则不能有与旅游活动相关联的基础设施建设甚至也不许游客进入,因此这种区分反而成为《纲要》中的不妥规定“越抹越黑”的效果。何况,所谓“经营性禁止开发”允许的旅游产业活动(包括基础设施建设)带来的相关扰动还可能不小于原住民的种植、养殖、开矿等生产活动及相关基础设施建设活动。如果在禁止开发区中也要分两类、其中一类允许特定开发,就失去了这样划分的意义。总之,所有认为各类保护区域在主体功能区划中等同的人,不妨想一想世界上有哪个国家会把这么多类保护区域一视同仁;所有认为自然保护区就是禁止开发区的人,不妨想一想中国在划定自然保护区时是否考虑了禁止开发的可能(31);所有认为自然保护区都必须禁止开发的人,不妨想一想自然保护区内及周边社区里数千万人的出路。3根据目前的情况，应制定关于禁止开发区划分基准的政策建议3.1主体功能区划标准确定的合理性我国参与文化与自然遗产管理的各有关部门都制定了到2020年乃至2050年的中长期发展规划,准备在未来继续划定大量新的保护区域,而全国主体功能区划的基本格局在近期就要形成。如果不及时明晰合理可行的禁止开发区确定标准,就会给4类主体功能区的空间界定和配套政策制定都带来问题。而且,合理调整禁止开发区划分标准已经在一些地方开始实施,其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。例如,内蒙古赤峰市克什克腾旗在主体功能区划分中就没有照搬《纲要》,以既有保护区域为依据,而将国家级自然保护区和世界地质公园中的部分区域划为禁止开发区甚至重点开发区(32)。在其划分中就是考虑到了现有保护区域范围设置不尽合理且必须兼顾产业发展的需要。从这个案例中不难发现,在没有理顺目前文化与自然遗产管理体系的情况下,调整禁止开发区的划分标准在实际操作中在所难免。3.2和保护区范围、权限和功能分区后的协调考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验,对于禁止开发区的划分,只能从以下两个方面想出路:或者调整禁止开发区的划分标准,与其他功能区的划分一样,建立一