国家综合防灾减灾战略研究的启动

国家综合防灾减灾战略研究的启动

中国是一个多灾国家。特别是近年来，中国多次发生各种灾难，尤其是重大灾难，已成为中国社会经济发展的主要挑战。因此,站在国家层面对灾害防范进行顶层设计,客观理性地探讨中国特色的综合防灾减灾战略道路具有重大意义。2011年5月12日即我国第三个国家“防灾减灾日”期间。由国家减灾委牵头,一项旨在为国家防灾减灾决策提供参考依据的科研项目——“国家综合防灾减灾战略研究”启动。该战略研究具体包括防灾减灾现状、趋势与挑战,防灾减灾理念、原则和战略目标,国家防灾减灾投入机制优化等课题,并将最终形成国家防灾减灾战略总报告,为国家防灾减灾决策提供参考与依据。中国人民大学等单位分别承担相应的研究任务。经过近半年多的努力,日前,该战略研究召开了第四次研讨会。记者采访了承担相应研究任务并负责总报告撰写的国家减灾委专家委员会副主任、中国人民大学郑功成教授。记者:您既是这项研究任务的主要承担者,又是国家减灾委专家委委员,能否分析下“国家综合防灾减灾战略研究”启动的必要性和紧迫性?郑功成:一方面中国是多灾之国,考察中国的发展历史,堪称是一部灾害的抗争史。无论中外的历史都表明,各种灾害都是危及社会安定和统治秩序的重要因素。中国历史上因灾导致的朝代更替、兴衰循环更是不胜枚举。尽管在新中国,社会主义制度的优越和政府对救灾工作的重视,使灾害不致酿成大的社会动乱,但也付出了沉重的代价。另一方面,从近30年来的灾情发展变化来看,中国的灾害问题在总体上处于不断恶化之中,其具体表现:一是自然灾害的危害面积在蔓延扩大,这是中国灾情的重要发展趋势。受全球环境、气候变化的影响,近20年来南方接连大面积出现干旱,其他气象灾害与地震、泥石流等地质灾害也在许多地方频繁发生。二是自然灾害的发生周期愈来愈短。在旱灾方面,中国历史上是三年一旱,20世纪60-80年代是三年两旱,现在变成了无年不旱、一年多旱(春旱、夏旱、秋旱);在水灾方面,历史上年均1-2次,现在年均达50多次,每年洪涝面积就达几十万平方公里。三是自然灾害的危害后果日益严重。四是人为型自然灾害剧增。五是各种人为灾害均在上升,尤其是交通事故、火灾以及与生产相关的人为灾害,危害后果也日趋严重。总体上,进入21世纪以来,中国已经进入了灾害事故的多发期,灾害对我国的影响正在走向全面化、深刻化、系统化。无疑,灾情过去是、现在是、在未来相当长时期内仍将一直是中国国情的重要组成部分。虽然中国已初步完成灾害与突发事件应对的“一案三制”,但是自然灾害及其影响,已成为制约我国经济建设的重要因素,构成社会和谐发展的严峻挑战。但目前,我国防灾减灾的理念、原则和目标仍不够清晰、明确。所以通过本战略研究,重塑防灾减灾理念,明确防灾减灾原则,规划防灾减灾目标与步骤。记者:为什么要将综合防灾减灾上升为国家战略?郑功成:一方面从国外经验来看,日本“3·11”特大地震及其引发的海啸与核事故灾害,给日本造成了巨大的灾难性后果,也带给中国很大的冲击。我们看到了日本国民在遭遇重大灾难时始终保持着高度冷静与严格自律,即使是在免费供应的超市,也不见惊恐、无序与贪婪,反而到处可见镇定、秩序与礼让。能够达到如此冷静地应对重大灾难的水准,是日本将防灾减灾上升到国家战略并采取相关行动的结果。因此,尽管中国作为多灾之国具有应对灾害的丰富经验,特别是救灾方面具有自己独特的优势,但就整个防灾减灾而言,还必须从战略高度上重视防灾减灾,并在立足全局、着眼长远的基础上,统筹考虑综合的防灾减灾行动方案。另一方面从我国国情来看,灾情已经成为十分重要的国情,灾害问题正在成为严重的经济问题、社会问题乃至政治问题,并日益深刻地影响着国家和地区的发展。因此,特别需要将综合防灾减灾上升为国家战略,用新的发展理念来指导防灾减灾实践,同时设定国家防灾减灾战略目标,通过举国动员、理顺体制、优化投入及其他有效措施来实现防灾减灾目标。记者:您认为我国综合防灾减灾战略应持有的理念、原则与目标是什么?郑功成:我认为,国家综合防灾减灾战略应持有的理念是安全第一、天人合一、预防优先、综合治理。一是安全第一。防灾减灾的首要目标是最大限度促进并实现安全。安全是衡量减灾制度效果的关键性指标,而最基本、其中首要的则是生命安全与人身健康。尽可能减少人员伤亡是防灾减灾的首要任务。二是天人合一。强调要树立天人合一、人与自然和谐相处的防灾减灾理念。三是预防优先、综合治理。人类社会具备了越来越强大的抵制灾害侵袭的能力,但抗灾、救灾的效果总比不上防灾、避灾的效果。避免灾害发生、避免损失发生才是最高境界。同时,现在的各种灾害往往不是孤立发生的。灾害的致因越来越复杂,灾害损失的链条也越来越长,没有综合治理将很难取得预期的效果。因此,有必要将预防优先与综合治理上升为理念,并用以指导国家的防灾减灾实践。在这方面,减灾投入和减灾管理具有强烈的投资意义,通过预防优先的策略,重视灾害风险管理,实现从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变,从危机管理模式向降低经济社会脆弱性模式转变。国家防灾减灾应遵循的基本原则包括:发展与减灾相结合;预防优先与抗救结合;政府主导与责任分担相结合;工程减灾与非工程减灾相结合;综合治理与重点应对相结合;灾害应急管理与长效治理机制相结合等基本原则。国家防灾减灾追求的战略目标:从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变;从提高减灾、救灾个别环节的应对水平向不断提高综合减灾能力转变;建立并逐步健全自然灾害风险转移分担机制。记者:如何实施国家综合防灾减灾战略?郑功成:根据中国的灾情及其发展趋势,结合中国的国力等因素,我们将中国防灾减灾的发展战略划分为三个阶段,设定相应的近期、中期、远期目标。近期目标以“十二五”为期,到2015年,目标任务是理顺灾害管理体制,遏制灾害恶化的势头,并在局部地区、局部灾害领域有所改善;同时,显著提高防灾减灾能力,完成全国范围的各项灾害风险调查、评估工作,为建立健全完备的中国特色减灾制度奠定坚实基础。中期目标到2025年,实现科学、合理的中国特色减灾制度定型和稳定发展,灾害治理达到发达国家的现有水平,人员伤亡显著减少,灾害损失有效减轻,因灾损失占国内生产总值的比例降低到发达国家的现在标准。远期目标是到本世纪中叶,应当与我国成为现代化强国相适应,在不断提高灾害治理水平的条件下,实现减灾治理的可持续发展,减灾能力和灾害管理水平达到世界领先水平。为此,我们