信息公开的历史变迁与现实选择

信息公开的历史变迁与现实选择

通过了国务院关于披露信息的规定（以下简称《条例》），并由总理签署。2008年5月1日，国务院发布了第492号命令，并于2008年5月1日实施。这是我国科学执政、民主执政、依法执政的必然要求;是建设社会主义法治国家的重要体现,是构建社会主义和谐社会,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。刘莺莺:我先来谈一下《条例》公布的背景吧。在人类发展长河中,信息的自由公开与交流一直是人们坚持不懈的追求目标。世界上最早确立信息公开法制的国家是瑞典。1766年,瑞典制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》,在世界上首开“信息公开法”之先河。此后,美国、芬兰、挪威、丹麦、法国等国也纷纷于20世纪中期开始施行信息公开。其中,美国的《情报自由法》规定相当完备,成为各国模仿的典范。在我国,封建社会统治阶级对政府信息采取“捂”的态度。如《汉书·刑法志》载:“子产相郑而铸刑书,晋叔向非之。”①但时代变迁,现在这样的想法早已被历史的车轮碾碎,取而代之的是一种与之大相径庭的观念———信息公开。作为掌握着80%的社会信息资源的政府,自然是最主要的信息发布者。随着社会主义市场经济体制的初步确立,“信息引导”、“提供服务”已经成为我国政府部门的重要职能。虽然,《条例》最近才颁布,但在《条例》出台之前,全国已有14个省、直辖市、自治区和16个较大的市都推行了政务公开的试点,对政务公开也做了一些具体的规定。《条例》总结了各试点的经验,终于颁布,这是我国信息公开发展历程中具有重要意义的里程碑。杨珩:那么《条例》公布之后将会为政府和公众的社会生活的带来哪些影响呢?我觉得有以下几个方面:首先,有利于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息,实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权,有效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。其次,有利于推进和统一全国的政府信息公开工作。以往各地推行的各种形式的政府公开制度仍然存在着一定的局限,往往具有各自为政的特点,相互之间缺少统一性和协调性,具体做法也大不一样,甚至在名称上都无法统一。另外,由于缺少综合协调机构,对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署,各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。而《条例》总结了政务公开实践中的各种经验,对于政府信息的一些具体工作进行统一和规范。再次,便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败。因为政府信息公开条例是推进社会主义民主,建设法制政府、阳光政府、透明政府的一个重要的举措。阳光是最好的防腐剂,政府的权力运行过程公开透明就会大大地降低腐败发生的机率。最后,有利于诚信社会、和谐社会的建设。信用缺失、市场秩序混乱,交易成本过高,一直是制约我国经济发展的一个重要因素。各种欺诈现象的存在,一个重要的原因就在于民众无法获得正确的政府信息,一旦真实的政府信息对民众公开,各种欺诈现象也就失去了藏身之所。张茗:毫无疑问,《条例》的公布为改变政府和公众的社会生活提供了强有力的法律依据,但是我觉得有法不依的现象可能会随时出现,因为立法总是赶不上执法的千变万化,许多执法者可以规避法律,所以,《条例》的实施过程就会面临诸多困难和障碍。首先,信息掌握在政府机关手里,如果政府机关及其工作人员由于种种原因,不愿将其掌握的应当公开的信息公开,那么,相应的监督和保障措施是必须的,虽然行政诉讼是最重要、最有效的措施,但是在现实生活中,完全靠法律来保障是不够的。在《条例》的实施过程中必须要有配套的监督体系来督促,这是信息公开的关键环节,比如有市民能够投诉、举报的途径或者发挥人大依法监督、政协民主监督、新闻舆论监督的作用,形成监督的整体效应,确保信息公开真正做到为民服务。其次,多年来机关工作人员的政务公开意识的淡化,积重难返,很可能会出现不按规定的时间公布信息的情况。《条例》规定,属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。但许多部门常常会因为一些客观原因,比如具体的经办人员对手头的文件能否向社会公开举棋不定,或者担心给单位工作带来负担和麻烦等而不按要求的时间公布信息。这就会影响公民、法人或者其他社会组织及时、准确地获取政府信息。最后,根据现代行政要求:“公开是普遍原则、保密是例外”,《条例》里也在可公布范围之外规定了政府公开信息中涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开,这个例外在执法者那里有可能被无限扩大,成为信息不公开的理由,进而阻碍公民知情权的实现。《条例》于2008年5月1日起施行,在正式实施前这一年的准备期里,政府应该制定相关的配套法规和规章,将《条例》规定的内容尽量详细化,以及行政机关有不作为时,公民具体有效的司法救济途径,使各行政机关在执法时有具体可行的依据,在保证国家信息安全和公民信息知情权方面做到“双赢”。高大伟:谈到政府信息公开,我所想到的是《条例》与现行公开文件利用中心之间的关系,它们都涉及了信息公开,所以我想就这两者之间的关系发表一些看法。现行公开文件利用中心是档案部门根据社会需要,主动去收集各部门的文件资料集中保管,以便社会公众查询利用的一个机构。具体而言,现行公开文件利用中心,是档案局(馆)的一个内设机构,行为的主体是档案部门,在进行现行公开文件、资料收集过程中,限于缺少有力的法律法规等方面的支撑,加之这种模糊、效率不高的职能定位,使政府各部门对这项工作并不重视,档案部门的收集工作阻碍重重。这是现行公开文件利用中心所收集的文件数量不多,规模不大的一个重要原因,影响了其继续开展利用服务工作。此外,现阶段现行公开文件利用中心的局限性还表现在:现行公开文件利用中心的文件收集标准不明确、不统一,以致其所收集文件的利用率低,公众满意度不高。从理论上讲,现行公开文件利用中心架起了公众与政府之间的桥梁,密切了双方的关系,现行公开文件利用中心应当为公众提供及时、充分的公开信息。然而实际工作中,一方面由于与文件公开相对应的国家秘密、商业秘密和个人隐私相关的各种法律法规要么已略显过时,要么尚属立法空白,使文件公开的范围不好把握;另一方面由于一些政府机构“官本位”思想和“保密政府”的观念,以致在现行文件公开中常有托辞,抑或是只公开法律、法规等一般性文件,而对各种决策及其依据或其他涉及公众利益的文件讳莫如深。《条例》的出台,为现行公开文件利用中心注入了新的活力,势必会对现行公开文件利用中心产生深远的影响。首先,从职能定位上讲,《条例》第四条规定“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”这表明,政府信息公开利用中心不是档案局(馆)的内设机构,而是政府的一个职能机构。由于档案局(馆)具有其各种综合条件,以及已经开展现行公开文件利用工作的优势,因此,政府可以依托档案局(馆)建立政府公开信息服务中心,这样有利于将现行公开文件利用工作发展壮大。其次,《条例》明确了信息公开的范围,并提供了一系列满足公众需求的措施。《条例》的第二章详细规定了公开的范围,并针对不同级别的政府机构做出了不同的要求,累计27项。在列项上,《条例》将公开的范围列前,不公开的范围列后,这充分体现了对政府信息公开的重视。同时,《条例》在第三章“公开的方式和程序”中,详细规定了公开的方式、场所以及公众可以申请获得政府信息的方法等,这些措施体现了便民的原则。《条例》的详细规定对各级政府机构而言,使其有了信息公开的依据,也避免了在公开信息过程中可能的推诿和托辞;对公众而言,《条例》使其各种关乎切身利益的需求得以实现,极大的改善了现行公开文件利用中心所收集的文件的收集标准不明确,所收集的文件的利用率低,公众的满意度不高这一局面。蹇文燕:除了现行文件公开利用中心,政府信息公开与电子政务也有着密不可分的联系。政府信息公开是政务公开的一个举措,它要求应当公开的政府信息对公众开放。电子政务则要求政府部门运用网络和现代通信技术,打破行政机关的组织界限,构建出一个电子化的虚拟政府。虽然内涵不同,但两者有着极深的渊源,互相促进,共同致力于打造一个廉洁、勤政、透明、高效的“阳光政府”。1.《条例》对我国未来的电子政务建设将产生重要影响。国家信息化的第一要务是电子政务,电子政务要建立在政务公开和公共信息透明的基础上。世界发达国家的电子政府实践也启示我们:信息公开对于电子政务的建设极其重要。信息公开的程度从根本上决定了电子政务的深度和广度,制约着电子政务的发展空间。甚至可以这样认为,没有信息公开就没有电子政务。但是哪些信息能公开,哪些不能公开,谁来公开以及如何公开等之前都未有明确的规定。《条例》的出台使得电子政务在推进政府信息公开服务方面有了法定依据,给电子政务建设创造了良好的法制环境。此外,《条例》有利于打破政府部门之间的信息垄断,实现信息资源的共享与充分利用。信息共享是成熟电子政务的一个重要特征,能极大提高政府运行效率。但在传统的政府模式下,政府垄断信息却是普遍现象,政府各部门极力维护自己对信息的独占权并享有信息所带来的利益。《条例》的出台有利于促进政府信息资源开发,解决部门间互联互通、资源共享的瓶颈问题。2.电子政务的建设对推进《条例》的实施具有重大意义。首先,电子政务建设为政府信息公开提供必要的技术手段。在政府信息公开的诸多方式中,通过政府网站公开,不受时空限制,低成本高效率,成为部分政府信息的首选公开方式。其次,电子政务能够将政府信息公开程序化。传统政府的运行模式有很大的随意性,而电子政务系统是把政府的运行过程设定为一种信息流动过程。通过设定门户网站的信息采集推送规则,一旦有《条例》规定必须主动公开的政府信息产生,便可将其直接推送到政府网站。因此整个流程被严格地程序化,从而大大弱化了传统政府运作的人为性。李伟婧:我认为,现行政府文件日后要归档,进入机关档案室或档案馆作为档案保存,同为政府信息,在信息公开与档案开放工作中有着不同的待遇:越来越多的政府信息公开了,而同样内容的档案却深藏不露,这使得档案馆开放利用工作难以适应当前的发展趋势,更不能满足公众的利用需求。我认为,我国现行的按文件生命周期分段式的文档管理机制是阻碍档案开放的重要原因。以文件形式存在的政府信息和作为档案进行保管的政府信息是同一事物,其内容没有实质区别,没有必要采取两种不同的管理体制。界定政府信息的根本标准应该是其所蕴涵的“内容”而不是“存储场所”,存储场所不过是保护承载内容的伴生物。无论存储场所是政府机关还是档案馆,只要其内容不变,就依然是政府信息。在政府信息公开的形势下,现行文件已经向公众开放,而内容相同的档案不开放,这势必影响公众对档案的需求、档案馆的公众形象及档案的开放进程,所以档案开放工作迫在眉睫。《条例》提供了一个衔接“政府信息公开”和“档案开放”的契机,档案部门应借助《条例》这个“催化剂”,加快档案信息公开法规的调整。1.“政府信息公开”和“档案开放”原则相对应。参照《条例》的做法,档案开放也应以开放为原则,不开放为例外,充分满足公众知情权的需要。2.“政府信息公开”和“档案开放”范围相对应。对于政府信息的公开,《条例》要求只要不属党和国家机密等“例外”内容,都要向社会公开。因此,与政府公开的信息内容相同的馆藏档案自然也应纳入开放范围。3.“政府信息公开”和“档案开放”时限相对应。《条例》要求,凡是应当主动公开的信息,都要及时向社会公开。既如此,已归档的政府公开信息,在接收进馆后就应该即时予以开放,这也符合我国《档案法实施办法规定》经济、科学、技术、文化等类档案可以随时向社会开放的规定。4.“政府信息公开”和“档案开放”救济途径相对应。《条例》将提供行政复议、行政诉讼等法定救济途径,以通过独立审查有效地解决争议,监督政府机关依法公开信息。档案相关法规也应参照《条例》的规定来规范档案开放中的具体开放利用行为和保障公众的合法权益,在此基础上为实现档案信息资源的公开化铺路搭桥。张瑞菊:很明显,《条例》的内容与《保密法》、《档案法》等之间存在着不一致的地方,所以如何抹平这个差异是必须关注的焦点。《条例》规定:“行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”政府信息公开和保密是相辅相成的,在实行政府信息公开的过程中二者应该是同步进行,并行不悖。对于那些涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息实行限制公开,毕竟对于一个国家而言,没有高效严格的保密制度,国家安全无法保证,商业秘密不受保护,个人隐私不受侵犯就更无从谈起。因此在保守上述秘密的前提下最大限度的公开政府信息,是政府信息公开的平衡状态。但是,我国现行的《保密法》制定于1988年,其原则精神是“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”,时隔20年,这种定密过于严格的问题已经不适应现阶段广大人民群众知情权普遍提升的现状。政府掌握着大量的信息,戒于保密法的泄密处罚,只要没有法律规定,一般不公开,并可以《保密法》免责。由此造成政府与公众之